甘肃：探索疏勒河流域水权改革

亮点

甘肃省委省政府高位推动水权试点工作，各级政府主动作为，相关部门密切配合，公众积极参与，为全国水权制度改革、特别是为西北干旱地区水权制度改革提供了重要经验借鉴。

一是较好地完成了试点方案确定的各项目标任务。甘肃省水权试点以疏勒河流域为试点区，统筹考虑流域上下游用水和生态需水，以探索水权确权、水权交易和制度建设为重点，着力推动水权制度改革，充分发挥市场配置水资源作用和更好发挥政府作用。

二是试点工作明显促进了疏勒河流域的生态治理。在试点工作过程中，甘肃将水权工作作为推动落实 《敦煌水资源合理利用与生态保护综合规划》的关键举措，将确保生态需水作为明晰水权的基本条件，将严控经济社会发展用水作为保障生态需水的主要抓手，用水总量降低了，下泄生态水量增加了，实现了《敦煌水资源合理利用与生态保护综合规划》确定的有关目标，在支撑经济社会安全用水的同时，保障了流域生态需水，实现了经济社会发展与生态环境保护的双赢。

三是促进了水资源精细化和动态化管理。通过开展试点工作，甘肃省建立了取水许可动态管理制度，依据总量控制指标重新核定了疏勒河流域主要灌区取水许可水量指标，换发了取水许可证，促进了取水许可管理的规范化精细化。

疏勒河流域是甘肃省三大内陆河流域之一，位于河西走廊最西端。干流为疏勒河，主要支流有党河、白杨河、石油河、榆林河及阿尔金山北麓诸支流。流域范围包括酒泉市下辖的玉门市、瓜州县、敦煌市、肃北县、阿克塞县及张掖市肃南县一部分，流域面积17万km2，流域多年平均年降水量96.2 mm，多年平均年径流量16.18亿m3，与地表水不重复的地下水量 0.95亿 m3。

历史上疏勒河干流自玉门市昌马堡出山后流经玉门市、瓜州县进入敦煌西湖湿地。随着上游用水不断增加以及双塔水库、昌马水库的修建，疏勒河干流下泄水量很难进入下游的敦煌西湖湿地。目前，正在实施的《敦煌水资源合理利用与生态保护规划》，以水权制度建设和规范水资源利用秩序为核心，发展优质高效型农业和节水环保型工业，通过合理配置疏勒河干流水资源，促进工业发展、农业增效、农民增收，改善生态、保护绿洲。2014年水利部确定在甘肃省疏勒河流域开展水权试点，探索利用市场机制优化配置水资源，对于保障疏勒河流域经济社会发展、生态用水需求和建立健全水权制度具有重要意义。通过3年的探索和实践，在省、市、县三级共同努力下，甘肃省已完成试点工作目标和任务。

一、工作思路和目标任务

1.工作思路

贯彻党的十八大、十八届三中四中全会精神和习近平总书记关于“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时代水利工作方针，立足甘肃省情水情，落实最严格水资源管理制度，按照“控制总量，盘活存量；公开公正，有序高效；统筹兼顾，分类实施；政府主导，社会参与”的原则，以疏勒河流域为单元，统筹考虑疏勒河流域上下游和生态用水需要，开展水资源使用权确权登记和水权交易，分类实施，重点突破，逐步建立健全水权水市场制度体系，在水资源配置中发挥市场机制作用和更好发挥政府作用，实现水资源更合理的配置、更高效利用、更有效保护，以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展。

2.工作目标

力争通过3年努力，初步建立归属清晰、权责明确、监管有效、流转顺畅的水权水市场制度体系，促进水资源优化配置和高效利用。以疏勒河流域为单元，统筹考虑流域上下游和生态用水需要，复核确认流域与区域用水总量控制指标，规范取水许可，基本完成水资源使用权确权登记；初步建立规则清晰、管理规范的水权交易信息平台；开展灌区内农户间、农民用水户协会间、农业与工业间等不同形式的水权交易；基本建立流域水权交易制度，确保水权交易有序规范运行。

3.主要任务

主要任务有五项：一是开展水资源分配和确权登记。以用水总量控制指标为依据，统筹考虑流域上下游和生态用水需要，统一调整确认取用水户的取水许可管理控制指标；对农业用水进行确权发证；对工业用水核发取水许可证；对城乡公共供水单位核发取水许可证；研究确定用水权证的式样和内容；建设确权登记数据库。二是开展多种形式的水权交易。开展同一行业内取用水户之间的水权交易，开展农业向工业的水权交易，开展政府投资节水的水权收储与转让。三是建设水权交易信息平台。建立省级水权交易信息平台，建立流域内不同形式的水权交易信息平台，完善用水计量监控系统。四是建立水权水市场监管体系。明确监管内容，明确监管主体及权限，加强监管能力建设。五是开展水权交易制度建设。出台甘肃省水权水市场指导意见，制定甘肃省取水许可动态管理实施意见，建立和制订疏勒河农业用水确权登记制度和水权交易管理办法，推动出台疏勒河流域水资源管理条例，研究探索水权交易价格形成机制。

