阅读权利：我国全民阅读立法的本源

陈晓萍（宁夏警官职业学院图书馆）

1 法治社会视阈下实现公民阅读权利的立法保障

1.1 我国公民阅读权利意识的觉醒

公民阅读权利是公民受教育权和文化权的重要组成部分，彰显着人类的自然属性和社会属性，通常体现为由应有权利，到法定权利、实有权利的进阶。［1］公民通过实现阅读权利，可以自由、平等、便捷地阅读各类书籍、报刊等公共出版物，有效利用社会图书资源和阅读空间，保护、转化和推广阅读成果，满足自身在文化方面的利益和需求，进而培养一种持续性阅读行为和良好的阅读习惯，并从阅读中享受乐趣。

公民阅读权利意识的觉醒是时代发展的必然。联合国《图书宪章》规定，每个人都有阅读的权利，社会有责任保证每个人都有机会享有阅读的利益。1972年，联合国教科文组织明确提出“全民阅读”理念，倡议社会成员人人读书，逐步建设并“走向阅读社会”；1995年，联合国教科文组织将4月23日确定为“世界读书日”。美国、英国、日本等国家率先开展阅读推广活动，全民阅读活动由此得到大力推广。各国政府逐步认识到公民阅读能力和阅读水平与民族素质和国家强盛密切相关，纷纷倡导全民阅读，大力进行阅读推广，改善阅读环境，阅读氛围逐渐浓厚。我国随着改革开放后经济的快速发展，公众的物质需求逐步得到满足，开始注重精神方面的追求和权利的保障，公民阅读权利意识日渐觉醒。

1.2 阅读立法是实现公民阅读权利的重要手段

通过保障并实现公民的阅读权利，可以延续良好的阅读传统，产生内在的文化驱动力，进一步实现个人的价值和社会的进步。就世界范围而言，公民阅读权利日益受到重视，国际人权条约及各国法律都在逐步加强对公民阅读权利的保障和对阅读活动的推动。部分发达国家借助阅读立法的形式来保障公民的阅读权利，如美国1956年《图书馆服务法》、1977年《阅读推广活动法》，日本1950年《图书馆法》、2001年《儿童阅读推进法》，韩国2006年《读书文化振兴法》等，均以立法的形式保障公民阅读权，通过倡导说服、教育激励、自我约束实现立法目标，确保了图书馆的营运和各项阅读活动的开展，在提升国民阅读能力，营造阅读范围方面，起到积极的作用。

1.3 我国阅读立法进程的渐进

20世纪90年代，我国全民阅读活动开始起步，政府提出“倡导全民读书，建设阅读社会”；2000年，全国知识工程领导小组确立每年的12月为“全民读书月”；2006年4月，中宣部、中央文明办、新闻出版总署等部门联合倡导“全民阅读”，宣传“世界阅读日”；2012年党的十八大报告明确提出，“开展全民阅读活动”，正式将全民阅读上升为国家战略。自2014年开始，连续四年写入政府工作报告。国家对全民阅读活动日益重视，全国各地阅读推广活动的广度、深度日益拓展，内容渐渐充实，方式日益创新，影响逐步扩大，社会各界呼吁加快全民阅读立法的步伐，通过建立完善的制度支持体系，保障公民的阅读权利，促进全民阅读推广活动。2016年2月，国家新闻出版广电总局率先公布《全民阅读促进条例》（征求意见稿）并向社会征求意见。2016年12月，《全民阅读十三五时期发展规划》正式发布，提出要将全民阅读纳入法制化轨道，推动地方全民阅读立法工作。2016年12月25日，十二届全国人大常委会会议表决通过的《中华人民共和国公共文化服务保障法》明确规定，各级政府应当充分利用公共文化设施、促进优秀公共文化产品的提供和传播，支持开展全民阅读等活动；基层综合性文化服务中心应当为公众提供书报阅读等多种公共文化服务。2017年2月，国家新闻出版广电总局在《关于开展2017年全民阅读工作的通知》中明确提出全民阅读工作八项“着力点”。2017年6月，国务院法制办办务会议审议并原则通过了《全民阅读促进条例（草案）》，进一步保障了公民的基本阅读权利，促进了全民阅读。2017年11月4日，十二届全国人大常委会表决通过了《中华人民共和国公共图书馆法》，该法明确规定“图书馆的职责和主要任务就是为全民阅读服务”，全民阅读再次得到国家法律的确认，这为制定全民阅读方面的行政法规和地方性法规提供了上位法依据，对于促进全民阅读意义重大。2014年至2017年，江苏、湖北、辽宁、深圳、上海以及吉林等地先后通过了《关于促进全民阅读的决定》《全民阅读促进办法》《全民阅读促进条例》，全民阅读立法四面开花，全民阅读立法进程加快推进，标志着各地全民阅读工作已进入依法促进阶段。各地以法律保障的方式，为全民阅读创造条件，进一步顺应民众诉求，契合时代发展大势。实践证明，阅读立法为全民阅读活动在全国各地蓬勃开展营造了良好的政治环境，从而更好地保障公民的阅读权利，推动全民阅读成气候，个人阅读成习惯。因此，党的十九大以来，加快推动新时代全民阅读立法的步伐就是对公民阅读权利的最重要和最根本的保障。

