内蒙古：探索盟市间水权交易

亮点

内蒙古自治区党委、政府高度重视，将水权试点工作纳入重要议事日程，从管理、制度和技术上大胆改革、开拓创新，探索了具有鲜明时代特色和地域特色的内蒙古水资源管理实践经验，试点工作成效明显。

水权试点立足内蒙古自治区区情水情，落实最严格水资源管理制度，以节约和高效利用水资源为导向，以引导和推动水权合理流转为重点，以培育和规范水市场为抓手，推进跨盟市水权转让，创新水权交易中心运作机制，建立健全水权交易规则体系，探索开展水资源使用权确权登记等配套改革，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，促进了水资源的优化配置和可持续利用，缓解了自治区水资源短缺的瓶颈制约，取得了一举多赢的效果，带来了巨大的经济社会和生态效益。一是破解经济社会发展水困境和水瓶颈制约，实现了内蒙古水资源管理的改革创新；二是实施跨盟市水权转让试点工程，实现了农业综合节水、农民增收、工业增效、生态修复的多赢局面；三是建立内蒙古自治区水权制度体系，实现了对国家水权制度的细化补充；四是搭建全国首家省级水权交易平台，实现了内蒙古自治区水权转让的市场化运作；五是形成具有鲜明时代特色和地域特色的内蒙古方案，实现了内蒙古水资源管理实践和经验的升华。

内蒙古自治区是我国北方典型缺水地区，水资源供需矛盾突出。为探索利用市场机制优化配置水资源，破解水资源制约瓶颈，2014年12月内蒙古自治区被列为水利部全国水权试点省份之一。按照试点方案，自治区立足区情、水情，充分利用市场机制，正确发挥政府作用，坚持“两手发力”原则，逐步建立水权制度体系，积极推进水权水市场建设，经过3年多探索和实践，试点工作任务全部完成。

一、概 况

内蒙古自治区盟市间水权试点方案涉及巴彦淖尔市、鄂尔多斯市、阿拉善盟3个盟 （市），总土地面积42.02万 km2，占自治区总面积的35.52%。根据《内蒙古自治区水资源及其开发利用调查评价》（2008年4月），巴彦淖尔市、鄂尔多斯市、阿拉善盟多年平均自产水资源量分别为8.38 亿 m3、30.42 亿 m3、4.37 亿 m3。 按照国务院“八七”分水方案，自治区分配给巴彦淖尔市、鄂尔多斯市、阿拉善盟年分配黄河水量为40亿m3、7亿m3、0.5 亿 m3。 根据《2012 年内蒙古自治区水资源公报》，2012年巴彦淖尔市、鄂尔多斯市、阿拉善盟总供（用）水量分别为 46.86亿 m3、15.69亿 m3、9.10亿m3，其中地表水源供水量（包括引黄水量）分别为38.51亿m3、5.36亿m3、7.04亿m3。沈乌灌域是内蒙古河套灌区内五个灌域之一，也是一个独立的引黄灌区，有单独办理的取水许可证。灌域由黄河三盛公水利枢纽上游单独的沈乌引水口引水，是乌兰布和灌域的主要灌溉区域，总灌溉面积 87.166 万亩（1 亩=1/15 hm2，下同），现状引黄水量5.399 3亿m3。

长期以来，内蒙古自治区党委政府高度重视水权制度建设，近年在水利部指导和黄河水利委员会支持下，自治区积极探索推动盟市间水权转让，取得了阶段性进展。2014年1月内蒙古自治区人民政府批转了《内蒙古自治区盟市间黄河干流水权转让试点实施意见》，巴彦淖尔市人民政府印发了《关于促进河套灌区农业节水实施意见》，积极支持盟市间水权转让工作。2014年4月，黄河水利委员会印发《关于内蒙古黄河干流水权盟市间转让河套灌区沈乌灌域试点工程可行性研究报告的批复》，明确同意通过开展节水工程改造，实现节约水量2.348 9亿m3、可转让水量1.2亿m3的目标。

二、工作思路和目标任务

1.总体思路

贯彻党的十八大、十八届三中、四中全会精神和习近平总书记关于“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时代水利工作方针，立足内蒙古自治区区情水情，落实最严格水资源管理制度，以节约和高效利用水资源为导向，以引导和推动水权合理流转为重点，以培育和规范水市场为抓手，推进跨盟市水权转让，创新水权交易中心运作机制，建立健全水权交易规则体系，探索开展水资源使用权确权登记等配套改革，使市场在资源配置中起决定性作用和发挥政府主导作用，促进水资源的优化配置和可持续利用，为内蒙古自治区实施“8337”发展战略、建设国家清洁能源基地提供有力支撑。

2.工作目标

通过3年的努力，完成巴彦淖尔市河套灌区沈乌灌域一期项目节水2.348 9亿m3，向鄂尔多斯市、阿拉善盟转让1.2亿m3；完善水权交易平台，自治区水权收储转让中心运行规范、有序高效;建立健全水权交易制度，确保水权交易顺利开展，有效缓解水资源供需矛盾。

