国家重点生态功能区贫困县乡村振兴之路

王习明,高 扬

(海南师范大学马克思主义学院,海南海口571158)

国家重点生态功能区是国家层面限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的重点生态功能区,是生态系统脆弱或生态功能重要、资源环境承载能力较低、不具备大规模高强度工业化城镇化开发条件的地区。其主体功能是提供农产品和生态产品,保障国家农产品供给安全和生态系统稳定;只允许适度开发能源和矿产资源,发展不影响主体功能定位、当地资源环境可承载的产业,进行必要的城镇建设。2010年《全国主体功能区规划》(国发〔2010〕46号)确立全国25个国家重点生态功能区,覆盖436个县(含县、市、旗、区等),其中261个在连片特困地区,236个属于国家扶贫开发工作重点县,二者重合的有189个,合计有308个贫困县。也就是说,国家重点生态功能区的贫困县达70.64%,远远高于全国贫困县29.18%的比率①2013年全国县级行政区2 851个,其中集中连片特殊困难地区范围内的县共有680个,国家扶贫开发工作重点县592个,二者重合440个。。这就决定了国家重点生态功能区内的贫困县乡村振兴之路具有艰巨性与特殊性。

1 国家重点生态功能区贫困县的乡村振兴是解决新时代突出矛盾的关键

新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,发展不平衡不充分的突出表现是城乡发展不协调、区域发展不平衡、生态环境保护存在薄弱环节。

城乡发展不协调的主要表现有两个方面：一是城乡基本公共服务水平有较大差距;二是城乡人均可支配收入存在较大差距。而且,这两个差距与地区的社会经济发展水平基本上成反比——社会经济发展水平越高,城乡差距越小;社会经济发展水平越低,城乡差距越大。根据《中国统计年鉴2016》,2015年城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入的全国平均水平分别为31 194.8元、11 421.7元,城乡居民收入差距指数为2.73;农村人均可支配收入最高的省级行政区是上海,上海也是优化开发区,其城镇、农村人均可支配收入分别为52 961.9元、23 205.2元,二者比为2.28∶1;农村人均可支配收入最低的省级行政区是甘肃省,甘肃省也是拥有国家重点生态功能区贫困县最多的省之一,国家重点生态功能区的贫困县有27个,其城镇、农村人均可支配收入分别为23 767.1元、6 936.2元,二者比为3.43∶1。其中,甘肃省张家川县(国家重点生态功能区、贫困县)城镇居民人均可支配收入为19 132元,农村居民人均可支配收入为5 403元,城乡收入比为3.54∶1;上海市2015年的唯一县——崇明县(2016年改为区)城镇居民人均可支配收入为37 940元,农村居民人均可支配收入为18 795元①参见《张家川县2016年政府工作报告》与《2015年崇明县国民经济和社会发展统计公报》。,二者比为2.02∶1。张家川县城乡收入差距几乎是崇明县的两倍。崇明县与张家川县城镇、农村居民人均可支配收入比值分别为1.98、3.48,两地的居民人均可支配收入差距农村远高于城镇。从教育、通讯、交通、医疗等基本公共服务的城乡差距来看,上海市比较小,甘肃省比较大。崇明县几乎所有的农村幼儿都可享受3年的学前教育,所有村庄都通了硬化公路、互联网和自来水,都建立了垃圾处理和污水处理系统;但张家川县许多偏远农村没有幼儿园,也没有硬化公路和互联网,饮用水得不到安全保障,垃圾和污水基本上没有处理。

以上分析推导出,城乡发展不协调在国家重点生态功能区贫困县更突出,区域发展不平衡的最突出表现是国家优化开发区(如上海市崇明县)与国家重点生态功能区贫困县(如甘肃省张家川县)的农村发展水平相差大,生态环境保护的问题也是国家重点生态功能区贫困县更严重。因此,解决国家重点生态功能区贫困县农业农村发展不充分的问题是解决新时代突出矛盾的关键。

