我国政府部门数据开放的认知度研究*

迪莉娅

（燕山大学电子政务研究中心 河北秦皇岛 066044）

政府数据是指一切产生于政府内部或虽然产生于政府外部，但对政府活动、公共事务和普通民众有影响、有意义的数据资源的统称[1]。政府数据的开放成为越来越多民众的诉求和政治开明以及经济、文化发展的重要标志。政府拥有整个社会信息资源的80%以上，是数据最大的生产者和拥有者[2]。

2009年美国奥巴马政府颁布的《开放政府指令》是政府数据开放的源头，自此掀起了世界范围内政府数据开放的浪潮。政府数据的开放加深和拓宽了政府信息公开的力度，也预示着政府开放和透明进入了新的里程碑[2]。

随着世界数据开放进程的不断加快，我国政府数据开放也提上了日程。早在2012年上海和北京就已经建立了政府数据开放平台，目前全国虽已有19个地方政府陆续推出政府数据开放平台，但是开放数据的数量和质量还需要大幅度提高[3]。

1 我国学者对于政府数据开放研究的综述

CNKI以“政府数据开放”为篇名进行检索，与政府数据开放相关的学术论文达到413篇，文章对关于政府数据开放的研究进行如下分析：

1.1 国外政府数据开放的经验

在中国期刊网以“国外政府数据开放”“英国政府数据开放”“美国数据开放”等为篇名检索词，发现关于发达国家政府数据开放的文献在2011—2017年就有50篇。众所周知，国外政府数据开放从美国兴起以来，其风潮席卷了整个世界，我国学者纷纷开始研究和介绍美国、英国、法国、丹麦等国家和政府数据开放的理念、方式、类型、趋势等。例如迪莉娅[4]、朱琳、张鑫[5]、周茜[6]、赵蓉英、梁志森、段培培[7]、陈萌[8]、黄如花、林焱[9]等学者通过研究国外政府数据开放的经验，认为对我国有如下启示：①加强法律的建设，尤其是关于数据安全和个人隐私保护法律的制定和修改；②加强政府数据开放共享协议的制定；③加强数据人才的培养；④加强政府与公众的合作，提高数据的利用率等。

1.2 我国政府数据开放的法律依据

崔洪宇[10]、郑磊、熊久阳[11]等对我国政府数据开放政策和法规制定情况进行了评估和分析，认为我国大部分的政府数据开放缺乏明确的政策和法规依据，严重制约了我国政府数据的开放力度。

1.3 我国政府数据开放机制的建设研究

岳丽欣、刘文云[12]、张磊[13]等认为我国政府数据开放的建设需要从政策与法律制定、数据管理和公众参与的角度构建良性的运行机制，才能保障政府数据开放的有效管理和运行。

1.4 我国政府数据开放平台建设

武琳等[14]、李凡星[15]、黄思棉等[16]、陈涛等[17]对北京、上海、武汉政府数据开放平台从投入、产出、效果、质量等方面展开了调查，认为我国政府数据开放的平台建设在顶层设计、管理和服务层面都需要不断提升。

从目前的文献来看，我国学者对于政府数据开放的研究多以介绍国外政府数据开放研究为主线，以理论阐述和网络平台调查为主，不断深入反思我国政府数据开放在机制、平台建设以及法律层面等方面的问题，积极推进我国政府数据开放的进程。

2 政府数据开放中政府工作人员认知度调查的必要性

第一，政府工作人员对于数据开放的意义建构是政府数据开放有效实施的前提条件。政府数据开放的实施主体是政府工作人员。从世界范围来看，政府数据开放的推广基本上是自上而下的模式，政府工作人员对于政府数据开放本身、意义及环境的认知对政府数据开放平台的构建和服务起到至关重要的作用。

第二，政府数据开放认知度的调查有助于发现政府数据开放中存在的问题，从数据开放的主体认知入手，为政府数据的深度开放创造有利条件。政府数据开放已经成为一种国际趋势，为了加快我国政府数据开放的步伐，促进政府的管理更加开放和透明以及政府数据的重复性利用和创新性利用，政府工作人员的认知和行为将对我国政府数据开放的推进起到积极的示范作用。

第三，政府数据开放认知度的调查有助于打破政府部门原有的认知，促进管理创新。大数据环境下，政府数据的开放不仅仅是政府应用技术提供数据服务，更是对原有政府管理与工作提出的新挑战。政府数据开放首先要改变传统的政府服务碎片化的管理与工作方式，构建整体性的政府管理思维与服务模式，实现数据的内部共享和外部开放，加强政府数据资产的管理和促进数据的创新性服务与利用，从以“政府为中心”向以“用户为中心”转变。

3 我国政府部门政府数据开放认知度的调查分析

2018年我国将建成统一的政府数据开放平台，为了了解我国政府工作人员对于政府数据开放的认识情况，对我国政府部门的领导和工作人员共发放有效问卷1000份。调查中被调查对象所在的政府部门在省级以上的占了4%，省、市、厅和县级所占的比例分别为23%、34%、15%、18%,乡级和镇级的比例分别为2%和4%。

