美国智库发展的经验与启示

郭 华，曹如中，黄英实，卢倩芸（上海工程技术大学 ．图书馆 ．管理学院）

1 美国智库发展的历史、现状与趋势

1.1 发展阶段

得益于发达的公共教育系统和开放的政策，美国培养和吸引了一大批致力于公共服务的高层次、创新型人才。同时，由于政府公共事务管理职位相对紧缺，智库成为散落于社会各界的成功人士和知识精英的理想集聚地。

（1）20世纪初到二战期间，公共政策研究机构起步阶段。20世纪初，美国出于促进政治经济发展的目的，在政府内部成立了具有官方性质的政策研究机构，用以发挥集思广益的智力支持作用，通过运用专业知识和科学方法，展开对国家发展等重大战略问题的研究。［1］美国早期智库性质类似于我国的政策研究室，旨在为政府决策提供战略性和前瞻性的思路与方案，胡佛研究所、对外关系学会、政府研究学会、拉塞尔塞奇基金会等是其中最为典型的代表。

（2）二战结束到20世纪60年代初，政府合同型智库兴起阶段。美国在二战期间累积的大量军工实力急需向民间消化，由政府牵头组建的政策性研究机构积极出谋划策，研究如何将在生物、物理、化工、机械领域中积累的研究成果推向社会。由此，大批与政府签订研究合同的智库迅速出现，政府购买服务机制逐步形成，智库逐步走向市场化。［2］成立于1948年的兰德公司便是其中最具代表性的智库。

（3）20世纪70－80年代，政策宣传型智库发展阶段。随着战争硝烟的消散，和平与发展成为世界主题，为执政党提供高质量的决策服务成为智库的主要任务，因此大多数智库具有较为明显的意识形态倾向，凯托学会和美国传统基金会是其典型代表。［3］

（4）20世纪90年代至今，政治后援型智库繁荣阶段。20世纪末，美国政党政治体制逐步成熟，智库逐步回归本位，而且力求保持中立状态，积极发挥幕后服务功能，通过理念创新为公共决策提供智力支持。一些热心于社会公共事务的成功人士开始对智库进行大力支持，而智库也有意吸收有志于发挥余热的离任政府官员从事政策研究，［4］其中，尼克松和平与自由中心、卡特中心等是最为典型的代表。

1.2 发展现状

（1）运营管理方面。美国智库经过一百多年的发展，不仅取得了全球排名第一的规模，而且形成了比较成熟的运营与管理体系，大多数智库都强调“独立性、高质量和影响力”。［5］但早期美国智库比现在的情况要复杂得多，一部分智库不仅接受有钱人驱使，而且受到特定政党政治的影响，导致智库在政治立场上丧失独立性。［6］

（2）经费筹措方面。美国智库没有自己营业性的经济来源，尽管大量的民间捐赠保障了智库的日常运营，但经费筹措仍是美国任何一家智库都不敢松懈的事情。［7］智库的发展离不开特定的资金支持，特别是近年来伴随着高新技术产业的兴起，一些高科技企业和金融财团基于获得更大收益的目的，通过赞助智库研究、发表有利于自己的调研报告，来影响社会舆论和促使政府出台有利于自己的产业政策，以达到保护自身经济利益的目的。当然，尽管有上述这些情况的存在，但并不排除确实存在一些西方财团，出于纯粹的宗教信仰和传统道德的考量，出资赞助智库开展有益于国家和民族的超前研究。［8］

（3）资政服务方面。美国智库具有非官方性质，既可以为政策制订提供理论支持，也可以作为新政出台的试探平台。因此，智库成为美国政府推行新政的重要渠道，特别是重大政策出台以前，美国高官经常会到智库发表演说，一方面寻求理论支持、通过制造声势为推行新政铺路，另一方面试探各界反应、通过影响舆论赢得公众支持。［9］然而，受美国特定政党政治体制的影响，发展到今天的美国智库，已经与政界、财团密不可分。政界既需要借助智库来为定策施政铺路，也成为智库思想观点的消费场所；而财团既是智库运营经费的重要源头，也需要借助智库来阐述自己在产业政策方面的主张。因此，在美国首都华盛顿的“智库一条街”，云集了众多的全球知名智库，既方便政界精英宣传思想，也利于智库游说国会议员。［10］