乡村振兴的重点和难点在国家重点生态功能区贫困县,还由于这些贫困县多是集革命老区、民族地区、边疆地区于一体,自然地理、经济社会、民族宗教、国防安全等问题交织在一起,加大了农村社会经济发展的复杂性和难度;它们是我国的生态屏障,关系全国或较大范围区域的生态安全,对我国的空气质量、生物多样性、水土资源保持具有特别重要意义。如面积最大的国家重点生态功能区三江源草原草甸湿地生态功能区,有353 394平方公里,全部为贫困县,是藏、蒙古等少数民族聚居区;是长江、黄河、澜沧江的发源地,长江总水量的25%、黄河总水量的49%、澜沧江总水量的15%来自这一地区[1],有“中华水塔”之称,是全球大江大河、冰川、雪山及高原生物多样性最集中的地区之一,其径流、冰川、冻土、湖泊等构成的整个生态系统对全球气候变化有巨大的调节作用。再如面积最小的国家重点生态功能区海南岛中部山区热带雨林生态功能区,面积为7 119平方公里,全部是黎、苗等少数民族聚集区,全部是国家级贫困县,全部是革命老区。它是海南主要河流的发源地,热带雨林、热带季雨林的原生地,我国小区域范围内生物物种最丰富的地区之一,我国最大的热带植物园和最丰富的物种基因库之一。其生物多样性不仅对海南的整个生态系统有重大影响,而且对未来我国的粮食安全也有重大影响。

2 国家重点生态功能区贫困县实施乡村振兴战略必须超常规发展

要在国家重点生态功能区贫困县实施乡村振兴战略,必须根据其自然禀赋、发展水平和功能定位,选择合适的发展模式、合适的发展速度、合适的发展目标。

2.1 国家重点生态功能区贫困县的自然禀赋不允许其选择常规发展模式

国家重点生态功能区的贫困县都是处于山区,交通不便,工商业基础薄弱,除利用本地资源发展矿产开采业和农产品加工业外,没有发展其他工业的比较优势,而且利用本地资源发展矿产开采业和农产品加工业的强度也会受到限制,要尽可能减少对自然生态系统的干扰,不得损害生态系统的稳定性和完整性,以确保天然草地、林地、水库水面、河流水面、湖泊水面等绿色生态空间面积不减少。因此,国家重点生态功能区的贫困县振兴乡村不能选择常规的工业化发展模式,只能发展农业。发展农业的模式有两种：一种是以专业化(单一化)、市场化、规模化、机械化、化学化为特征,通过工业化的方式实现农业现代化,也称工业化农业或农业工业化;另一种是与此相反的农业生态化,也称生态农业、有机农业,其基本特征是小规模、自然循环、本地化、多样化、多功能化。经验表明,国家重点生态功能区贫困县选择农业工业化的发展模式,不仅无法从整体上摆脱贫困,而且会导致生态环境破坏从而引起更严重的生存问题。如川滇森林及生物多样性生态功能区的贫困县勐腊县在2010年前曾大规模砍伐天然的热带雨林和杂草,连片种植橡胶和香蕉。虽然农民的整体收入有一定程度提高,森林覆盖率也没有明显下降,但生物多样性遭到破坏,水土流失变得逐渐严重,水质也因为农药化肥的施用而变差,而且,多数农民因收入单一化而降低了对市场风险的抵抗能力,无法确保生活富裕。

2.2 国家重点生态功能区贫困县的发展水平不允许其按常规速度发展

国家重点生态功能区的贫困县大多是深度贫困地区,其农村居民人均收入和农村公共服务水平都远低于全国的平均水平,要在本世纪中叶实现乡村全面振兴的战略目标,必须以超常规速度发展。因为乡村全面振兴的目标是农业强、农村美、农民富全面实现,农业成为有奔头的产业、农民成为有吸引力的职业、农村成为安居乐业的美丽家园[2],其重要的指标是城乡居民的人均可支配收入和基本公共服务水平接近、不同地区的农村居民人均可支配收入和农村基本公共服务水平相差不大。

