广东：探索东江流域水权改革路径

亮点

广东省自2014年水权试点启动以来，省委、省政府高度重视、高位推动，水利厅主动作为，试点地区及各级各部门密切配合，为南方水资源相对丰沛地区开展水权工作、利用市场机制优化配置水资源探索出了行之有效、可复制可推广的经验和做法。

一是较好地完成了试点方案确定的各项目标任务。以东江流域为试点区，建立了东江流域水权确权机制，明确广东省水权确权对象、确权方法并进行了分类确权；完成了惠州—广州水权交易，启动了河源—广州水权交易，完成了交易平台建设并制定交易规则和流程；完成了试点区域水权交易监控系统、信息化管理系统建设；建立了水权交易法规体系、监督管理体系和交易论证技术体系。

二是促进了最严格水资源管理制度的有效落实。通过水权试点，进一步落实东江流域水量分配方案，规范取水许可，明确灌区取水权，完善水资源计量监控系统，健全水权确权与交易相关配套制度措施。将用水总量控制作为水权确权的“外包线”，带动最严格水资源管理制度落实。

三是有效地促进了水资源节约。与2013年相比，东江流域深圳、东莞等市万元GDP用水量从13 m3下降到10 m3，万元工业增加值用水量从 9 m3下降到 7 m3；惠州、河源市试点灌区灌溉水有效利用系数由0.40提高到0.60，水资源利用效率和效益大幅度提升。

一、概 况

广东省水资源时空分布与生产力布局不相匹配，用水效率亟待提高，面临着水生态环境和保障供水安全的巨大压力。同时，随着东江流域经济社会的快速发展，区域用水矛盾、水污染等问题日益突出，急需引进交易机制盘活有限的用水指标，促进水资源在流域内实现高效配置。

2014年7月，水利部将广东列为全国7个水权试点省（自治区）之一，明确重点在东江流域上下游开展水权交易，为在全国推进水权制度建设提供经验和示范作用。

二、工作思路和目标任务

1.总体思路

以党的十八大、十八届三中和四中全会精神以及习近平总书记关于“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时代水利工作方针为指导，贯彻落实党中央和广东省改革方针政策，坚持社会主义市场经济改革方向，以用水总量控制为前提，以东江流域为重点，根据东江流域水资源禀赋条件和经济社会发展需求，从严格控制用水总量、优化水资源配置、提高用水效率、保护水生态环境健康、维护用水者权益等角度出发，充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，通过水权交易提高水资源利用效率，促进健全水资源配置机制和最严格水资源管理制度，形成节水减污的内在激励机制，实现东江流域乃至全省水资源的可持续利用，以水资源的可持续利用支撑经济社会可持续发展。

2.主要目标

力争通过3年试点工作，进一步摸清行业用水现状，推动建立东江流域水权确权登记机制；通过开展相关项目水权交易，充分发挥市场配置作用，科学合理地优化配置水资源，有效推动流域节约用水，有效缓解东江流域和区域经济社会发展对用水增量需求的矛盾，从而提高流域的水资源整体利用效率与效益，最终实现节约用水目的；初步建立符合广东省省情和水情的水权交易管理办法，初步形成政府引导和市场调节相结合的水权交易市场，为在全省和全国层面建立水权制度、培育水市场探索出行之有效的经验，起到良好的示范作用。

3.主要任务

根据 《广东省水权试点工作方案》，主要任务有五个：一是推动建立东江流域水权确权机制；二是开展东江流域水权交易试点；三是初步建立水权交易规则和流程；四是建立水权交易信息化管理体系；五是建立水权交易监管体系。

三、主要做法

1.强化组织领导

广东省委、省政府高度重视水权交易制度建设工作。2013年《广东省东江流域深化实施最严格水资源管理制度的工作方案》就提出“先行探索建立流域水权转让制度”，《2013年省政府重点工作督办方案》提出“探索试行水权交易制度”，2014年省委、省政府印发的《广东省贯彻落实党的十八届三中全会精神2014年若干重要改革任务要点》进一步提出“推动水权交易市场建设”。

水权试点工作列入了省委全面深化改革领导小组督办事项，定期开展工作评估，并向省委改革办汇报工作进展。2014年8月，省水利厅成立了水权试点工作领导小组。

2.落实目标任务分解和责任分工

为切实推进水权试点工作，省水利厅印发《广东省水利厅关于做好我省水权试点工作的通知》（粤水资源〔2016〕3 号），明确了水权试点地市和企业以及技术支撑单位的主要工作任务，相关地市也将水权试点工作列入到地市深化体制改革的重要事项范畴，并相应制定了水权试点工作方案。此外，水利部发展研究中心、珠江水利科学研究院等单位受省水利厅委托为广东水权试点工作提供技术支撑。