其中，被调查对象从事综合管理类工作的占57%，从事专业技术类工作的占25%，从事行政执法类工作的占18%。

3.1 政府工作人员关于政府数据开放认知状况的调查

调查显示，51%的被调查者表示听说或者了解什么是政府数据开放，35%和14%的被调查者表示不知道和不清楚政府数据开放的内涵。

依据交叉分析，各个层级政府机构的工作人员都存在不了解或者不清楚什么是政府数据开放的情况，而且所占比例不小，例如，省级以上就有50%的工作人员并不了解或者清楚什么是政府数据开放。总体来讲，厅级和省、自治区和直辖市级别的政府工作人员对于政府数据开放的了解程度较高，占到76%和67%，了解程度最低的是乡级和镇级部门的工作人员。通常来说，政府机构的级别与政府数据开放的了解程度具有直接的关系。

3.2 政府部门政府数据开放认知有待提高的原因分析

3.2.1 政府数据开放的宣传不到位

调查显示，22%的被调查者表示所在政府部门对政府数据开放进行了宣传，而大多数被调查者表示没有宣传或者不清楚，分别占49%和29%。访谈也同样显示，有关政府数据开放知识的宣传在政府机构中并不普遍，很多政府部门将其归类与信息公开等同的概念，这与政府机构本身未能加强宣传有直接的关系。

3.2.2 政府部门实施数据开放管理层面不成熟

这种不成熟主要表现在：①由于政府自身利益保护的问题，数据开放机构之间关系协调困难；②缺乏顶层设计成为政府数据开放管理中的重要难题；③制度设计不完善是政府数据有效开放的瓶颈；④缺乏相关法律的保障。

3.2.3 政府部门实施数据开放技术层面不完善

访谈显示，大部分政府机构还没有采用云政府平台，在政府数据开放过程中，先进的大数据技术的运用将会助力政府数据开放的实施。政府数据开放所需的技术主要有：①政府部门分散大数据的有效融合技术；②高效率低成本的大数据存储技术；③大数据的去冗降噪技术；④非结构化和半结构化数据的高效处理。

4 提高我国政府部门数据开放认知度的策略

总体来讲，我国政府部门工作人员对于政府数据开放的认知度并不高，而提高政府部门领导和工作人员认知度对于有效推行政府数据的开放将起到重要作用。文章认为政府部门工作人员认知度的提高需要经过政府数据开放意义的建构、政府数据开放意义的输出和政府数据开放意义建设的行动几个环节。

4.1 政府部门工作人员数据开放意义的建构

政府数据开放的意义建构在于政府工作人员通过对数据开放的了解、学习，形成对于政府数据开放涵义、意义共识的过程是政府工作人员认知度提高的基础。

4.1.1 加强政府数据开放的宣传

从意义建构理论来讲，情景的认知是建构的第一步[18]。我国目前政府数据开放的认知度不高，大多数政府工作人员认为大数据、政府数据开放的重要性和意义的认知与实际工作的关联度不到位所致。在访谈中，很多政府工作人员表示，大数据这个概念在访谈之前并未听说过。实际上，政府机构在大数据环境下，利用数据决策和管理已经成为不可阻挡的趋势，而政府数据开放则是解构原有政府部门工作管理、服务理念的重要内容。

加强政府数据开放的宣传和知识的培训，尤其是政府领导人员对于政府数据开放的认知。因为政府高层人员对于政府数据开放的认知程度，直接关乎政府数据开放意义的有效输出。政府领导人员对于政府数据开放的意义建构，一部分来自外部环境的变化，另外一部分则起源于对政府内部管理问题的认识。在大数据环境下，智慧政务的发展，要求政府机构需要适应现代政府管理的需要，重构传统的政府管理理念，应用现代的信息技术＋数据进行管理，促进数据的内部共享和外部开放。政府部门领导层通过对政府数据开放意义的建构，不断加深对政府数据开放的认识度，推动其思想和管理理念的重构。

4.1.2 借鉴国际经验

从数据开放的国际经验来看，很多国家在进行政府数据开放过程中，都在借鉴别国经验，例如印度的政府数据开放就充分借鉴了美国的政府数据开放模式，在平台建设中，采用了大主题群的概念，并且在内容建设方面超越了美国政府数据开放平台信息建构的设计，融入了可视化和数据分析的频道，使用户可以充分利用开放的数据，实现在线分析和可视化。我国上海政府数据开放平台也借鉴了国外政府数据开放平台的经验，在数据开放网站信息构建方面以简单、明了、方便使用为主。因此，因地制宜地学习国内外政府数据开放的经验有助于加快提高政府部门对于政府数据开放的认知度及实践能力。

4.1.3 共识的形成

共识的形成是指政府部门在政府数据开放过程中，尤其是领导层对于政府数据开放的内涵、意义、实施战略、步骤、开放标准、存在的问题、开放数据的评估等方面达成一致意见的过程。政府领导层共识的形成是政府数据开放实施的重要内容，也是政府推行政府数据开放领导力的重要体现。

