湖南省长沙县江背镇：水权制度建设与水资源督察制度探索

一、基本情况

湖南省长沙县江背镇位于长沙县东南边界，属典型丘陵地区，山体、耕地、水塘等自然地貌丰富。境内主要河流为浏阳河和三叉河，多年平均地表水资源量为14 960万m3，相应径流深为855 mm。江背镇有中型水库 1座，小（1）型水库 2 座，小（2）型水库10座，山塘3 371口。镇域内最大的水厂为乌川水厂，现状供水量为3 000 m3/d，取水许可规模1万m3/d。

江背镇经济社会较为发达，工业的快速发展使镇内工业用工增加，人口增长率加快，生活用水增加。经乌川水库水量平衡计算，水库不能完全满足新增取水要求，必须通过农业节水才能实现，水权交易是实现农业用水向工业和生活用水流转的良好途径。2014年，湖南省水利厅将长沙县江背镇确定为探索水资源督察制度和推进水权制度建设试点。

二、工作思路和具体做法

1.工作思路

通过试点，探索水资源使用权确权登记、水权交易流转和相关制度建设方面的经验，为全面推进水权制度建设提供借鉴和示范。力争达到：实行水资源使用权确权登记，搭建江背镇网上水权交易平台，建立方便可行、操作简便的水权交易模式，制定客观公正的水权交易规则，探索政府调控和市场调节相结合的水权交易机制。初步形成水权交易市场，增强用水户节水意识，实现水资源的优化配置，提高水的利用效率和效益。

2.具体做法

（1）水资源使用权确权步骤

明晰确权对象：从乌川水库取水的用水户。经调查共14家规模以上企业从乌川水厂取水；农业用水户共涉及10个村221个村民小组，控制灌溉面积 28161 亩（1 亩＝1/15hm2，下同）。

（2）初始水权的确定

初始水权分配原则：优先保障生活用水，确保生态基本用水，保障农业用水；尊重历史、维持现状、微观协调；坚持公平、公开、公正；以水库可利用水量进行总量控制、定额管理；政府宏观调控和民主协商等原则。

初始水权的划定遵循 “新老划断”的原则，即现有合法用水户均可取得与其需要相适应的取水权，初步以乌川水库坝址多年平均来水量为总量控制、定额管理进行初始水权的分配，为灌区、生活、工业确定初始水权后，多余的水量归江背镇政府所有。

初始水权分配方法：经计算，乌川水库可分配的初始水权为888万m3。乌川水库主要供乌川灌区和乌川水厂两大用水户，首先进行初始水权的一次分配，即在乌川灌区、乌川水厂和江背镇政府之间分配；然后在乌川灌区7个农业用水者协会和乌川水厂14家规模用水工业企业之间进行初始水权的二次分配。

初始水权的一次分配：分配给乌川灌区初始水权为年取水量608万m3，其中灌区江背镇范围内为594万m3，灌区其他部分为14万m3。乌川水厂初始水权为年取水量260万m3，剩余的20万m3水权为江背镇政府所有。

初始水权二次分配：根据灌区各农业用水者协会的设计灌溉面积进行初始水权的二次分配，14家规模用水工业企业按近3年水厂供水的平均值进行二次水权分配。

水权回收：工业企业的初始水权是基于生产需要基础之上的，当生产停止时，其初始水权由江背镇政府回收。当农田被占用或规划用作城市建设和工业用地时，其水权相应核减，由江背镇政府回收。

初步拟定2017年12月31日以后的用水户其取水权均需通过水权交易取得。

（3）水权权属凭证

水权权属凭证由长沙县水务局登记颁发。

（4）水权交易

①水权交易模式

根据江背镇现状实际情况和拟定的交易原则，现阶段主要有4种交易形式，行业（农业与工业）之间的交易、工业用水户之间的交易、政府回购以及政府与工业用水户之间的交易。

②交易方式

为便于交易，设置三个层级，即交易中心、会员 （灌区管理所和水厂）、各用水户（企业或农民用水者协会）。由于灌区管理所和水厂为水权交易结果的执行者和监管者，在水权交易中担负的角色十分重要，起到中间商的作用，会员也可称为“水商”。

③交易流程

用水户向会员提交《水权交易申请书》，会员对申请的内容进行审核，水厂审核受让方申请的取水用途（是否符合国家产业政策）、取水量（是否超过取水许可限额和水厂供水能力）、排水量（主要污染物及浓度）、输送方式（管道输送能力及管网是否到达）等合理性。审核合格后，向交易中心递交《水权交易挂牌申请书》及必要的相关资料。交易中心对会员递交的《水权交易挂牌申请书》所涉及的项目进行审查，审查合格后，由交易中心挂牌。交易平台根据交易的数量和适宜的价格予以撮合，经商定后交易双方签署《水权交易合同书》，交易平台确认交易达成并予以公示，同时由交易中心将成交结果向上一级水行政主管部门报备。