3.主要任务

一是开展跨盟市水权交易，完成河套灌区沈乌灌域节水改造工程建设，配置可转让水权指标，签订并实施盟市间水权转让合同，强化节水计量监测和监督管理。二是建立健全水权交易中心，完善自治区水权收储转让中心，探索交易运作机制和方式，探索开展多层次、多形式的水权交易。三是开展水权交易制度建设，推动出台内蒙古自治区水权转让管理办法，出台自治区闲置取用水指标处置实施办法、水权收储转让项目资金管理办法、试点地区水权转让项目田间工程建设管理办法等政策文件，建立健全自治区水权收储转让中心运作规则，探索建立影响评价与利益补偿机制。四是探索开展灌区水资源使用权确权登记，探索开展农业水价综合改革，推进河套灌区灌溉制度改革。

三、主要做法

1.强化组织领导，强力推进水权试点各项工作

2014年，为更好地协调和推进盟市间水权转让工作顺利实施，自治区水利厅专门成立了以分管副厅长为组长，巴彦淖尔市、内蒙古水务投资（集团）公司、内蒙古水利规划设计院及厅办公室、水资源、农牧等部门组成的水权转让试点领导小组，针对制度建设、工程建设管理、资金统筹、水权指标分配及调整、水权交易等相关问题，召开领导小组工作会议，及时解决试点工作中存在的问题，强力推进试点各项工作，做到组织到位、人员到位、责任到位、措施到位、保障到位，确保试点工作顺利实施。

2.加强制度建设，为水权改革提供制度保障

一是经自治区政府常务会议同意，自治区人民政府批转了《内蒙古自治区盟市间黄河干流水权转让试点实施意见》，该文件不仅对盟市间水权转让的原则、总体目标、实施主体、责任分工等予以规定，还规定了收回水权转让指标的情形，促进了试点工作的顺利开展。

二是制定《内蒙古自治区闲置取用水指标处置办法（试行）》，明确了可以认定为闲置水指标的六种情形，并规定了认定和处置程序等，为盘活存量水资源、杜绝空占水指标、确定可交易水权等提供了制度支撑。

三是印发《内蒙古自治区水权交易管理办法》，明确了水权交易的适用范围、原则和要求等，对相关费用、价款、程序等进行了规定，并明确了各方的责任和义务，为水权交易提供了制度保障。

四是印发实施《内蒙古自治区水权交易规则》，进一步细化了自治区水权交易程序、操作要求等相关事宜，保障了水权交易行为的规范化。

3.强化工程建设，确保节水效果

2014年4月黄委会的 《关于内蒙古黄河干流水权盟市间转让河套灌区沈乌灌域试点工程可行性研究报告的批复》中，试点工程拟对河套灌区沈乌灌域87.17万亩农田灌溉工程进行节水改造，节水改造工程完成后节水量2.35亿m3，转让水量1.2亿m3，工程总投资18.23亿元。自治区水利厅根据前期工作深度和进展情况，分8批次对包括信息化在内的所有工程初步设计进行了批复，批复总投资17.62亿元。在实施过程中，按照项目法人制、招标投标制、合同管理制和工程监理制对水权转让工程进行管理，严格按照国家有关规范、规程实施，保质保量完成工程内容。此外，为了对盟市间水权转让节水效果及相应影响等进行监测和科学评估，自治区委托黄河水利科学研究院、自治区水利科学研究院和内蒙古农业大学联合开展盟市间水权转让河套灌区沈乌灌域试点监测评估工作。从监测评估初步结果看，灌域引黄水量呈减少趋势；分干渠及以上渠道水利用系数达到 0.944～0.994，优于设计指标；评估区地下水水位埋深随时间变化呈先降低、衬砌后相对趋于平缓的趋势；周边典型天然水域状况与实施前未发生显著变化。

4.完善平台建设，纵深推进水权交易改革

2013年经自治区人民政府批准，自治区成立了内蒙古自治区水权收储转让中心有限公司，主要负责盟市间水权收储转让，行业、企业结余水权的收储转让，投资实施节水项目并对节约的水权收储转让等。通过平台建立了水行政主管部门和企业的纽带，同时也为企业提供了可靠的水权信息，并可在自治区范围内组织和引导符合条件的用水户开展经水行政主管部门认可的盟市间水权转让。水权收储中心推进盟市间转让资金筹措、组织实施及管理等，还可发挥交易咨询、信息发布和中介服务等配套服务作用。

5.守牢生态底线，为水权制度提供经验示范

一是返还挤占的部分黄河生态水量。试点节水改造工程完成后节水量2.35亿m3， 但仅转让 1.2亿m3，剩余1.15亿m3水量作为补偿黄河干流生态用水，全部留在黄河。