4.2 政府数据开放意义的输出

政府数据开放意义的输出是指政府部门通过意义的认知，在具体的组织机构和管理方面体现和建构政府数据开放的意义。

4.2.1 建立政府数据开放专门和专业的机构

对政府数据开放的前身政府信息公开是否在单位中有专人负责的调查显示，58%的被调查者表示有专人负责，16%和26%的被调查者表示不清楚和没有专人负责政府信息公开的事宜。从实践来看，我国的政府信息公开自从2008年《中华人民共和国信息公开条例》实施以来，已经将近10年的历程，但我国的政府信息公开力度还需要大幅度提升，这与政府部门是否建立了专门机构，在组织上保证政府信息公开的实施息息相关。

政府数据的开放是我国大数据产业发展的重要战略步骤，因此为了更好地贯彻我国政府数据开放的政策，就需要建立专门和专业的政府数据开放机构，有效保障我国政府数据开放的实施。

4.2.2 是否采用一把手原则

一把手原则是指负责政府数据开放的领导人是政府机构的最高领导人，这将会在组织和行动上更加重视政府数据的开放，为政府数据的开放创造有利条件。只有强大的领导力，才可以有效打破政府部门数据开放在技术、管理与服务等方面的障碍，一把手领导是突破管理与服务利益关系协调、标准的制定以及方案有效执行的重要保障。

4.3 政府数据开放意义建设的行动

为了依法有序地推进我国政府的数据开放，我国中央政府部门已经制定了《大数据发展行动纲要》《关于推进公共信息资源开放的若干意见》《政务信息系统整合共享实施方案》等为政府数据开放的实施提供了政策的指导和方向，但在具体落实方面还需要不断实践。政府数据开放意义建设的行动主要体现在政府部门如何在具体的行动策略方面，消除政府数据开放的障碍，为政府数据开放创造良好的环境。

4.3.1 制定专门的个人信息保护法

我国2017年实施的《中华人民共和国网络安全法》对个人信息的保护作出了规定，例如在第76条对什么是网络数据和个人数据进行了定义，尤其在第四章对于个人信息的采集、告知、泄露等方面做了说明，对我国个人数据的保护起到了一定的作用。但是该法并没有对个人信息的分类、分级保护、正当使用采取的措施做出详细规定，这不仅会影响个人数据的正当使用，也不利于对个人敏感数据的重点保护。总体而言，我国目前关于个人隐私保护和个人数据使用的规定散见于各相关法律中，如果能够制定一部系统、具体和完整的个人数据保护法，将有利于政府数据开放中个人数据的正当使用和个人隐私的保护。

4.3.2 顶层设计政府数据资源跨界共享的协调和整合机制

从目前的调查来看，我国的政府数据开放进展缓慢，其中重要的因素之一就是系统的异构所产生的数据割据问题。顶层设计是指运用系统论的方法，从全局的角度，对政府数据资源跨界共享的各个要素进行统筹规划，以集中资源，高效快捷地实现目标[19]。只有顶层设计，才能有效保证政府数据资源的公平、公开的共享和利用。因此，政府需要顶层设计政府数据资源跨界共享的策略与方法，整体打通跨界数据共享的渠道，并对其实施效果进行常态化评估，不断优化和改进政府数据跨界共享的方法，避免重复建设，减少管理与实践成本，促进政府数据深度共享和利用。

4.3.3 统一构建智慧政府数据开放云平台

所谓统一是指在智慧政府数据开放云平台建设中，采用统一标准与规则所建立的政府数据开放云网群体系。智慧政务云平台的基础是云计算。因为云计算为政务云提供了技术实现手段，并且能有效推动政府大数据资源的存储、整合，为政府开放大数据的分析提供基础。虽然统一有缺乏灵活性的弊端，但是在政府数据开放管理的建成和起始应用中，对于数据流的有效监管、开放数据格式的多样化和兼容性、开放数据基础标准的应用以及开放数据的利用方面将会产生积极影响。

4.3.4 加强政府开放数据的监管

政府开放数据的监管包括数据管理过程、数据质量、数据安全和隐私和数据利用的监管。其中数据管理过程的监管是指数据从检索、发现、采集、评估、归档、利用等涉及到整个数据生命周期的一系列管理活动；数据质量、安全及隐私的监管是指为了保证开放数据的质量、保护个人隐私以及个人数据的正确利用而采取的一系列管理方法和措施；数据利用的监管是指对数据利用的效果、用户满意度以及需求的动态变化和趋势所采取的有关活动。

政府开放数据的监管是以数据利用为中心，以数据生命周期的全程管理为主线，将数据质量、数据安全和隐私的保护嵌入到流程管理中，为数据的循环利用打下坚实基础。政府数据开放的根本目的是促进数据的利用，加强数据监管是确保数据开放、利用的重要方法和措施。

（来稿时间：2017年11月）