江西：南方丰水地区水权确权实践与经验

亮点

江西水权试点自2014年启动以来，省委、省政府高度重视、高位推动，水利厅主动作为，试点县区及各级各部门密切配合，公众积极参与，勇于探索，大胆实践，敢于创新，试点工作成效明显。

一是较好地完成了试点方案确定的各项目标任务。以新干、高安、东乡为试点区，通过对取水许可管理的取用水户、国有水库和国有灌区供水范围内的农业用水户、农村集体经济组织及其成员的水资源使用权进行分类确权，并建立相关制度办法，探索实践了水权确权的路径和方法，较好地完成了各项试点任务，实现了试点既定的目标。

二是明显地促进了水资源的精细化管理。将区域用水总量控制指标落实到具体取用水户，确保了用水不突破总量控制红线。健全了取用水管理和水利设施管护制度，完善了计量设施，规范了取水许可管理工作，加强了农业用水管理，并初步建立了奖惩机制。这些措施既保障了水权确权工作的需要，也明显促进了水资源管理的精细化。

三是有效地实现了用水户权益保障和水资源可持续利用的双赢。充分考虑了广大取用水户的合理用水需求，通过确权并颁发水资源使用权属凭证，为取用水户的用水权益提供了有力保障。通过水权制度改革，群众节水意识明显增强，节水效果逐步显现。试点工作既保障了用水户的合理用水需求和用水权益，也促进了水资源的可持续利用。

江西省位于长江中下游南岸，境内水系发达，全省多年平均年降水量1 638 mm，多年平均年水资源总量1 565亿m3，水资源量丰质优。然而，江西用水结构复杂，用水效率偏低，用水总量指标紧张，水环境问题日趋突出，局部地区取用水户间在枯水时段存在矛盾纠纷。治理解决水问题，充分发挥水优势，是江西省在经济社会升级提速阶段的重要保障，也是江西省生态文明先行示范区建设的重要基础。2014年6月，《水利部关于开展水权试点工作的通知》将江西列为全国首批7个水权试点省份之一，工作重点为选择基础好、积极性高、条件相对成熟的市县，分类推进取用水户水资源使用权确权登记。通过3年努力，试点工作基本完成。

一、工作思路和目标任务

1.工作思路

以党的十八大和十八届三中、四中全会以及“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”新时代水利工作方针为指导，以“严控水量、科学确权，立足现状、兼顾长远，权责一致、公平公正，政府主导、公众参与”为基本原则，立足江西省情水情，落实最严格水资源管理制度，以建设“归属清晰、权责明确、监管有效”的水权制度体系为目标，统筹兼顾、因地制宜，先易后难地分类推进水资源使用权确权登记，促进水资源的优化配置、高效利用和节约保护，支撑经济社会的可持续发展。

2.工作目标与主要任务

在试点地区对取水许可管理的取用水户以及国有水库、国有灌区供水范围内的农业用水户、农村集体经济组织及其成员进行分类确权登记并建立相关制度办法；经过确权登记的取用水户，能够做到其所在水权制度体系归属清晰、权责明确、监管有效；通过试点探索形成可推广、可复制的水资源使用权确权登记经验，逐步在全省范围内予以推广。

主要任务：一是对试点地区试点对象的供水用水情况进行摸底调查，二是分类开展水资源使用权确权登记，三是开展水资源使用权确权登记制度建设。

二、主要做法

1.高位推进，构建机制

江西省委、省政府十分重视，多位省领导先后对水权试点作出部署。一是把水权改革纳入全省全面深化改革重要内容，二是把水权改革列为建设全国生态文明实验区制度创新重要内容，三是把水权改革纳入全省重大改革定期调度内容，四是加强组织领导。

2.精心调研，制定方案

多次开展省内调研摸底和省外考察学习，邀请水利部发展研究中心到江西省调研指导，组织编制《江西省水权试点方案》，并反复研究讨论和修改完善。高安、新干、东乡3个试点县（市、区）相应编制了《水权试点实施方案》，进一步明确各自的试点举措和实施步骤，由当地政府印发实施。

3.层层分解，压实任务

省水利厅制定印发《江西省水利厅推进水权试点工作方案》，3个试点县（市、区）政府相应制定印发《试点实施方案》，相关试点乡镇、水库灌区制定年度工作计划。层层分解落实试点任务，压实工作责任。

4.加强指导，狠抓落实

统筹指导试点工作，明确省水资源管理中心为技术统筹指导单位，统一制定调查表、权证样本、试点流程、文件和成果汇编等指导性材料，规范试点工作。在此基础上，全面开展调查摸底，按照省《试点方案》和县（市、区）《实施方案》部署，3个试点县（市、区）对当地的用水户和取用水情况全面开展了摸底调查，组织有关乡镇、水库灌区和企业填报调查表，进行了公示和登记备案。之后，围绕三个重点环节，进行了“九个一”的具体工作：第一个重点环节是“算水账”，在调查摸底的基础上形成“一张水库片区分布图”，确立“一套水量计算技术方案”，制定“一套水权宣传手册”；第二个重点环节是“建制度”，出台确权登记办法和相关配套制度，建立“一套水权确权和管理制度”，提供“一份确权登记协议”；第三个重点环节是“发权证”，提供“一套水权登记申请表格”“一本水资源使用权证”“一份水权档案数据库”，配套建设“一套水权计量监测体系”。