国家重点生态功能区的贫困县不仅内部的城乡差距大,而且其农村远远落后于发达地区。从《中国统计年鉴2017》来看,2016年我国城乡居民人均可支配收入分别为33 616.2元、12 363.4元,城乡居民收入差距指数为2.72。而甘肃省临潭县(国家重点生态功能区、贫困县)城乡居民人均可支配收入分别为20 971元、6 055元①参见《2016年临潭县国民经济和社会发展统计公报》。,城乡居民收入差距指数为3.46,远高于全国平均水平。从基础设施与公共服务来看,2016年全国还有0.7%的村没有通公路,其中国家重点生态功能区贫困县集中的西部地区未通公路的村有1.7%;通村公路中水泥路占的比例全国平均水平为76.4%,西部地区只有70.2%;全国农村有46.5%的家庭没有完成厕所改造,其中西部地区为50.9%;全国未得到集中处理生活垃圾、生活污水的村分别为26.1%、82.6%,西部地区分别为39.7%、88.4%;全国没有幼儿园、托儿所的村占67.7%,西部地区占67%;全国没有卫生室的村、没有执业(助理)医师的村分别占18.1%、45.1%,西部地区分别占13.1%、50.1%②参见国家统计局2017年《第三次全国农业普查主要数据公报(第三号)》。。整体而言,国家重点生态功能区贫困县农村基础设施和公共服务水平远低于全国平均水平。

因此,国家重点生态功能区贫困县要缩小内部的城乡差距和与发达地区农村的差距都必须在农村中按超常规速度发展。要让其农村居民特别是贫困农民的收入增长速度高于平均水平,对其农村基础设施和公共服务的投入也要超过常规的递增速度。

2.3 国家重点生态功能区贫困县的功能定位不允许其选择常规发展目标

国家重点生态功能区要以保护和修复生态环境、提供生态产品为首要任务。国家重点生态功能区内的贫困县多是生态环境脆弱或因人口过多已超过生态资源承载力的深度贫困地区。这些地区在选择乡村振兴的目标时,应打破常规,以人口总量下降、农村居民点的数量减少和城乡居民占用空间缩小为目标,不应以常规的增加县域内人口总量、增加居民点占用的空间为目标。降低人口总量就是引导超载人口逐步有序转移,通过跨县的生态移民和支持青年农民上大学引导一部分人口向国家重点生态功能区之外的城市化地区转移。减少农村居民点的数量,就是要将农民从生态脆弱或远离中心村、交通不便的自然村转移到区域内的县城、中心镇、中心村。生态脆弱的自然村往往自然资源贫乏或自然灾害多发,其居民无法就地脱贫致富,必须实施生态移民;远离中心村、交通不便的自然村,建设成本高,施工难度大,要实现基础设施和基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平难度很大,也必须通过搬迁才能达到乡村振兴的目标。缩小城乡居民占用空间,就是严格控制乡村建设的强度,腾出更多的空间用于维系生态系统的良性循环。应在现有城镇布局基础上进一步集约开发、集中建设,重点规划和建设资源环境承载能力相对较强的县城和中心镇,提高综合承载能力。其乡村建设应集中布局、据点式开发,禁止成片蔓延式扩张,确保绿色生态空间不减少。

3 国家重点生态功能区贫困县在乡村振兴过程中超常规发展的可能性

习近平新时代中国特色社会主义思想的提出,尤其是习近平在“绿水青山就是金山银山”主要思想基础上不断丰富和发展形成的美丽中国论、美好生活论、绿色发展论、生态生命论、绿色制度论等构成的习近平生态文明思想体系[3],为国家重点生态功能区贫困县通过超常规发展实现乡村振兴提供了新的指导思想。

3.1 “坚持农业农村优先发展”为国家重点生态功能区贫困县乡村加快发展提供了保障

党的十九大报告明确提出,农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题,必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。要坚持农业农村优先发展,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化。2018年中央一号文件将“农业农村优先发展”解释为：在干部配备上优先考虑,在要素配置上优先满足,在资金投入上优先保障,在公共服务上优先安排,加快补齐农业农村短板。农业农村最大的短板就是基础设施落后、公共服务网络不健全、农业面源污染严重、农村人居环境差。加快补齐农业农村短板,就是要加强农业农村基础设施建设,健全农村公共服务体系,防治农业面源污染,改善农村人居环境。这些措施有可能迅速改变农村面貌,加速乡村振兴的步伐。这些短板在贫困县表现得最为突出,补齐贫困县农业农村的短板将成为重点,国家重点生态功能区贫困县获得的支持将更大,乡村振兴的步伐将更快。