2 我国公民阅读权利实现的制约因素

2.1 阅读权利保障制度层面缺乏法律顶层设计

政府立法推动阅读权利保障早有先例，发达国家多以立法的形式推动全民阅读，且均有侧重。美国偏重指导青少年阅读，日本注重在完善的阅读法律体系内部灌输保障阅读的理念，韩国注重建立保障公民阅读的长期机制。［2］我国政府虽然意识到阅读推广活动的重要性，在这方面也有许多作为，但在国家层面上公民的阅读权利还没有引起足够的重视，相关规划过于抽象和空泛，缺乏可操作性，阅读立法在国家法律层面对各地区的指导较为缺乏。阅读活动推广上存在地域差距、城乡差距和阶层差距，［3］公民阅读权利在现实中并没有实现真正意义上的平等。

2.2 阅读公共资源和设施配置上较为匮乏且不均衡

我国在公共阅读资源和设施的配置上与发达国家差距较大，这在一定程度上影响了公民阅读权利的实现。世界平均2万人拥有一个公共图书馆，而我国平均45.9万人才拥有一个公共图书馆，距离国际图联和联合国教科文组织图书馆数量标准存在显著差距。沿海经济发达地区和中西部地区的阅读公共资源严重失衡。深圳、上海、江苏、湖北等地重视阅读，均已完成阅读立法，都有很好的阅读氛围；然而经济落后地区确长期经费不足，配套设施匮乏，服务能力较弱，更易造成经济与精神的双重贫穷落后。

2.3 阅读推广组织协调上缺乏合力

教育、文化、财政、工会、新闻出版、图书馆等行业系统都掌握着部分公共阅读资源，但行业间存在程度不同的体制壁垒。中央层面没有统一的组织协调领导机构，缺乏统一合力，参与阅读推广的社会力量缺乏，志愿者队伍不足，要形成统筹指导、协调促进的长效体制机制尚需时日。

2.4 公民阅读能力呈现下滑趋势

在数字化技术影响下，我国的报纸和期刊阅读率持续下降：报纸阅读率从2007年的73.80%下降到了2014年的55.10%，期刊阅读率从2007年的58.4%下降到了2014年的40.3%。尤其是手机碎片化阅读让内容丰厚的纸介质书籍渐行渐远，无论成年人还是中小学生均出现了少阅读、快餐式阅读、浅阅读的现象。相对而言，未成年人及特殊困难群体的基本阅读需求更难得到有效满足，这部分人获取信息的能力较弱，尤其有视听障碍人群、农民工、城市低保户等弱势群体利用城市公共设施能力不足，其阅读需求应当得到重视。由于公众对于电子书更容易接受，逐渐改变了阅读方式和习惯，从而导致实体书店经营受到冲击，社会可进行阅读的公共场所日益缩减。

3 全民阅读立法的重点及构想

3.1 明确规定公民阅读权

公民阅读权在本质上属于一种自决权，通常表现为公民不受个人身份、地位、年龄和受教育程度等因素的制约，平等共享阅读权利。这种权利往往不能依靠国家单向命令要求民众被迫接受，而是通过政府引导、公众选择达到自我实现。立法保障阅读权利，这本身并非是对市民个体阅读内容和阅读行为的强制，而是进一步促进全民阅读上升为国家战略，是实现全民阅读常态化、规范化发展的保障全民阅读的有效途径，既有助于实现公民阅读权利，培养公民的阅读习惯，也有助于创造良好的全民阅读环境和阅读氛围。［4］通过加强阅读立法，促进公民阅读权从应有权利上升为法律权利，以示法律对公民权利的尊重和保障，尽量减少或避免政府公权力对个人阅读权利的干涉，通过制度引导，说服、教育、鼓励公民自发产生阅读行为，公民作为阅读权利主体，自主决定作为或不作为，以及怎样作为，自由支配和处置自身权利，甚至决定是否将法律权利转变为实有权利。［5］在阅读立法制度设计时应当明确规定并保障以读者为核心的公民阅读权利，设立国家全民阅读节，体现以阅读主体为本的基本价值取向。

