环境公益诉讼举证责任研究

摘 要 我国设立了环境公益诉讼制度的原则框架，但未对未其举证责任作明确的规定，普通诉讼的举证责任分配制度也无法满足环境公益诉讼的实际需要，学术界很少有专门对环境公益诉讼举证责任制度的研究。本文将对环境公益诉讼及其举证责任从理论和实践进行深入探析，并提出完善的理论构想。

关键词 环境公益诉讼 举证责任 责任分配

作者简介：肖文艳，清华大学环境与能源法学硕士研究生。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.221

一、环境公益诉讼举证责任概介

（一）环境公益诉讼概述

公益诉讼起源于罗马法，古罗马法学家乌尔比安提出把法分为公法和私法，故“公益诉讼”和“私益诉讼”这一组相对概念也就伴随产生。环境公益诉讼是公益诉讼中最早被提及，发展最快的一种诉讼类型。环境公益诉讼是指有法定资格的主体对有关民事主体和行政机关损害公共环境资源或者有损害公共环境资源之虞的行为向法院提起诉讼 ，由法院追究行为人法律责任，以保护和救济“对环境本身的损害”的制度。 环境利益是不特定主体享有的共同社会利益，当环境污染侵害的是不特定主体的利益时，一般主体没有起诉的资格，政府因保护地方经济发展也未能够发挥其监督管理职能，公益诉讼制度制定的目的就是通过司法程序防止环境污染发生或者制止正在进行的环境污染带来损害或者赔偿已经带来的损害。

传统上把环境公益诉讼分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼，但环境公益诉讼是一种不同于普通民事诉讼也不同于行政诉讼的一种特别的诉讼类型。 第一，民事诉讼和行政诉讼都是私益诉讼，环境公益诉讼的目的在于维护不特定主体的环境公共利益，和私益诉讼相对；第二，民事诉讼是平等主体之间的诉讼，行政诉讼是以行政机关为被告的不平等主体之间的诉讼，第三，民事诉讼和行政诉讼都要求原告与诉讼标的有直接的利害关系，而环境公益诉讼最大的特征是原告与诉讼标的没有直接的利害关系，环境公益诉讼的起诉主体由法律授权，具有法定性和广泛性。笔者把传统的民事环境公益诉讼称为相似民事诉讼的环境公益诉讼，把传统的行政环境公益诉讼称为相似行政诉讼的环境公益诉讼。

（二）证明责任以及证明责任分配

在一个诉讼中法官的主要任务是把客观的法律适用于具体的案件，还原具体的案件需要证据加以证明，谁来提供证据就成了一个必须解决的问题，当提供了证据却未能使法官形成特定的心证，法官因为职责的限制又不能拒绝裁判，由谁来承担败诉风险又成了一个必须解决的问题，为了解决这些问题证明责任以及证明责任分配制度产生了。 打官司打的是证据，日本法学家高桥宏云：“证明责任是诉讼的脊梁骨。”足以见得举证责任在诉讼中的巨大作用。证明责任有权利说、义务说、效果说、必要行为说，正如效果说所说证明责任其实就是一种风险的负担。

证明责任制度的最主要部分是证明责任分配制度，证明责任的分配又称为“证明责任的分担”，当争议事实处于真伪不明时，由负举证责任的一方承担不利的法律后果。证明责任的分配考虑的因素是法律、政策、公平，就是根據举证的难易、举证的效率和距离证据的远近来分配证明责任。证明责任分配主要以古罗马法“谁主张谁举证”为原则，现在的主要学说是“法律要件分类说”，前述两种证明责任分配原则都具有形式主义，而实质公平证明责任分配理论就是反形式主义，注重个别新问题，防止形式正义带来的实质不正义。比如环境污染问题，为了保证实现实质公平，有时需要借助举证责任倒置来完成。

二、我国环境公益诉讼举证责任分配现状以及国外主要做法

（一）我国普通侵权诉讼和传统环境侵权诉讼举证责任分配

普通侵权诉讼证明责任分配即是加害人与受害人在诉讼中各自应当承担什么样的举证责任。根据《民事诉讼法》和2015年《最高法解释》我国采用的是罗森贝克的“法律要件分类说”，普通侵权诉讼中需要证明的要件包括侵权行为、损害结果、行为和结果有因果关系、过错以及免责事由。原告对有利于自己的基础要件事实承担举证责任。