（1）对供用水情况进行摸底调查

①工业供水用水情况调查。收集了企业的基本信息、主要产品及产量、取水许可情况、用水计量情况、近几年实际用水量等现状资料，通过分析企业现状用水水平，梳理存在的问题，为规范企业取水许可管理、进行取用水户取水权登记提供支撑。

②国有水库蓄水供水情况调查。收集了国有水库的地理位置、工程等级规模、除险加固情况、设计标准、防洪标准、水库功能、特征水位、库容、水面面积、库容曲线、调度运行情况、供水范围和对象、取水许可、灌溉面积、发电量等资料。

③国有灌区用水调查。明确了灌区的范围、用水户分布、涉及人口、涉及乡镇和行政村、灌溉面积、种植结构、上下游取水关系、现状灌溉用水量和发电用水量等，并对农民用水合作组织机构的建立运行情况和各渠系的走向、长度、破损淤塞程度等进行了记录，核定当前和规划条件下各级渠道灌溉水利用系数。

④农村集体经济组织水塘水库调查。收集了各试点水库和水塘的基本信息（包括地理位置、水源条件、四至边界、水面面积、水深、正常蓄水量，以及水塘的设计标准、防洪标准、库容曲线、调度运行等）、现状主要功能、供水范围和对象、灌溉面积、种植结构、受益人口等资料，并对水塘水库的工程产权现状、管理主体、相关土地确权等情况进行了核实，明确了试点水库及水塘的灌溉范围、用水户分布及上下游取水关系。

（2）分类开展水资源使用权确权登记

①对纳入取水许可管理的取水单位或个人进行确权。对试点范围内的4家自备水源工业企业开展水资源论证，编制水资源论证报告并进行专家审查，完成取水许可申请和审批等流程。合理核定取水许可量，取得取水许可证，确认自备水源工业企业取水权量。4家工业企业安装完备的计量水表，严格实行年度取水计划管理，按要求缴纳水资源费。进一步规范试点工业企业的取水许可管理，核定合理许可水量。另外，探索建立取水许可延续评估制度，进一步规范取水许可延续管理。

②对国有水库和国有灌区供水范围内的取用水户进行确权。结合小型水利工程产权改革、农村土地确权等相关工作进行确权登记。农业灌溉水资源使用权确权对象均为农村集体经济组织，尚未组建农村集体经济组织的，则由村委会或村小组代为持有水资源使用权证。此外，确权对象还包括供水范围内的公共供水公司和工业企业。按照水随田走、以供定需的原则，综合考虑区域用水总量控制指标、水库可供水量、省级用水定额、灌溉保证率、渠系长度、计量口位置、当地土壤特性等因素，确定渠系水利用系数和各确权对象计量口以下的毛灌溉定额，并根据毛灌溉定额和灌溉面积计算确权水量。公共供水公司和工业企业的确权水量则依据企业近3年实际用水、行业用水定额、用水总量控制指标等分析核算确定。确权水量经过公示无异议后，由水库管理单位与各用水组织共同签订《水资源确权登记协议》，明确水量配置原则、设施管护范围等，对供取水双方责任及义务进行要求。

③对农村集体经济组织及其成员进行确权。结合小型水利工程产权改革进行确权登记。对列入试点范围的农村集体经济组织的水塘和修建管理的水库中的水资源使用权进行确权登记。水资源使用权确权对象为农村集体经济组织，由农民用水户协会、农民用水合作组织或村委会、村小组代表村集体持有水资源使用权证。根据渠系水利用系数、净灌溉定额和灌溉面积，计算得确权水量。对确权对象包括两个及以上农村集体经济组织的水库、水塘，为避免矛盾纠纷，先由几个利益相关方共同签订用水协议，再进行确权。确权水量经过公示无异议后，进行登记。设计并统一印制水资源使用权证空白证样式，可通过江西省水资源使用权证动态管理系统直接打印。

④开展水资源使用权电子登记与动态管理。组织开发江西省水资源使用权证动态管理系统，目前已正式投入使用。各试点县（市、区）利用现有取水许可管理台账系统和水资源使用权证动态管理系统，建立了水资源使用权确权登记数据库。各试点县（市、区）将纳入取水许可管理的取用水户信息完整录入取水许可台账系统，国有水库和农村集体水塘、水库的水源基本信息，水权证的申请、受理、审核、公示、登记等信息全部录入水资源使用权证动态管理系统。截至目前，新干县、高安市、东乡区分别核准登记了水权证86本、294本和20本，实现了水资源使用权证统一电子登记。