（4）智库治理方面。美国智库实行董事会负责制，董事会成员主要由学术精英、政治精英或社会成功人士组成。为了保障研究观点的客观公正，董事会下设监管机构，专门负责审核和检查智库研究报告。组织机构主要分为行政管理和智库研究两大系列，其中行政绝对服务于研究。而智库研究主要实行项目运营制，项目团队由主管组建，项目主管在研究立项和研究计划方面拥有较大的自主权。为了体现研究过程的公正客观，允许研究人员进行争议和发表不同意见。［11］当然，这种表面上的完善并不能完全掩盖美国智库治理上的缺陷。因为智库董事会成员的先天背景和发展理念对智库的影响很大，特别是有些智库董事自身便带有或保守、或中性、或激进的立场，智库研究不可避免地深受影响。因此，美国智库的独立性也只是相对的，透过表面现象来分析问题的本质，美国智库的独立性可能只是一个尚未证实的“伪命题”。［12］

2 美国智库的功能与特点

2.1 社会功能

美国智库深深根植于三权分立、轮流执政的社会背景之下，各种财团和基金会对智库的支持力度很大，智库也深受其影响，并与之有着特殊的渊源，如卡内基国际和平研究院带有明显的基金会特点、兰德公司具有很强的军工背景。［13］研究人员来源较广，大多数人具有深厚的专业背景和丰富的社会资源，在公共决策领域具有较强的话语权。美国智库发展到今天，正是因为尊重和适应了现代社会思想产品特有的生产规律和内在要求，才形成强大国际影响力，在服务国家政治、经济、外交、军事、科技、社会等生活中发挥着不可替代的智力支持作用。

（1）提出新的政策思想，为政策制订奠定理论基础。美国智库经常在全球范围内搜寻各种理论观点，并在此基础上提出新的政策思想，再将这些思想观点长期宣传推广，以期获得广泛的认同，引起决策者的关注，继而被确认为法规或政策。［14］

（2）针对现实和重大问题开展研究，为公共决策提供智力支持。美国智库以展开专业研究和为政府决策提供全面和系统的政策方案而著名于世。尤其是在政府换届前后，智库通过游说政府官员，以期对新政府施加影响，许多智库的研究报告后来直接成为美国制订国策的基本框架。如美国传统基金会出版的《领导人的职责》，一度成为里根政府的工作手册。［15］

（3）通过旋转门机制，为政府储备和提供高层次决策人才。旋转门是美国智库特有的人才培养机制，使智库既是离任官员的栖身之所，也是学术精英进入政府的理想平台。一方面，换届政府官员通过在智库从事政策研究，可以继续发挥自己影响决策的余力；另一方面，智库储备了大量从事政策研究的专业人才，可以使学术精英成为政府决策者。智库与政府之间频繁的人员“旋转”机制，使美国智库积蓄了丰富的社会资源。［16］

（4）引导社会舆论，教育公民看世界。美国智库建立了自己独特的宣传渠道，利用各种机会发挥舆论宣传与社会教化功能。除了利用互联网等高科技平台以外，有的智库甚至建立了自己的电视台。同时，美国智库举办的各种研讨会都是对外开放的，既使社会大众潜移默化接受自己的政策主张，夯实了施政的民意基础，也提升了行业知名度，扩大了智库影响力。［17］

2.2 发展特点

《全球智库报告》显示，美国是全球智库数量最多、研究能力最强、研究质量最高、影响力最大的国家，华盛顿因拥有380多家智库而成为全球拥有智库最多的城市。［14］总体考察美国智库的发展历程，深入分析和思考美国智库的管理机制和运营模式，发现美国智库发展呈现出以下特点。

（1）智库规模庞大，呈现产业化发展。美国智库经过一个多世纪的发展，不仅数量众多、规模庞大，而且呈现出产业化发展状态，成为专门提供决策咨询服务的战略谋划产业，并由此产生了丰厚的经济利益。虽然美国智库一直以“公益性”著称于外，然而，通过决策咨询、政策宣讲、公民教育、舆论宣传等各种形式，智库往往可以在经营过程中获利不少，成为了实质性的营利组织。

（2）研究专业深入，研究议题多元。美国智库研究的专业化水平较高、全球影响力较大、研究议题很广，研究对象除了传统的政治、经济、军事和外交等重大现实问题以外，还包括气候、环境、生态、科技等前沿理论问题。美国智库种类齐全，既有专业化智库，也有综合性智库。［18］