④交易制度

根据相关法律法规和政策，参照中国水权交易所交易规则，制定了《江背镇水权交易中心水权交易规则（试行）》。

⑤交易价格

交易价格应综合考虑节水成本、合理收益、生态补偿等因素，由双方认可的第三方机构进行测算，或双方协商合理确定。

⑥监督管理

交易各方应当建设计量监测设施，完善计量监测措施，将水权交易实施后水资源、水环境变化情况及时报送长沙县人民政府水行政主管部门。水行政主管部门应当加强对水权交易实施情况的跟踪检查，适时组织水权交易后评估工作。同时要加强水权交易中的监管工作，完善交易规则。

三、解决要点和难点问题的建议

1.水权交易缺乏法律依据，建议修订水权制度的上位法规

《水法》中有关明晰水权、建立取水许可制度的内容都只是水资源使用、收益权的规定，对于取得取水权后，水权的性质、权利的内容、能否转让等都缺乏明确规定。《取水许可和水资源费征收管理条例》第27条规定：“依法获得取水权的单位或者个人，通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的，在取水许可的有效期和取水限额内，经原审批机关批准，可以依法有偿转让其节约的水资源，并到原审批机关办理取水权变更手续。”如何操作，没有出台具体的办法。水利部2016年出台的《水权交易管理暂行办法》仅在行政层面对交易类型、交易主体及交易范围进行了规定，对交易流程、交易定价等均未有相应的法律文件。水权交易是水资源配置过程中引入市场机制的一种行为，因此加强对水权交易监管尤为重要。交易监管所涉及的管理制度包括市场主体监管制度、对第三方的影响评价及补偿制度、市场秩序监管制度以及市场交易价格监管制度等方面的法律目前几乎是空白。省级法规中也没有涉及水权的相关内容。

建议从国家层面尽快修订 《水法》和《取水许可和水资源费征收管理条例》，对取水权的性质、内容、能否转让作出明确规定，以保障水权交易双方合法权益。同时，配套出台水资源使用权确权、水权交易范围、流程以及交易监管等制度。从省级层面，结合湖南省实际，修订《湖南省取水许可和水资源费征收管理办法》，增加对水权转让范围、流程等方面的规定。同时以省政府令先期出台《湖南省水权交易管理办法 （试行）》，并配套出台相关规定。

2.初始水权的确定难度大，建议深入开展水权相关的技术研究

尽管水利部出台了水量分配暂行办法，但目前区域初始水权确定主要依据区域供用水历史和现状、未来发展的用水需求来统筹分配，势必造成对源头、落后地区的不公平，破坏了水资源的自然属性，分配机制不科学、不合理。同时，目前湖南省农业灌溉取水都未进行取水许可，农业水权涉及面广、差异性大、主体不明，确定初始水权难度很大。此外南方地区农业用水水源包括自然降雨、当地基础水利设施供水、骨干蓄水工程供水等多种形式，试点中重点关注的是骨干工程供水量，因为只有这部分水量才能依托具备调节性能的水库进入水市场，发生水权流转。但受到资料、时间及技术条件等限制，仅以灌区骨干工程多年平均来水量作为初始水权，并不能有效反应当年来水的丰枯程度和基础水利设施的供水量，从而造成初始水权与实际需水失真、脱节的现象。

建议深入开展用水权确权登记的技术标准研究，结合重要江河水量分配，将区域用水总量控制指标科学合理分解到各河段、湖泊、水库和地下水等各种水源；综合考虑经济社会发展和产业布局，将各水源的水量明确到农业、工业、生活等各用水行业，形成水源配置与行业用水配置相协调的区域水资源配置格局，以此作为用水权确权的基本依据。

3.水权交易缺乏内生动力，建议加强水权交易的宣传引导

总体来说，湖南省地处南方丰水地区，水资源相对丰富，水权交易现实需求不明显，且湘资沅澧四个流域及洞庭湖区属于同一个雨区，水资源丰枯同频，加上流域间缺乏输配水工程，水资源跨区域、跨流域调配难度大。同时，从用水结构上看，目前湖南省农业用水占到总用水量的60%～70%，最严格水资源管理制度“三条红线”制定后，湖南省水资源总量控制的主要方向是农业节水增效，满足日益增长的工业和生活用水需求，也就是常说的行业间水权交易。随着农业税取消、国家实行种粮补贴等政策的实施，农业有偿灌溉的意识日趋淡化，认为计收水费是加重了农民负担，有的地方人大代表、政协委员提出议案和建议，要求取消农业水费，湖南省个别地方此前取消了农业水费，实行政府补贴，加上末级渠系普遍缺少基本的计量设施，无法实行计量收费，缺乏价格杠杆的调剂，只能依靠行政手段，采取按亩计收水费，导致水费与用水量之间没有必然联系，造成农民用水权力和义务不对称，在一定程度上也影响了农业节水的推进。湖南省近年水资源管理实际情况表明，现在开展的水权交易、流转基本上都是以政府回购为主的政府主导型流转，真正意义上的用水户之间的交易没有发生。