根据《侵权责任法》第65条的规定，我国实行的是无过错责任的归责原则。环境侵权的构成要件包括环境污染行为、客观的损害后果、环境污染行为与损害后果有因果关系以及免责事由。2001年最高法《证据规定》第4条、《侵权责任法》第66条和《固体废物污染防治法》的规定，我国传统环境公益诉讼在证明因果关系存在上实行举证责任倒置。环境侵权具有一定的复杂性和技术性以及个人的力量与企业的力量对比悬殊。在传统的环境侵权诉讼中免去了原告证明因果关系存在的举证责任，而由加害人承担举证的行为责任和举证不能后的不利结果责任，其它对原告有利的法律要件事实仍由原告举证。

（二）我国环境公益诉讼举证责任分配的做法

我国学术界很少有专门针对环境公益诉讼举证责任分配进行深入的分析，有涉及的主要也集中在是否适用举证责任倒置制度的问题上。大多数人认为环境公益诉讼应当完全适用传统环境侵权的举证责任分配制度，一部分人认为应根据不同的起诉主体作区别对待，极少人认为完全不用采用举证责任倒置制度。

环境问题突出，从2007年以来，我国的贵州、云南、江苏等地先后成立了环保法庭，并在环境公益诉讼制度研究和设计方面做出了一系列理论知识与诉讼规则上的突破，制定了地方性规范以指导环境公益诉讼司法实践活动，在某种程度上解决了环境公益诉讼司法活动缺乏规范依据的问题，对环境公益诉讼证明责任分配也作了相应的规定，大多采用了与传统环境侵权诉讼相同的举证责任倒置规则，比如云南、海南、广州等地。2015年1月7日起施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》只涉及原告起诉时应提交的材料以及一些证据规则。

（三）国外环境公益诉讼举证责任分配的主要做法endprint

美国是公认的环境公益诉讼最发达的国家。在公益诉讼举证责任分配中，实行具体案件具体分配，不同的案件采用不同的举证责任。考虑到原告能力的有限，加害人距离证据较近，多数法院认同由加害人承担举证证明因果联系的责任，而且广泛适用“事实自证”原则，被告对原告的初步举证不能提出反驳的事实，法院推定原告完成了举证责任。德国的举证责任理论成熟，特别是罗森贝克的“法律要件分类说”，学者们对“法律要件分类说”进行反思和补充提出了新的学说，例如危险领域说、盖然性说和损害归属说，这些都属于实质公平分配理论。为了更好地保护环境适应环境污染案件的需要，日本对传统的举证责任理论进行了发展和完善，其主要理论有优势证据说、疫学因果关系说、狭义盖然性说和间接反证说，立法中也有所体现，如《关于危害人体健康公害犯罪处罚法》。

三、完善我国环境公益诉讼举证责任制度的构想

（一）确立环境公益诉讼举证责任分配的原则

在举证责任分配上，法律的规定或法官行使自由裁量权都必须按照一定的原则。环境公益诉讼证明责任分配应以公平和效率为原则。公平原则是指当一个案件事实的构成要素在性质上意味着证明该事实的证据控制在一方当事人手中，从而将证明责任分配于该方当事人会显得更加公平时就应当由该方当事人承担证明责任。 效率原则，也称经济原则，是指在保证公平的前提下，尽可能降低因举证而消耗的时间，人力和物力，最大限度地满足查清案件事实的需要又要防止诉累。

（二）规定环境公益诉讼举证责任分配内容

环境污染问题具有复杂性和科学技术性以及适用无过错归责原则更容易落实污染企业的侵权责任，受害人不需证明加害人主观上存在过错，并且无过错也不能成为加害人免责的事由。主观过错不再是环境公益诉讼举证责任分配的内容。 在环境公益诉讼中需要证明的要件事实包括污染环境的加害行为、公共利益受损的结果、加害行为与受损后果有因果关系和免责事由。