3.2 明确政府阅读推广的主体责任

政府既是全民阅读活动的倡导者，又是重要参与者，政府在全民阅读推广活动中理应积极发挥主导作用，［6］通过各种举措推动公民阅读权的实现，保障公民的文化权益。全民阅读立法就是要凸显政府在全民阅读推广工作中的责任，将政府确定为促进全民阅读的责任主体，政府应为推动阅读权的实现积极履行义务，推动公共阅读服务。通过建立全民阅读协调机构或全民阅读指导委员会，统筹协调各地及各教育、民政、文化、妇联、残联、工会、共青团等部门公共资源，整合社会力量，形成全民阅读推广合力；将全民阅读纳入本级国民经济和社会发展规划，将开展全民阅读工作经费纳入本级财政预算，加大财政支持力度和税收优惠力度，通过政府项目补贴、购买服务等方式，支持地方公共图书馆、文化馆（站）免费开放；给予实体书店奖励资金和免税政策，逐步建立长效机制，进一步保障和实现阅读环境设施服务均等化、公平化；重点扶持贫困地区、边远地区、少数民族地区，解决全民阅读公共资源和设施不足、发展不均衡以及阅读能力培养、阅读内容引导等问题，鼓励和引导全民阅读，为解决民众的阅读需求和促进文化繁荣提供具体保障。

3.3 倡导并鼓励社会力量参与阅读推广

阅读推广活动是一项全民参与的活动，政府虽然承担阅读推广工作的主体责任，但也要重视借助社会力量开展阅读推广延伸服务。全民阅读活动经过多年浸润，逐步由政府引导走向民间自觉，各级行政机构、图书馆、广播电台、出版单位、书店、农家书屋及其他企事业单位、个人在阅读推广中都发挥着积极的作用。［7］除借助强制性立法的形式赋予社会组织一定的义务外，政府往往倡导和鼓励社会组织、企业进行资金、阅读设施、阅读场所的投入，在“世界读书日”、“孔子诞辰日”及其他重要节庆日期间积极开展群众性全民阅读推广活动，免费开展阅读指导服务，并且将这些社会组织、企业列入政府采购优先名单，在税收上实行优惠政策。支持全民阅读志愿者队伍建设，成立全民阅读推广的重要社会力量和民间组织，鼓励设立阅读联合会或阅读基金会，建立阅读推广人队伍、推荐确立优秀阅读推广机构、阅读示范项目、阅读示范基地等活动，发挥阅读引领作用，开展学术研究和项目推广，促进各个领域之间的交流与合作。

3.4 多渠道提升公民的阅读能力

实现全民阅读的关键条件就是要提升公民的阅读能力，这关系到阅读推广活动的成效。阅读立法应注重指导公民独立进行阅读行为，参加阅读活动，提高公民的阅读率，多渠道培养公民的综合阅读能力。目前，公众阅读受碎片化、浅层化、功利化的阅读现象的影响，大部分阅读时间被占据，阅读率及阅读量都在下降，尤其是青少年和弱势群体的阅读行为能力受年龄、智力、文化程度、专业知识等因素的影响，获取阅读资源的能力较弱。如何有效改善这种状况，促进青少年和弱势群体开展具有深度性、拓展性、互动性的阅读，成为当前阅读立法的重点。通过对学校提出开设“阅读课程”的强制性要求，对家庭提出为儿童营造阅读环境，保证青少年的阅读时间等倡导性要求，对个人的阅读内容和阅读行为进行干预，调整个体的行为模式，使之与全民阅读战略相适应。［8］此外，残疾人、流动人口、老年人、农村留守妇女儿童的阅读能力相对较弱，法律也应针对社会弱势群体作相应规定，为其提供阅读服务，诸如加强无障碍设施建设、赠送图书、建设盲人读物融合出版与传播平台、启动“盲人数字阅读推广工程”、发放盲用电脑、智能听书机等盲用阅读设备等，进一步保障社会弱势群体的阅读权利，实现其应有的文化权益，体现人文关怀。

3.5 强化阅读推广工作法律责任

对涉及促进全民阅读的关键事项，设定相应罚则，强化法律责任：对政府对拒不履行阅读基础设施建设、阅读经费保障、制定全民阅读服务规范等责任的，要予以责令改正；对侵占、挪用全民阅读资产及资金，或者有其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为的，要依法给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任；对侵占全民阅读设施的建设用地或者改变其用途的行为要予以处罚。同时，加强读者法制教育，培养读者维权意识。读者对严重侵犯自己权益的行为，可通过法律程序进行救济，以维护自己的切身利益。

3.6 建立阅读推广反馈机制

建立科学的阅读考评体系，成为奖优罚劣的重要依据，以考评杠杆撬动全民阅读工作。政府及时根据考评结果进行评价反馈，定期了解读者对活动的感受、评价及具体建议，也让读者了解政府阅读推广方面的举措和工作成效，对活动开展情况进行客观准确的评价。