建议加强水权交易的宣传引导，在水权交易试点区设宣传公示牌，宣传水政法律法规、水利相关文件政策、节水知识等。每年的世界水日宣传周，县水利局及水管站和用水者协会均设立水法规宣传咨询台，制作水权交易试点及水情水法规专题知识宣传展板、悬挂宣传横幅、发放宣传资料，宣传灌区水资源情况和水市场改革的意义等，将保护水资源、节约用水、建设水生态理念送进千家万户。每年7—10月灌区放水期间，管理所利用广播、喇叭等开展节水宣传，进一步强化灌区农民节水意识，并利用微信、微博或互联网等新媒体进一步加大水权改革的宣传力度。

4.灌溉水权流转不规范，建议继续选择有条件的地区开展试点

随着经济社会的发展，城镇化发展愈来愈快，城镇化建设征占农业用地的情况明显增加，农民可用的耕地相应减少，加上农村大量劳动力外出打工，单季稻和退耕荒地呈增长趋势等，这些情况导致了灌溉用水量下降。新的工业企业上马、农村饮水工程投入越来越多，原来以灌溉为主的水库，现在工业、生活供水量比重不断增长。实际上，这本身就是一种农业供水向工业、生活供水转化的水权交易。但是这种水权转换通常都没有进行可行性研究论证，亦未对原取水户进行补偿，更多的是由政府部门对水库下达向工业企业、供水企业的行政命令来实现。这在一定程度上增加了水权规范的难度，影响了原始用水户的用水权益，与国家藏粮于地的战略不符合，也留下了难以调和的用水矛盾隐患。

建议继续选择有条件的地区开展试点。目前湖南省有些地方拟将以灌溉为主的水库新增城市供水功能，比如东江水库、黄材水库、官庄水库、茶安水库等，但由于历史原因，以及水资源使用权归属不明晰，人民渴望喝上好水的愿望往往难以实现。建议进一步开展试点研究，探索通过水权交易的形式在制度上作出安排，解决用水矛盾，从而突破瓶颈。

5.水权交易基础薄弱，建议进一步加强水权交易基础能力建设

为达成水权交易，需进行一系列相关的能力建设，包括农业用水者协会建立、水资源使用权确权登记、计量设施安装、交易平台搭建、渠系灌溉水利用系数测验、企业水平衡测试等。要完成这些工作任务，任务繁重且需要较长时间，需要大量的资金支持。

建议进一步加强水权交易基础能力建设。一是建立完善取用水户用水计量体系。目前，农业灌溉计量设施匮乏，既难以确定农业灌溉合理用水，也不能精确检验工程投资节约水量，同时工业、生活用水计量覆盖率还不高，不能为水权交易提供坚实的数据支撑，建议尽快启动省级水资源监控能力建设，进一步完善取用水实时计量体系。二是建立完善农业用水者协会。结合农业综合水价改革、小型水利工程产权制度改革等工作，逐步建立完善农业用水者协会，明确各协会的水资源使用权并予以登记，保护好取水权人的合法权益。三是加强水资源管理队伍建设。水资源管理涉及面广、专门技术要求高，需进一步充实市、县级水资源管理人员。

四、取得的主要成效

一是探索了水资源使用权确权颁证办法。通过调查乌川水库取水户现状取用水情况和水库水资源供需平衡计算，以乌川水库坝址多年平均来水量为总量控制，结合水库设计的开发利用目标，经会议协调，确定各取用水户从乌川水库取水的初始水资源使用权，并根据相关法律、法规和规章，分别给予灌区管理所、水厂、7个农业用水者协会和14家规模以上工业企业颁发了取水权证。

二是探索了水权交易模式。交易形式分为市场调节交易形式和政府调控交易形式，其中市场调节交易形式为农业灌溉节水或工业节水向符合条件的工业用水户或生活用水户流转；政府调控交易形式有两种，通过持有部分水权和回购方式干预市场。

三是制定了水权交易制度。根据江背镇实际情况，制定了水权交易规则，保障水权交易与江背镇实际情况相适应，具有可操作性。目前正在进一步研究制定水权交易参与人保护及适当性管理、风险控制管理、信息公告管理、资金结算管理、会员管理、突发事件处置、纠纷调解等一系列细化交易制度。

四是制定了水权交易监督管理办法。在水权交易规则中，制定了水权交易监督管理办法，明确了各环节、各部门的权利和责任，对有关责任方责任人失职的、对水权交易平台违法违规营运的、对违法违规获取水权交易的等均作了相应处理规定。 ■