（3）智库影响力大，国际化程度高。美国智库具有高度的国际化特征，无论是研究人员、研究议题、服务对象还是活动范围，都是全球性的，因此美国智库在世界范围拥有强大的影响力。特别是对外合作交流方面，智库一直是美国对外交往的潜在使者，间接传递着政府的声音，美国智库自身也十分重视和加强对世界各国外交政策的研究。国际社会经常通过收集政府官员在美国知名智库的活动信息，来把握美国政府的政策走向。［19］

（4）智库信息化程度高，网络平台得到充分利用。在美国，智库发展与现代科技紧密融合，信息技术在智库建设中得到充分应用，网络平台为智库合作交流提供了便利，极大地拓展了智库研究的广度和深度，散居各地的研究人员可以随时“参会”。［20］如，布鲁金斯学会在世界各地有“编外”研究人员近100名，学会定期邀请他们通过网络或新媒体进行信息传递和在线研讨。

（5）重视亚洲的发展，关注中国问题的研究。随着近年来亚洲各国的快速发展，特别是中国经济体量的持续增长和国际影响力的不断上升，美国智库开展了大量有关亚洲问题的研究，而对中国问题的研究自然成为重中之重。研究表明，智库研究对美国“亚洲再平衡”战略产生了重大影响，而日本、韩国、印度、新加坡等国也充分利用这一机会，纷纷展开“智库外交”，充分借助美国智库对美国政策的影响作用，以更好地合作共赢。［21］

2.3 研究趋势

近年来，中国逐步成为美国智库重点关注对象，研究内容主要集中在“中国模式”和“中美关系”等重大议题上。研究结论大都认为，中国崛起将对美国构成威胁，因此必须遏制中国发展，防止中国成为“威胁美国及其盟友利益的国家”。［22］凭借美国智库强大的影响力，这种“中国威胁论”的观点目前逐渐成为美国制订对华政策的指导思想，从奥巴马开始的“亚洲再平衡”战略到特朗普的“制造业回归”，美国对华政策无不显示出针对中国的火药味，从中也可以窥见美国智库对美国政策的影响力。［23］当然，由于背景和理念的不同，不同的智库提出遏制中国的战略各有侧重。如布鲁金斯学会提出“竞争+合作”的观点，主张在经贸和反恐问题上与中国进行合作，但必须“对华实施武器禁运以维持美国强势而有利的战略地位”；兰德公司则提出“遏制+接触”，主张在重大战略问题上坚持有利于美国的原则，如台湾问题必须以“维持现状”为基调，但在对抗的基础上也应当保持必要的接触；美国国际战略研究中心也提出类似观点，如其在台湾问题上提出，“除非两岸都有要求，否则美国不应充当调停角色”，该中心还倡导中美应通过建立对话机制以巩固两国合作关系。［24］除了外交领域，中国军事问题也成为近年来美国智库重点关注的议题，研究内容涉及中国军事众多领域，如国防政策、军事理论、军事战略、军事科技、军事交往、军费开支、军种发展、对外军事形势、网络信息安全、两岸军事实力、南海军事战略、太空力量对比、核战略决策机制等，都成为美国智库研究的重点对象。［25］

美国智库在对华问题的研究中，注重运用中文开展研究，以消除语言上的障碍，并将相关研究成果在中文媒体上进行推送，既扩大智库自身影响力，也引起美国政府的注意，以强化其话语权。特别是近年来，一些美国智库利用和中国合作交流的机会，在中国大量聘请写手在网络上广泛宣传西方文化及价值观，有的甚至妄图伺机从事情报搜集或政治渗透活动。［26］目前，美国智库重点研究领域的变化，已引起我国党和政府的重点关注。

3 美国智库的发展经验及对我国的启示

3.1 发展经验

（1）研究人员背景深厚，研究人员的录用标准与雇佣要求极高。美国智库要求研究人员必须是在行业内享有较高声誉的知名学者或学术带头人，他们需在某一学术领域颇有建树，并且对相关问题有着深刻的洞察。如布鲁金斯学会特别注重对招聘人员能力、素质与影响力的考察：必须是所在学术领域的“领军人物”、具有前瞻性眼光和国际性视野、在公共领域有着较大影响力，这导致学会研究人员的招聘条件十分苛刻，录用比例与哈佛、耶鲁等顶尖大学相近。目前，学会研究人员共有220多名，其中既有前期学术积累深厚的专家教授，也有曾经在政府工作的退休官员，他们对各自熟悉的领域有着深刻洞察、战略眼光和前瞻思维，对公共决策有着一定的影响力。［27］