3.2 “坚持人与自然和谐共生”为国家重点生态功能区贫困县乡村加快发展提供了可能

党的十九大将“坚持人与自然和谐共生”确立为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略,明确指出：我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化,既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要,也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。而国家重点生态功能区是以提供生态产品为主要功能的,它的供给能力直接决定着人民日益增长的优美生态环境需要的满足程度。国家重点生态功能区的广大农村是供给生态产品的主体。为了提高国家重点生态功能区的供给能力,必然实行生态保护优先的原则,加大对农村的投入,加快国家重点生态功能区美丽乡村的建设速度。2017年中央对地方重点生态功能区转移支付达到627亿元,其中甘肃省最多,达到51.7亿元①参见《财政部关于下达2017年中央对地方重点生态功能区转移支付的通知》(财预〔2017〕127号)。。随着国家财力的增加和对国家重点生态功能区建设的重视度提高,中央对地方重点生态功能区的转移支付会逐年提高,省级财政也会加大对国家重点生态功能区的转移支付。如海南省在2017年决定,单独为海南岛中部山区热带雨林生态功能区的四市县设立5亿元的“重点补助”,以后每年在上年补助额基础上,先将当年省财新增资金的50%补助给四市县②参见《海南完善生态功能区转移支付制度重点补助四市县》。。

3.3 “支持老少边穷地区加快发展”为国家重点生态功能区贫困县乡村快速振兴提供了助力

党的十九大将“加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展”作为实施区域协调发展战略的重大举措,同时习近平也提出打好精准脱贫攻坚战必须聚焦深贫地区[4]。而国家重点生态功能区的贫困县不仅是深度贫困地区,而且多集革命老区、民族地区、边疆地区三者中的二者为一体。对这些地区进行聚焦,加大支持力度,必然为这些地区的乡村快速发展提供政策、资金、人才支持。2017年,中央财政下达革命老区、民族地区、边境地区的转移支付和专项扶贫资金分别达到87亿元、704亿元、167.42亿元、860.95亿元。其中,专项扶贫资金分配向西部地区、贫困革命老区、贫困民族地区、贫困边疆地区和连片特困地区倾斜,聚焦脱贫攻坚主战场,分配给中西部22省份的资金规模占总规模的比例达到97.4%①参见《中央财政拨付2017年财政专项扶贫资金860.95亿元》。。

4 国家重点生态功能区贫困县通过超常发展实现乡村振兴的策略

实施乡村振兴战略,是党的十九大做出的重大决策部署,是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务,是新时代做好“三农”工作的总抓手。乡村振兴的重点和难点都在国家重点生态功能区内的贫困县,国家重点生态功能区的贫困县要通过超常发展实现乡村振兴,必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。

4.1 把脱贫攻坚同实施乡村振兴战略有机结合起来

习近平指出：要把脱贫攻坚同实施乡村振兴战略有机结合起来,推动乡村牧区产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕,把广大农牧民的生活家园全面建设好[5]。国家重点生态功能区的贫困县都是深度贫困地区,党和国家高度重视这些地区的脱贫攻坚工作。将脱贫攻坚同实施乡村振兴战略有机结合起来,就是在脱贫攻坚的过程中打好乡村振兴的基础,让这些地区的农民在脱贫之后能迅速走上致富之路。

首先,应做好易地扶贫搬迁工作。易地扶贫搬迁是脱贫攻坚的“头号工程”和标志性工程。十三五规划2016—2020年易地搬迁脱贫的总人数是1 000万人,2016和2017两年已顺利完成589万人的易地扶贫搬迁建设任务,2018年将再实施约280万人的搬迁建设任务②参见《发改委：2018年约有280万人进行易地扶贫搬迁》。。国家重点生态功能区贫困县是易地扶贫搬迁的主战场。国家重点生态功能区贫困县的易地扶贫搬迁必须坚持以乡村振兴目标统领搬迁安置全过程,瞄准“一方水土养不起一方人”地区贫困群众,科学合理选择安置方式,建设安全适用环保的住房,因户因人施策帮助搬迁群众稳定脱贫致富,实施迁出区生态修复与宅基地复垦,帮助搬迁群众融入新社区,促进民族融合。要特别关注搬迁群众特别是少数民族的可持续生计问题与文化融入问题,应通过经济、政治、社会、文化系统的协调改革为移民创造一个可持续的生计空间,从根本上提高移民生计行动能力[6];应加强移民新社区公共基础设施特别是文化广场、幼儿园、社区公共服务中心的建设,应经常性组织公共活动特别是群体性文化活动、志愿服务、不同民族之间的娱乐活动,培育移民的社区归属感和社区凝聚力。