（3）开展水资源使用权确权登记制度建设

试点地区县级人民政府出台水资源使用权确权登记实施方案，建立相关确权登记制度。在水权试点实施过程中，3个试点县（市、区）均结合自身实际，建立了水权确权登记相关制度，规范水权确权登记发证过程管理和颁证后的水权使用管理。此外，新修订的《江西省水资源条例》纳入水资源使用权确权登记、水权交易等水权制度建设相关内容。

5.强化保障，营造氛围

将水资源使用权确权相关内容纳入新修订的 《江西省水资源条例》，2016年6月起正式实施。每年从省级水资源费中安排资金补助试点地区。研发水权证动态管理平台，并纳入省水资源管理系统。将水权试点工作开展情况作为全省水资源管理考核重要指标，考核评分计入试点县及所在设区市水利发展改革考核和科学发展考核成绩，确保水权试点工作顺利推进。组织编制了《水权确权十问》，统一制定了水权试点宣传手册、挂画等一系列宣传材料，利用 “世界水日”“中国水周”“党建+水权改革活动”等形式与试点地区一起开展水权试点专题宣传。试点地区利用电视广播、宣传标语、散发传单挂画等多种形式将水权宣传入村到户，为试点建设营造良好的社会氛围。

6.认真自评，抓好验收

认真组织3个试点县（市、区）开展自评工作，全面梳理3年来的工作成果，汇编成册，并摄制了水权试点宣传片。2017年6月，省水利厅委托省水资源管理中心对各试点县（市、区）开展了技术评估，会同省发改委、省财政厅组织完成了省级行政初验，按时向水利部呈报验收申请和自评报告。2017年11月，中国水利水电科学研究院对江西省水权试点开展了技术评估。

三、完成任务情况

经过3年努力，试点地区共对4家纳入取水许可管理的企业取水单位，7座国有水库灌区供水范围内的33个取用水户，以及357座农村集体经济组织的水塘和修建管理水库进行了确权，确权总水量7 370万m3。出台了一系列确权、取水、节水管理制度，初步探索出一条丰水地区水权确权路径，较好完成水权试点任务。

四、经 验

江西省通过3年的水权试点工作，探索了南方水资源相对丰沛地区为什么确权、怎样确权、水权改革与小型水利工程产权改革等如何联动的问题，初步形成了一套切合实际、行之有效、可复制可推广的经验和做法，可为全国水权工作尤其是南方地区水权确权工作提供经验借鉴。

一是探索了南方水资源相对丰沛地区为什么确权的问题。江西省水资源相对丰沛，但在节水、用水、水环境等方面仍存在问题。江西在试点过程中，通过明晰水资源权属关系，水资源除了单一的公共资源属性外，还具有了个人权益属性，唤醒了用水户关心水、珍惜水、节约水的意识，使用水户像爱惜财产一样珍惜自己的水权，充分调动了全社会节约保护水资源的主动性积极性。技术评估结果也表明，试点实施以来试点区各级政府、水管单位、农业用水组织、工业企业和群众的水权意识、节水意识明显增强，节水减污的观念得到进一步加强。同时，水权确权保障了取用水户特别是农业取用水户的用水权益，也为下一步开展水权交易、充分发挥市场配置水资源作用打下了坚实的基础。

二是探索了南方水资源相对丰沛地区如何确权的问题。江西试点确权工作主要采取了以下几个步骤：一是实行总量控制和定额管理相结合，将用水总量控制指标和用水定额作为水权确权的基本依据。二是在总量控制的框架下，制定水资源行业配置方案，明确生活、工业、农业等用水份额，以此作为确权水量的边界约束条件。三是在留足生活用水的前提下，对工业取用水户，通过水资源论证严格核定水量指标；对农业用水户，根据农业用水份额、种植面积、灌溉定额等，确定农业用水组织的合理用水量。四是在水量平衡、复核通过的基础上，通过发放取水许可证确认工业企业的水权，通过发放水权证确认农业用水组织的水权。在农业水权确权方面，江西试点还探索出了确权的三个重点工作环节和“九个一”的具体工作模式，值得学习借鉴。通过这套工作模式，缺乏水权工作经验的基层人员能够较为迅速地抓住工作要点，较快地推进农村水权确权工作。此外，在确权对象方面，以江西为代表的南方丰水山区河网密布，沟道纵横，水力联系异常复杂，单家农户土地面积变动快但村级土地整体不变，故江西因地制宜明确农业用水的适宜确权对象为农业用水组织。

三是通过试点实践探索了水权改革与小型水利工程产权改革等如何联动的问题。农业水权确权是多项农村水利改革工作的基础和重要环节。各试点地区注重水权确权与其他改革特别是小型水利工程产权改革之间的关联，在小型水利工程产权改革的基础上，开展农村集体的山塘、水库工程水资源使用权确权登记，促进建、管、用相统一，水权与工程产权相互匹配，水权成为有源之水，工程成为有水之源，两权落在一处，充分调动了农民用水、管水的积极性。同时，加强与农业水价综合改革工作的统筹，开展计量设施安装、渠系规范化改造、高效节水灌溉工程，形成改革合力，发挥了改革的综合效益。 ■