二、主要做法

1.统筹考虑流域上下游和生态用水需要，突出规划和用水总量红线双重约束

在生产、生活、生态用水配置中，坚决突出《敦煌水资源合理利用与生态保护规划》和用水总量红线双重约束。试点启动后，甘肃省制定了《甘肃省疏勒河流域水权试点水资源使用权确权实施方案》。按照方案要求，玉门市、瓜州县政府主导，甘肃省疏勒河流域水资源管理局配合，扎实开展了农业、工业、生活、生态用水确权调查登记工作。试点中，首先落实国务院批复的《敦煌水资源合理利用与生态保护规划》确定“玉门市、瓜州县2020年生态水量3.84亿m3，双塔水库下泄生态水量不低于7 800万m3，进入双墩子断面水量不低于3 500万m3，进入西湖玉门关断面水量不低于2 200万m3”的生态水量目标，再依据分级下达试点区的用水总量红线指标进行生活、工业、农业等行业间水资源分配。通过实施规划和落实总量红线，调整水资源配置优先序，保障了河流及绿洲生态用水，体现了水资源生态属性、经济属性及目标功能多元化。

2.在农业用水水资源使用权确权中，实行灌溉面积、定额双控制

试点区地多水少，灌溉方式粗放，农业灌溉用水比重大、效益低。试点中，首先根据农业灌区节水改造项目等对灌区取水工程取水许可指标进行核减调整，再依据酒泉市审批的《甘肃省疏勒河流域水权试点水资源使用权确权实施方案》依法核定灌溉面积，按照以水定地原则，对“二轮土地承包面积、国家土地占补平衡和2003年前国家政策性新增耕地”三类合法灌溉面积进行配水确权。经过反复核实、逐级公示，最终确定流域农业用水确权面积138万亩（1亩＝1/15 hm2，下同），占现状耕地面积202万亩的69%。以农民用水户协会、农业生产经营大户为确权主体，统一发放水资源使用权证，使用权证明确灌溉面积、水量及类别、灌溉定额、权利义务、期限、取得方式、事项记录等内容。

3.强化取水许可动态管理，建设确权登记数据库

为水资源确权工作提供制度保障，甘肃省政府批转《加强取水许可动态管理实施意见》，对农业用水要求取水审批机关按只减不增原则核定延续许可水量。对工业等取用水户存在取水许可指标闲置的，由原审批机关无偿收回，作为政府预留水量进行再配置。试点中，对玉门市和瓜州县内工业、城市生活的持证单位换发了取水许可证，共换发取水许可证632本。

研究确定了水权证的式样和内容。酒泉市疏勒河流域水权试点工作领导小组在借鉴新疆昌吉、甘肃张掖、武威等水权证格式的基础上，研究确定了疏勒河流域水资源使用权证样本，统一了式样，明确了水资源使用权证的内容，包括权利主体、面积、水量及类别、灌溉定额、权利义务、期限、取得方式、事项记录等内容。

在中国水权交易所指导下，酒泉市对区域用水总量控制指标、水资源确权数据、用水户协会和主要农户用水、工业企业用水等信息进行了采集，建立了甘肃省水利厅、酒泉市水务局、甘肃省疏勒河流域水资源管理局三级互联互通、实时共享的水资源使用权确权登记数据库，并实现实时动态更新和维护。数据库整合了地表水、地下水资源信息，能够开展水资源综合平衡和统计分析，为疏勒河流域水权交易流转提供服务，保障了水权交易流转的有序进行。

4.积极培育水市场，探索开展水权交易

试点地区面临着总量指标短缺、增量空间十分有限的水资源配置困境，传统行政配置方式需要改革创新。试点中，酒泉市水务局、甘肃省疏勒河流域水资源管理局与中国水权交易所在国家级水权交易平台——中国水权交易所建立了疏勒河流域网上水权交易大厅。中国水权交易所负责整合流域地表水、地下水信息，开展水资源综合平衡和统计分析，为疏勒河流域提供水权交易服务；酒泉市水务局负责水权交易的审核和监督；甘肃省疏勒河流域水资源管理局负责水权交易系统的使用和管理。

为更好地推进水权试点工作，建立归属清楚、权责明确、监管有效、流转顺畅的水权水市场制度体系，酒泉市疏勒河流域水权试点工作领导小组办公室制定出台了《酒泉市疏勒河流域水权水市场建设指导意见》《疏勒河流域水权交易管理试行办法》《疏勒河流域水权交易资金管理办法（暂行）》等多项政策文件，为水权试点工作提供了政策依据。

试点地区积极推进农户间水权交易和农业向工业水权流转，并对两种类型水权交易价格的形成机制进行了探索，有关做法写入《疏勒河流域水权交易管理试行办法》中。《疏勒河流域水权交易管理试行办法》规定：水权交易价格应综合考虑节水投资、交易期限、计量监测设施费用（含运行维护费用）、节水工程更新改造费用、因提高供水保证率而增加的措施费用、生态环境和第三方利益的补偿、必要的经济利益补偿等因素合理确定；政府或者其授权的部门、单位回购取水权及灌溉用水户或者用水组织的水权时，回购价格应不低于当地市场价格，并应适时调整。此外，试点地区农业灌溉用水全面实行超定额累进加价制度。