二是保障区域生态补水。在试点节水工程设计中，就考虑区域湖泊和湿地生态补水，单独留出0.3亿m3水量由巴彦淖尔市水务局统一管理用于区域生态。

三是逐步改善区域生态。试点节水工程设计本着维持区域合理的地下水水位、逐步改善土地盐碱化、保证区域植被用水的原则，充分考虑区域生态环境各方面影响因素。

四是着力解决区域生态环境突出问题。在指标配置的过程中，自治区水利厅对已分配盟市间一期水权转让指标但无望上马项目的闲置水指标，按照《内蒙古自治区闲置取用水指标处置实施办法（试行）》予以处置，收回并重新配置。收回的0.45亿m3用水指标全部用于鄂尔多斯市、阿拉善盟和乌海市置换现状取用地下水的工业项目，有效地解决了自治区沿黄盟市地下水超采问题。试点的实施在保障农业、工业和生态用水的同时，还解决了影响区域生态环境的突出问题，取得了多赢的效果。

6.探索相关改革，推进农业用水方式转变

一是在河套灌区沈乌灌域开展了两权到户的农业水价综合改革，即小型水利工程产权到户、初始水权到户，采取了农业水权确权分配到户、秋浇制度改革、农业水价综合改革等一系列措施，促进水资源节约利用和优化配置，支撑经济社会可持续发展。

二是组织河套灌区开展了沈乌灌域引黄灌溉用水水权确权登记和指标细化分配工作，该项工作将取水许可水量分配到户。同时推进小型农田水利工程产权制度改革，把小型水利工程产权配置到户或者用水合作组织，通过“水权”和“产权”为农业水价综合改革的顺利开展奠定基础。

三是为适应黄河水资源日益紧缺的形势，自治区在河套灌区不断探索秋浇制度改革，特别是近几年，通过推迟并压缩秋浇放关口时间、控制秋浇面积、推行有计划干地、加强田间用水管理、控制秋浇灌水定额以及采取“水量包干、指标到渠、一次供水、供够关口”等一系列行之有效的措施，河套灌区秋浇用水量由多年平均的18亿m3左右，减少至2017年的13亿m3左右。

四是按照总量控制和定额管理要与当前农业用水总量、未来农业发展需求、区域用水总量控制指标、江河水量分配方案及节水目标相匹配的原则，积极推进农业水价综合改革工作。通过调整水价、执行阶梯水价和不同用水期不同水价等措施，不断强化农业用水户节水意识，促进计划用水和定额管理。

四、完成情况

经过3年多的积极探索和实践，自治区水权试点工作任务全部完成。沈乌灌域节水改造工程完成防渗衬砌渠道521条、衬砌总长度893.804 km、新建及改建渠系建筑物13 616座、畦田改造面积66.50万亩、滴灌面积12.79万亩，完成投资160 546.62万元。经过监测评估，灌域渠道衬砌和田间节水改造工程可节约引黄水量2.446 7亿m3，比规划的节余引黄水量2.348 9亿m3多出0.097 9亿m3。水权试点项目节约的1.2亿m3可转让水指标已经配置给相关盟市，并与64家受让企业签订了水权转让合同。同时完善了内蒙古自治区水权收储转让中心交易平台，建立了内蒙古特色的交易运作机制和方式，特别是通过开展协议转让和公开交易两种方式的水权交易，建立起了内蒙古自治区水权制度 “两个管理办法+配套实施细则”的水权交易制度基本框架，搭建了内蒙古水权制度体系。

五、主要经验

1.深化改革创新，纵深推进水资源节约利用和优化配置

创新是引领发展的第一动力。在跨盟市水权试点实施过程中，从管理、制度和技术等方面积极创新，全面深化水权制度改革，切实破解了自治区黄河流域水资源短缺的瓶颈制约。

2.践行生态优先，筑牢北方生态安全屏障

水权转让试点的实施缓解了内蒙古水资源短缺的瓶颈制约，通过返还挤占的部分黄河生态水量、保障区域生态补水、逐步改善区域生态、着力解决区域突出生态环境问题，在创造经济和社会效益的同时也带来了生态效益。

3.坚持节约优先，保障区域经济社会发展

在实施盟市间水权转让一期试点项目的过程中，自治区在观念、意识、措施等各方面都把节水放在优先位置，切实把节约用水贯穿于试点建设的全过程。一是通过工程措施，全面实现了灌区节水；二是通过管理措施，有效提高了灌区用水效率和现代化节水管理水平；三是通过配置措施，根本解决了工业用水问题，提高了工业用水水平。

4.运用市场机制，促进两手发力

自治区在试点实施过程中，通过动态管理水权转让指标，借助中国水权交易所平台完成水权公开交易，利用自有平台开展水权协议转让交易，充分发挥了市场在资源配置中的决定性作用和政府的引导、监管作用，在水权有偿转让的同时，实现引导黄河水资源向低耗水、低污染、高效益、高效率行业转移。

5.推进试点实践，发挥先进典型引领作用

按照习近平总书记强调的要鼓励不同区域进行差别化试点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合的思路，自治区积极组织推进试点实践工作，通过实施节水工程建设、加强节水管理、开展水权交易等，总结积累了大量的先进经验和做法，形成了可推广、可复制的水权制度及管理体系，探索出一条有效解决北方缺水地区水资源短缺问题的新路子，对下一步全自治区乃至全国水权制度建设提供了重要的参考和借鉴。 ■