山西省清徐县：水权制度建设的探索与执行实践

一、基本情况

清徐县位于晋中盆地的西北边缘，辖四镇五乡一街道办，188个行政村，常住人口34万，其中农业人口26万。全县耕地面积43.6万亩（1亩=1/15 hm2，下同），是省会太原市的主要副食品基地。全县有小型水库2座，引水工程3处，抽水站39处，机井1 820眼（其中农业灌溉用水井1 298眼），小泉小水利用工程179处。灌溉面积38.55万亩，占总耕地面积的88.4%。其中河灌面积20.86万亩，纯井灌区9.44万亩，井河结合灌溉面积7.67万亩，小泉小水灌溉面积0.58万亩。

截至2017年年底，全县节水灌溉面积达到24万亩，占总灌溉面积的62.3%，其中低压管道灌溉面积12.83万亩。高标准节水灌溉面积6.7万亩，其中管道灌溉面积2.68万亩，喷灌面积0.93万亩，微灌1.66万亩。渠道防渗节水面积8.58万亩。

清徐县多年平均水资源可利用量为8 395万m3，当地水资源总量为5 536.8万m3，其中地下水4 545万m3，地表水1076万m3，重复量84.2万m3。全县人均水资源量185m3，仅为全省人均量的43.6%，全国平均水平的8.6%。

随着清徐县经济社会的快速发展，水资源供需矛盾日趋尖锐。主要表现为：①用水满足程度仅为64.9%，年缺水量4 536万m3。②天然降雨量呈减少态势,在灌溉面积不增加的情况下农业用水需求日趋增加。③外来客水供水量逐年减少，加剧了供需矛盾。④地下水超采导致水环境日趋恶化，表现为泉水断流和地下水水位普遍快速下降，边山断裂带以下地区地下水水位年均下降1.65 m。全县地下水年平均超采1 807万m3。⑤汾河沿岸地下水受到不同程度的污染。

二、工作思路和具体做法

1.工作思路

清徐县针对水资源供需矛盾日趋尖锐的情势，从2004年开始，以山西省节水型社会建设试点为契机，按照“以供定需”的水资源管理理念和“保证生活用水、调控工业用水、稳定农业用水、维系生态用水”的水资源配置原则，以初始水权分配为核心的宏观总量控制和微观定额管理、用水计量控制监测和节水工程三大体系建设为重点，以配套政策法规为保障，进行了全面深入和具有创新性的水权制度建设和执行实践。

2.具体做法

（1）水权确权方面

在对全县可利用水资源的数量、类型和时空分布进行全面分析评价的基础上，以可利用水资源量为基数进行了水权的初始分配。具体采用了四级分配办法：一级分配——县水行政主管部门对全县的可利用水资源在工业、农业、生活、生态四大类用水部门之间进行分配；二级分配——县水行政主管部门将一级分配的部门水量在所属的9个乡镇和3个县直属供水单位间进行分配；三级分配——各乡镇将二级分配所分水量落实到所属各村委会；四级分配——各村委会将所分配到的水量分别落实到本村所属的各单位取水工程和各用水户。

截至目前，全县188个行政村全部落实了初始水权，80个井灌区村全部成立了村级用水管理委员会，通过村民“一事一议”将水权落实到了农民用水户，以亩定水，水随地走，并实行了阶梯水价。

（2）水权交易方面

①交易主体

县政府出台《清徐县水权交易市场建设与管理指导意见》，构建县、乡、村三级水市场。县级交易主体为县政府、各跨县的灌区管理局、县各用水部门和乡镇政府，乡级交易主体为各工业用水企业和村民委员会，村级交易主体为村内各用水户。

②交易程序

提交交易申请：用水部门（用水户）根据供需盈亏向管理部门提出交易申请。

交易申请审查：管理部门对申请内容进行审查，主要包括资格、范围、条件等。

交易主体谈判：买卖双方主要就价格进行商谈。

交易价格审查：水利部门会同物价部门对交易价格按国家水价和交易指导价进行审查。

办理成交登记手续：完成上述步骤后，进行成交登记。

③交易价格限价

未支付水资源费的配额水权交易限价：工业用水为水资源费的5倍，农业用水为水资源费的2倍。

已支付水资源费的配额水权交易限价：工业用水为水资源费的6倍，农业用水为水资源费的3倍。

已支付完整水价的配额水权交易限价：工业用水为水资源费的3倍，农业用水为水资源费的1.5倍。

已支付工程水价但未支付水资源费的配额水权交易限价：工业用水为水资源费的4倍，农业用水为水资源费的2倍。

④交易市场的监管

县水务局负责全县水市场的组织管理和宏观调控工作；各乡镇水管站负责乡级水市场的组织和管理；村民委员会或用水户协会对村级水市场实施组织和管理。

三、解决重点和难点问题的主要经验

1.摸清全县水资源“家底”是前提

要进行合理可行的水权分配，前提是摸清全县可利用水资源的数量、类型和时空分布，进行全面分析评价，以可利用水资源量为基数在工业、农业、生活、生态四大类用水部门之间进行分配。