侵害环境公共利益的行为指个人、企业等主体在生产或者生活中所进行的污染、破坏环境的活动，常见的有大气污染、水污染、土壤污染。环境公共利益受损害的结果是指环境本身受到损害的结果。笔者认为，出于举证公平的考虑，原告应承担提供损害行为和环境公共利益已受损害或者环境公共利益有受损害可能的表面证据的责任。免责事由又称抗辩事由，免责即法律责任的免除，是指对被告据以主张原告之诉讼请求不成立或不完全成立，从而减轻或者免除其民事责任的事实。传统的环境侵权的免责事由包括不可抗力、受害人过错、第三人过错，环境公益诉讼针对的也是环境侵权，免责事由也包括这三项。免责事由是有利于被告的事实依据，根据举证责任分配的一般原则，应由被告举证证明免责事由的存在。因果关系是指环境公共利益受损是由于侵害环境公共利益的行为所造成，这是连接行为事实和结果事实的桥梁，如果说证明行为和结果的存在难，证明因果关系的存在更复杂，难度更大。在普通侵权诉讼中由提出主张的一方原告举证，在传统环境侵权诉讼中实行举证责任倒置，即按照一般原则由原告承担的举证责任转由被告承担。在环境公益诉讼中，因果关系的證明责任应有哪方承担，是一个关系到原告主体以及公益诉讼性质的问题，笔者在下文举证责任倒置部分作详细探讨。

（三）完善举证责任倒置规则在环境公益诉讼制度中的适用

在环境公益诉讼举证责任分配中，举证责任倒置被探讨得最多，主要围绕该不该适用举证责任倒置规则？是全面适用还是部分适用举证责任倒置规则？环境公益诉讼与传统环境侵权诉讼的最大区别在于起诉主体。此处从起诉主体出发探讨举证责任倒置在环境公益诉讼中的适用。根据《民事诉讼法》、《环境保护法》和《海洋法》的相关规定，我国环境公益诉讼原告资格的有检察机关、法律规定的机关和有关组织。

当原告为检察机关和法律规定的机关时，不应适用举证责任倒置，由原告承担证明行为和结果有因果关系的责任。实行举证责任倒置的目的主要有两个：一是确保当事人诉讼地位平等；二是平衡当事人的举证能力。制度制定目的决定适用，当原告为检察机关，检察机关作为国家法律监督机关，行使国家监督权力，在地位上不低于企业，其具有极强的收集证据能力，在举证能力上不弱于加害方。同理，其他法律规定的机关代表国家行使监督管理权，其地位不低于加害方。其他法律规定的机关在执法过程中，熟悉国家法律的规定，如环境标准，也了解或者有渠道了解企业的排污状况，在举证能力上不弱于加害方。

当原告为法律规定的有关组织时，例如中华环保联合会、自然之友等，同传统的环境侵权一样适用举证责任倒置。极少的组织有庞大的搜集调查证据专家团队和法律援助团队，很多环保组织是由民间自发组建，在经济实力上难以负担高昂的诉讼费用和庞杂的诉讼成本。在目前为止提起的环境公益诉讼，极少以调解结案，大多不予受理和败诉，打官司打的是证据，举证在赢得诉讼中起着关键作用。环境公共利益没有得到维护，而且环保组织通过司法程序维护环境公共利益的积极性受损。目前我国人与自然的关系恶化，雾霾、水污染等，需要通过司法程序来制止污染环境的活动。所以笔者认为，法律作为一种特定的社会现象，应当和社会需求一致，把证明行为和结果有因果关系的举证责任分配给加害方，减轻原告的举证责任，从而提高环境公益组织的积极性，更好地保护环境公共利益。

注释：

关丽.环境民事公益诉讼研究.中国政法大学博士毕业论文.2011.1.

吕忠梅.环境公益诉讼辨析.法商研究.2008（6）.131-137.

张建伟.证据法要义（第二版）.北京大学出版社.2014.348.

易延友.证据法的体系与精神：以英美法为特别参照.北京大学出版社.2010.

刘雪荣、刘立霞.伦环境污染侵权诉讼中的证明责任.河北法学.2006（10）.endprint