鼓励引导用水户与用水户、用水户协会之间开展水权交易，已完成用水户协会间和农户间的水权交易56宗,累计交易水量45.15万m3，交易金额4.66万元。积极推动农业向工业的水权交易，撮合玉门市4 780 MW光热发电项目与玉门市花海镇、柳湖乡、独山子乡、小金湾乡共9个农民用水户协会进行水权交易流转，解决项目年用水638万m3需求。

5.实施计量设施改造，加强水权水市场监管

水权确权和交易需要有良好的水利基础设施保障，需要有精确的水量计量设施。甘肃省疏勒河流域水资源管理局不断加强计量监控设施建设，推动灌区精细化管理水平的不断提高，为水权水市场监管提供硬件支撑。试点以来，对灌区全部698处斗口计量设施逐步进行改造，在灌区内建设斗口远程计量点500处，建成能够实时在线监测、通过手机APP实现信息共享的斗口远程计量点198处，安装闸门测控一体化系统24套，灌区自动化计量灌溉面积达到了121万亩，占灌区总灌溉面积的90%以上。地下水取水口全部安装机井智能水表，覆盖面达到100%。同时甘肃省疏勒河流域水资源管理局每年选择灌区有代表性的地块，对主要农作物进行灌溉定额实测，掌握了不同灌区、灌季、作物、土壤条件下的实际灌溉定额，为流域内水权确权定额、实现水量和面积“双控”目标，提供了第一手数据资料和依据，促使水权试点确权控制定额与现状定额的有效衔接。

三、主要经验

疏勒河流域通过3年多的水权试点工作，探索出了一套切合实际、行之有效、可复制可推广的经验和做法，为全国水权制度改革、特别是为西北干旱地区水权制度改革提供了重要经验借鉴。

1.通过试点实践回答了西北干旱地区为什么开展水权制度改革的问题

西北干旱地区是国家重要生产屏障，有着悠悠历史与灿烂文化，但是生态环境十分脆弱。近几十年来，部分地区发展方式粗放，经济社会发展超出了水资源的承载能力，这是导致生态恶化的重要原因。在西北干旱地区，保护和治理生态的关键是以水定地、以水定产。甘肃疏勒河水权试点很好地诠释了水权制度的重要意义：通过建立水权制度，明确经济社会发展用水和生态需水的边界，划定人类活动开发利用水资源的上限；将经济社会发展可利用的水资源量一步步地明确到各市县、各行业、各灌区、各取用水户，特别是将占近95%用水总量的农业用水指标落到了各地块，真正体现了以水定地、以水定产。甘肃疏勒河水权试点充分说明，在西北干旱地区开展水权工作，是国家生态文明建设的重要内容，是建设美丽中国的生动实践。

2.通过试点实践回答了西北干旱地区怎样开展水权工作的问题

建立水权制度是行政性、政策性、技术性都很强的工作。疏勒河流域通过试点探索，回答了在西北干旱地区如何建立水权制度的问题。确权方面，主要有三个步骤：第一步，明确经济社会发展用水的总量控制指标。对流域水资源进行全面调查评估，在摸清水资源家底的基础上，留足生态用水，明确各区域经济社会发展的用水总量控制指标。第二步，制定水资源行业配置方案，将经济社会发展用水总量控制指标配置到各行政区、各行业，明确生活、农业、工业等主要用水行业的水量份额，以此作为确权水量的边界约束条件。第三步，将水权确认给各具体用水户。对农业用水，通过发放水权证确认灌区内农业用水户的水权；对工业用水，通过规范取水许可管理，发放取水许可证确认取水权。交易方面，通过总量控制约束，新增建设项目不再增加用水指标，原则上只能通过水权交易解决，建立了水市场形成的机制。在这种机制的引导下，农户间、协会间自发开展了水权交易。监管方面，一是建制度，为试点工作提供政策制度保障；二是抓计量，保障水权可监管；三是建平台，为水权公平公正公开交易提供场所；四是建体制，充分发挥疏勒河流域管理机构和地方水行政主管部门的共同监管作用。

3.通过试点实践回答了西北干旱地区开展水权工作需要注意哪些问题

一是要注意水资源用途管制。有限的水资源既要确保生态需水和生活用水，还要保障农业和工业的发展用水，这就需要精打细算，严格水资源用途管制，特别是防止生态需水被挤占。二是农业水权确权要注意综合考虑灌溉定额与灌溉面积。疏勒河流域每年选择灌区有代表性的地块进行“百亩实测”，科学测定灌溉定额，这是确保水权分配科学公平的基础；明确国家二轮土地承包面积等3类灌溉面积为可确权的灌溉面积，这是核定农业确权水量的前提。三是注意统筹水权改革和水价改革，发挥改革的综合效益。试点明确农业用水在水权额度内的，执行现行水价；超水权额度的，超额部分按现行水价2倍收取。水权指标成为水价制定的依据，水价政策充分体现了水权指标的作用。水权改革和水价改革相结合，相互促进，相得益彰。 ■