（2）研究人员收入较高，工作的环境条件十分优越。美国智库极力吸引高素质和优秀人才加入，为他们提供优越的研究条件与收入保障。美国智库研究人员薪资水平较高，但行政管理人员与研究人员之间的收入存在较大差距，以此保障研究人员将主要精力用于研究，也激励行政人员拓展自己的职业发展道路。如卡内基国际和平基金会、布鲁金斯学会的行政工作人员的待遇不到研究人员的一半，这种收入差距在其他研究所甚至更大（如彼得森研究所）。然而，虽然行政工作人员工资收入不高，且大多由刚毕业的年轻人担任，但经过培训和锻炼后可以晋升，并有“旋转”进入政府部门或其他机构担任要职的机会。众多的研究也表明，智库吸引研究人员加入的重要因素并不是薪水，而是智库的名望。［28］

（3）影响力渠道多元，网络媒体成为智库提升自身影响力的重要平台。近年来，随着网络信息技术的广泛应用，新媒体得到较快发展，借助网络平台来宣传政策主张和价值观念，成为美国智库扩大自身影响力的重要渠道。如布鲁金斯学会经常在媒体上频繁发声，通过举办会议、出版图书、发表评论、参加政府听证会等多种形式来传播学会观点，既吸引政府注意，也为决策者提供开阔的思路；长期致力于“以思想产品来改变公共决策”的国际战略研究中心，除了对研究立项、研究目标、政策设计设立严格的标准以外，还借助网络媒体或信息平台来推广这些项目成果，以扩大行业影响力；卡内基国际和平研究院在提出政策主张后，通常会邀请政府官员共同参与讨论和举办高级别的研讨会，并通过网络平台等广泛征求社会各界意见，既传递了声音，也赢得了民意。［29］

（4）治理机制完善，通过构建高效的运营管理体系确保智库研究质量。美国智库内部管理完善，管理人员一般不参与研究，但需要承担大量的筹资及行政工作，以维持智库运营。美国智库采取董事会负责制，董事会是智库最高决策机构。智库工作人员包括董事、项目主管、高级研究员、研究助理、普通研究员、行政工作人员及辅助人员等。其中，研究人员是智库的核心资源，在智库中享有较高地位，而非研究人员资源受到严格限制并进行合理配置，用以提高研究效率和成果质量。资深研究员在智库中普遍受到重视，智库也会为其配备助理研究员，资深研究员既可能经过“旋转”成为政府官员，也可以一直在智库从事政策研究。在日常管理过程中，美国智库遵循柔性管理方式，坚持经营与研究分开，构建扁平化组织，提供人性化服务，使研究人员能够在宽松舒适的环境中生产出高品质的成果，不管是政府、企业还是基金会，都不能干预研究过程和研究结论。如布鲁金斯学会董事会下设置了学术和行政两大运行机构，其中，学术组织下设全球发展、外交政策、经济政策、综合治理、军事策略、科技策略等研究中心，其他的业务运营、财务会计、出版发行、组织发展和对外联络等则隶属行政部门。学会的研究人员专业从事智库研究，而非研究人员主要承担筹措资金、国际交流、资料管理等服务性工作，所有的行政后勤都围绕智库研究而展开。为了维持收支平衡，确保研究项目顺利展开，学会构建了高效的管理体系，使经费能够适应研究项目需求。美国国际战略研究中心为了搭建国际化交流平台，每年在全球筹办的会议多达2,600多个，中心的非研究人员承担了大量的行政工作。［30］

（5）研究经费充足，分配机制和工作机制灵活。运营资金是智库生存与发展的物质基础，因此，美国智库十分重视经费筹集工作，并且建立多渠道来源。在美国，很多智库都配有规模庞大的常规性工作团队，专门负责资金筹措，这样既保障了智库相对稳定的日常运营，也为智库争取了充足的经费。时至今日，美国智库已形成了集基金会捐赠、个人捐助、政府资助、委托研究、市场出版、会议收益等于一体的资金筹措机制。据统计，美国前十强智库的常规性运营经费达6亿多美元，而非美国的全球十大智库总经费不到其五分之一。［31］为了维护智库声誉，保障高质量的研究成果，美国智库经费绝大部分都用在研究项目上，并且在使用过程中对研究经费和行政经费进行了明确区分，行政经费使用有许多严格限制。为了最大限度地保障研究条件，提高研究人员积极性，研究人员费用占到研究项目支出的一半以上。研究经费和劳务收入根据前期预算直接打入研究人员个人账户，不必拿着发票一张一张进行报销。研究人员也可以在外兼职，但收入超过五千美元的事项必须申报备案。由于获得了充足的经费支持，美国智库不仅以“独立性、公开性和非营利性”著称于世，而且也因为研究成果的“高质量和影响力”闻名全球，更使得智库研究人员不至于“折腰”为任何政党“站台”。如进入布鲁金斯学会从事研究工作的研究人员必须在合约中做出庄严承诺，否则就面临被辞退的危机，不得在正常的工作时间内利用公共资源协助党派进行竞选。在工作机制上，由于研究人员承担的任务繁重，智库给予了他们较大的自主性，每个研究人员可以灵活安排自己的研究工作，不兼任行政职务的研究人员不必出席跟自己研究课题无关的行政会议，也无须履行请假手续，以此保证研究人员不受外界干扰。