2.先进的用水计量控制是支撑

水权分配到户，计量控制是关键，研发使用先进的计量设备是重要支撑。清徐县进行了大规模的用水计量控制监测体系建设。全县共安装用水计量控制器1 668台，其中工业用水计量控制设备370台，农业灌溉机井控制设备1 298台，实现了对全县地下水的计量和控制。

为随时掌握全县地下水开采情况，分不同地质单元安装了地下水水位自动监测装置，可进行实时地下水水位变化监测。

3.节水工程体系建设是基础

清徐县农业用水占总用水量的80%以上，是用水大户，水权执行落实的主战场在农业。为确保全县农业水资源使用权的落实，近年强劲推进了节水工程体系建设和分区农业高效用水模式探索。

2005年以来，清徐县多渠道筹集资金，累计投资4.62亿元,改造输水管道578 km，更新机井310眼，更新改造机电灌站9处，建设小型桥涵工程719件，渠道防渗483 km，受益面积达30万亩。

此外，清徐县完成了清泉东湖、西湖地面水替代工业企业取用地下水工程，东湖、西湖的蓄水能力为3 600万 m3，2007年工程投入运行，对边山地区乃至清徐全县地下水环境的恢复和改善起到了重要作用。

4.制度建设是保障

为确保水权制度的落实，清徐县陆续出台了《清徐县水资源初始配置方案》《清徐县用水定额指标》《清徐县水权交易市场建设与管理的指导意见》《清徐县水价管理办法》《清徐县企业取用水管理实施办法》《清徐县节约用水管理办法》等6部政策制度，并已行文执行。

5.“三权”结合是有效手段

在井灌区以水利工程为水权支撑，探索工程产权、水权和管理使用权“三权”的有机结合。产权全部归村集体所有；水权由村民委员会根据村级分配总量，按农户的人口数量、牲畜数量、灌溉面积确定并分配，以发放水权证的形式落实到地块，水随地走，有地就有水；管理权通过村民代表大会选举成立用水管理委员会，代表村集体行使水利工程的管理权，所有工程范围内受益农户都享有工程使用权。多年运行实践表明，产权、水权与管理使用权的有机结合，可以确保水权的高效使用。

四、主要成效

1.节水成效

清徐县水权制度从2004年开始逐步落实和执行。2005年全县农业灌溉地下水开采总量为4482万m3，比2004年的5942万m3减少了 1460万m3，减少24.6%；2007年用水量为 3 692万m3，比2004年减少2250万m3，减少37.8%；2009年用水量为3548万m3，比2004年减少2394万m3，减少40.2%；2011年用水量为3590万m3，比2004年减少2352万m3，减少39.6%；2013年用水量为3 493万m3，比2004年减少2449万 m3，减少 41.2%；2017 年用水量为3490万m3，比2004年减少2452万m3，减少41.3%，节水效果明显。

2.水环境保护成效

水权分配制度实施以来，清徐县年可节水2 000万m3以上，地下水水位下降速度从2005年开始减缓，2007年起实现止降回升。2014年地下水水位与2004年相比，回升10.55 m，年均回升0.96 m。2011年平泉自流井群在断流10年后复流，并呈逐年增大趋势，目前已达到0.056 m3/s。

3.社会效益

①节水型社会建设和节水工程的使用，全面提高了水资源的利用效率，减少了灌溉用电量，降低了生产成本，降低了农民劳动强度。

②增强了各级领导和群众的水忧患意识，调动了农民节约用水的主动性。农民自觉调整作物种植结构，采用节水作物品种，积极自筹资金进行田间灌溉工程建设，如划小地块小畦灌溉、平整土地，配套管道输水灌溉出水口以下的田间小白龙管道，变“浇地”为“浇庄稼”，确保了水资源的高效利用。

③解决了水费收取难的问题。用水必须交费，交费才能用水，实现了群众明白用水、干部清白管理，减少了用水纠纷，改善了干群关系，促进了农村和谐社会建设。 ■