3.试点工作过程

（1）理论研究和实践调研相结合

一方面，根据广东水权交易的现实需求和主要问题，于2013年开展了《广东省水权交易制度研究》的理论基础工作，初步构建了广东水权制度的顶层设计和基本框架，为水权试点工作奠定了重要基础。另一方面，在开展水权制度研究和水权试点工作实践的同时，积极开展省内外的调研工作，学习和借鉴兄弟省份的宝贵经验，掌握省内外水权交易需求和社会关心的问题，真正做到因地制宜和符合广东实际。

（2）基础论证和专家咨询相结合

在水权制度建设、试点方案编制、水权立法、水权确权和交易潜力评估等方面开展了系列前期基础研究论证工作；广州与惠州水权交易项目、广州与河源水权交易项目均开展了可行性专题论证；广州市旺隆热电有限公司（以下简称“旺隆电厂”）和广州中电荔新电力实业有限公司（以下简称“中电荔新电厂”）作为水权交易的交易对象，专题开展了水平衡测试工作。同时，针对全省各项水权研究论证取得的成果广泛咨询专家意见，并得到了水利部、珠江委、省政府法制办等单位和国内知名专家的悉心指导。

（3）制度配套和合理创新相结合

根据广东省情和水情，在水权制度建设顶层设计中明确提出了要建立水权交易法规体系、水权确权机制、水权交易监管体系、水权交易技术论证体系和水权交易市场体系等五大配套制度，围绕五大配套制度确定了《广东省水权试点方案》的主要任务。在完成配套制度建设工作的基础上合理创新制度，探索建立储备水权有偿配置制度等，寻求符合广东省省情和水情的水权交易模式和方法。

（4）能力建设和宣传引导相结合

针对试点工作出现的主要疑点难点，省水利厅多次组织水权试点宣传和引导工作，并到相关地市和企业开展协调指导工作。2017年1月，省水利厅举办《广东省水权交易管理试行办法》全省宣贯工作座谈会，并印发了《广东省水权交易问答》，营造了良好的水权交易环境和氛围。省水利厅及各有关地市通过各类媒体对水权试点重要工作进行宣传。

4.多措并举，保障试点资金落实

为完成 《广东省水权试点方案》规定的各项工作任务，全省多措并举，通过省级和地方财政资金、企业等共同努力，试点期间共筹措落实了工作经费1 500多万元，有力保障了水权试点工作的顺利开展。

四、完成情况

1.构建了水权确权机制

（1）区域水权确权

按照2008年 《广东省东江流域水资源分配方案》，通过实施流域水量分配，广东省东江流域内各市已完成流域取水量分配指标确权。在行政区域层面，于2016年分解下达了各地级以上市2016—2030年用水总量控制指标，各地级以上市进一步将用水总量控制指标分解下达到了各县（市、区），完成了县级以上行政区的水权确权。

（2）取水户水权确权

①非农业取水户确权

严格总量控制和用水定额管理，对已发证取水户强化取水许可延续评估，依照取水许可管理法规，核减不合理许可水量，确认取用水户的取水权；对于新建、改建、扩建工程则通过严格水资源论证牢牢把住水量核定关口，并根据取水许可证确认取水权。

②农业取水户确权

建立了以灌区为确权单元、灌区输水损失量为节水对象、保障农田作物用水为基本原则的农业水权确权方法，明确了灌区取水权。对完成节水改造的灌区，核减相应水量后重新核发取水许可证。

2.完成了区域之间水权交易

惠州市通过农业节水向广州市（旺隆电厂和中电荔新电厂）转让514.6万m3/a的用水总量控制指标和10 292万m3/a的东江用水指标，用水总量控制指标交易价格为0.662 元/（m3·a）， 东江用水指标交易价格为 0.01 元/（m3·a）， 水权交易期限为5年。广州和河源两市通过水权交易的方式解决万绿湖直饮水项目的广州市用水指标问题，明确河源市向广州市交易1亿m3/a的水量指标，交易价格为 0.33 元/（m3·a），交易期限暂定为30年。通过省级储备水权满足深圳和东莞等地区未来用水需求，进一步优化配置珠江三角洲地区东、西部水资源，保障城市供水安全，初步确定交易价格为0.4元/（m3·a）。

3.建立适应市场需求的水权交易规则和流程

（1）完成了交易平台建设

省政府批复以省产权交易集团全资子公司省环境权益交易所为平台，为试点期水权交易活动提供服务。省环境权益交易所专门成立水权业务部，由环境权益领域具有丰富经验的工作人员组成工作团队，组织开展水权试点工作。

（2）制定了水权交易规则

制订了《广东省水利厅关于水权交易程序的规定》，明确了水权交易平台职能、转让程序、受让程序、资金结算、变更登记等。配套制定了水权交易电子竞价操作细则、水权交易资金结算制度和水权交易信息披露操作规则等平台交易制度体系，完善了交易主体资格审查、信息披露规则、交易资金结算制度、服务准则、风险防范管理办法。