（6）独特的旋转门机制，为政府培养了大批高层次决策人才。长期以来，美国智库研究人员与政府官员之间可以自由进行角色转换，由此形成独特的“旋转门”机制，使智库既是政界精英的储备池，也成为离任官员的集聚地。正是由于有机会旋转到政府工作，智库研究员的工作岗位具有很大的吸引力。尽管从事智库研究必须从普通研究员或研究助手做起，无论是职位还是工资收入都比较低，但经过历练后可以成为高级研究人员或进入政府工作，既可以施展自己的专业才能，也可以一展自己的政治抱负。如美国每隔四年进行一次的政府换届选举，有近四千名公务员将被替换，而来自顶级智库和知名高校的人员约占其中的60%。正是源于智库追求独立的价值品性和无党派的政治立场，政府往往会从智库中大量选用对国家战略与重大政策深有研究的智库人员进入政府工作。而这种现象也促成美国知名智库形成特有的“多元生态、求同存异”的发展格局。［32］如在民主党上台执政期间，大量具有共和党背景的离任政府官员会选择进入智库从事政策研究工作，而具有共和党倾向的智库高级智库成员将“旋转”到政府班底中；而在共和党上台执政的时候，具有共和党背景的高级智库成员将“旋转”进入政府，那些具有民主党派背景的离任官员则会“流转”到智库从事研究工作。

3.2 对我国智库发展的启示

相比较而言，美国智库受其自身特定的政治制度、历史渊源、文化因素、意识形态、价值观念等因素的影响，经过几百年的建设后，形成了今天独特的发展模式。而我国大多数智库仍然有着体制内的事业单位编制，行政隶属关系明确，国际合作交流范围有限，全球视野相对欠缺，专业服务能力不突出。然而，我国智库也有着自身特有的各种优势，诸如高效运转的政府班子、民主协商的政治体制、充足的创新资源、经济社会的转型发展、复杂的社会综合治理体系等为智库提供了极大的发展空间。尽管美国智库有着许多值得学习和借鉴的运行管理经验，但中国新型智库建设绝不能完全照抄照搬美国模式。

未来中国特色新型智库建设必须处理好以下几个方面的问题。① 正确处理好智库与政府的关系。毋容置疑，智库的内在特点与基本定位是相同的，服务于政府决策是智库存在的前提，为决策者提供智力支持和智慧服务是智库发展的条件。然而，不同性质的智库服务政府决策的内容和方式各有不同。② 正确处理好研究内容与服务目标的关系。智库在不同时段的研究内容和服务目标是不同的，智库既要针对目前研究现实和热点问题，关注短期内的“重大事件”，还要具备全球视野，运用战略眼光预判未来发展形势，要对中长期内国际国内面临的环境变化进行研判，必须避免追求短期效应和影响力这一倾向。③正确处理好智库行政事务与专业研究之间的关系。智库作为专业的政策研究机构，以为公共决策提供智力支持和智慧服务为目标，高品质的研究成果是智库扩大影响力的根本所在。因此，日常性的事务性工作必须服从和服务于专业研究。④ 正确处理好政策研究的逻辑性与应用性之间的关系。智库研究与纯粹的学术研究有所不同，既要追求理论支持与事实分析，更要讲求研究对策的建设性与应用性，但专业夯实和事实基础是任何研究的根本所在。因此，智库研究也必须讲求一定的学理性，缺乏逻辑性支撑和科学性构建，智库研究的应用性也会遭受质疑。⑤ 正确处理好独立性与政治方向的关系。智库的独立性绝非一般意义上的政治独立，主要是指研究过程的独立自主和不受外界干扰。因此，未来中国特色新型智库建设要坚持研究过程中的独立性，但在政治方向上必须坚定不移地服从中国共产党的领导。