4.建立水权交易信息化管理体系

（1）建立水权交易计量监控体系

依托水资源监控能力建设项目，建立水权交易计量监控系统，实现交易双方取水量在线监控。建设完成491个非农业取水户和83宗重点灌区监测任务。

（2）建立水权交易信息化管理系统

水权交易信息化管理系统建设包括面向政府监管的水权交易管理系统和面向水权交易主体的水权交易系统。水权交易管理系统纳入广东省水资源业务管理系统中统一设计、统一建设。水权交易系统由广东省产权交易集团研发，与广东省水资源业务管理系统实现对接，接受广东省水利厅对水权交易项目的实时监管。

5.建立水权交易监管体系

（1）建立水权交易法规体系

2015年《广东省实施〈中华人民共和国水法〉办法》明确了水资源使用权可以根据国家和省有关规定转让。2016颁布实施的《广东省水权交易管理试行办法》（粤府令第228号）明确了交易水权界定、交易准入条件、交易原则、交易类型、交易程序、交易价格形成机制、交易期限确定、资金分配与使用、监督管理和法律责任等。

（2）建立了水权交易监督管理体系

《广东省水权交易管理试行办法》明确了水权交易监管部门、交易平台和交易主体等相关各方的责任和义务，建立了相关的奖惩制度和监督管理制度体系。

（3）建立了水权交易论证技术体系

研究制定了《广东省水权交易论证技术指南》，对涉及水权交易的相关要点进行明确要求和阐释，构建了水权交易论证技术体系，为指导水权交易论证报告编制提供了重要参考。

6.东江流域外地市积极探索水权交易机制建设

除了在东江流域积极探索实践水权交易以外，西江流域的珠海、佛山、中山等市也积极开展水权交易机制研究，构建了符合地方特色的水权交易机制。

五、主要经验

广东省通过3年的水权试点工作，探索出了一套切合实际、行之有效、可复制可推广的经验和做法，可为全国水权工作提供经验借鉴。

1.通过试点实践，回答了南方水资源相对丰沛地区为什么开展水权工作的问题

广东省水资源相对丰沛，丰富的水资源使社会公众以为南方不需要节水，节水意识淡薄，用水方式粗放，用水效率偏低。即便是在一些现状用水总量已接近或超过用水总量控制指标的地区，地方政府仍然坚持“有水滥用、无水靠要”的思维模式。广东省在东江流域试点过程中，通过明晰流域内各地市的取用水总量控制指标和工农业取用水户的取水指标，明确区域水权和取用水户水权，倒逼超用水的地区和取用水户通过水权交易获得新增用水指标，满足地区发展用水需求。通过水权试点工作，广东省建立了节水的内生动力机制，唤醒了地方政府和取用水户关心水、珍惜水、节约水的意识，推动实现从“有水滥用、无水靠要”到“主动节水、市场找水”的转变。

2.通过试点实践，回答了怎样开展流域上下游水权交易的问题

广东省在水权试点中，探索出了一套较为成熟的流域上下游水权交易模式。首先通过用水总量控制指标分解和东江流域水量分配明晰流域内各地市的取用水总量控制指标，确认区域水权；在此基础上，区分非农业取水户和农业取水户，严格取水许可管理，进一步明确取用水户取水权。其次，通过省政府规章明确在用水总量已经达到该行政区域用水总量控制指标的地区，应当采取水权交易方式解决建设项目新增取水，助推形成水权交易买方。再次，依托省环境权益交易所，构建水权交易平台，制定交易规则，健全相关交易管理制度，为水权交易提供专业服务；最后，组织开展区域水权交易，将东江流域上游的惠州、河源等市农业节水富余用水指标交易给下游的广州市，解决广州市用水指标紧缺瓶颈。

此外，广东还通过在东江流域上游惠州、河源地区大规模投资节水收储水权，再向下游深圳、东莞有偿配置水权，不仅解决了珠江三角洲水资源配置工程深圳市2.54亿m3和东莞市0.41亿m3用水总量控制指标缺口，还探索出了政府投资节水收储水权、有偿配置的水权交易模式。

3.通过试点实践，回答了流域上下游水权交易的关键环节

广东省通过水权改革探索，摸清了流域上下游水权交易的几个关键环节。首先，水权确权是开展水权交易的前提。通过水权确权一方面倒逼流域下游超用水地区通过水权交易解决新增取水，另一方面引导流域上游有结余水量的地区成为水权卖方。其次，完善交易平台及交易规则是开展水权交易的内在要求。交易平台对于规范交易行为、降低交易成本、完善定价机制等具有重要作用。最后，健全水权交易制度是开展水权交易的重要保障。广东省出台了全国首部规范水权交易管理的省政府规章，建立了较为完整的水权交易法规体系，界定了可交易水权范围、交易主体、交易条件和程序、政府监管等，为开展流域上下游水权交易提供规范和指导。 ■