其次,要做好产业扶持工作。发展产业,既是扶贫的主渠道,也是乡村振兴的基础。要统筹产业扶贫与乡村产业振兴的目标,应突出竞争力指向,加大对农田水利、土地整治、农业科技、职业农民培训等方面的投入,促进农业降成本、提效率;应突出绿色生态指向,加大对退耕还林、退耕还湿和退养还滩、节水灌溉、耕地地力保护、化肥和农药减量、农业废弃物回收、地下水超采和重金属污染地区治理等的投入,促进农业可持续发展[7]。国家重点生态功能区的贫困县应大力发展生态农业和乡村旅游业,并通过农旅结合来促进农民增收、乡村变美,真正实现生产发展、生活富裕、生态良好的协调发展。国家重点生态功能区的贫困县具有发展生态农业和乡村旅游业的资源优势：生态环境优美,物种丰富,有许多风景秀丽的自然保护区和具有保健功能的当地独有的农产品;民风淳朴,文化特色突出,民俗风情多样,有许多传统村落、民族村寨、传统建筑和独特的农牧业遗产。

第三,要做好教育扶贫工作。用乡村振兴的理念做好国家重点生态功能区贫困县教育扶贫的工作,就是在这些地区优先实行免费的十五年教育,在提高九年义务教育质量的同时,让学龄前儿童接受免费的三年幼儿教育,让初中毕业生直接进入高中或中专接受免费的三年高中教育或中等职业技术教育。只有让农村幼儿同城镇幼儿一样享受三年学前教育,才能确保城乡义务教育的起点基本公平;而国家重点生态功能区贫困县的农村居民特别是贫困居民很难支撑幼儿教育费用,只能通过公立幼儿园或财政补贴免除幼儿教育费用,才能确保所有的幼儿都能入园。只有高中毕业或中专毕业考上大学或到城里就业,才能让他们从传统农牧业中转移出来,从而减少国家重点生态功能区的超载人口,使生态得到自然恢复。

4.2 以体制改革和制度创新调动广大农民推动乡村振兴的积极性

习近平指出,要充分尊重广大农民意愿,调动广大农民积极性、主动性、创造性,把广大农民对美好生活的向往化为推动乡村振兴的动力,把维护广大农民根本利益、促进广大农民共同富裕作为出发点和落脚点[8]。要调动国家重点生态功能区贫困县农民振兴乡村的积极性,必须进行体制改革和制度创新。

首先,应加快农村土地制度改革。农村最重要的资源是土地,土地制度是农村制度体系的基础与核心,因此,乡村振兴必须深化农村土地制度改革,正如习近平所说：“新形势下深化农村改革,主线仍然是处理好农民和土地的关系。”[9]国家重点生态功能区贫困县农村土地制度的改革要坚持三个原则：一是要有利于生态环境的保护。为防止“草畜承包”带来的草原退化问题,凡是分户承包经营可能破坏山水林田湖草系统的,都应由集体(自然村或村民小组等)经营。为了统一管理生态林和鼓励农民营造生态林,政府应主动收购农民营造的但已经划为生态林的经济林、牧草。为鼓励农民从国家重点生态功能区迁出或节省建设用地,应建立宅基地有偿退出机制：农户通过农房改造节省了宅基地的,应按当地城镇建设用地的出让价格进行现金补偿;对于全家自愿退出农村宅基地,迁入重点开发区的城镇居住的,可将他们优先纳入城镇住房保障范围。二是有利于传统文化和民族文化的传承。国家重点生态功能区贫困县的农村有许多文物古迹、传统村落、民族村寨、传统建筑、农业遗迹、灌溉工程遗产,应将这些地方划为农村集体公益用地,并划定历史文化保护线。三是有利于集体经济的发展壮大。应允许农民集体依法分享集体土地的收益。因为在集体收入渠道普遍较少的情况下,以集体土地所有权获取的收益提供公共产品,保护弱势集体成员,可实现二次分配功能,促进村庄共同体的团结[10]。

其次,应完善农村基层治理机制。完善农村基层治理的目的是让村民能有序地参与村庄的治理,让村庄能有效地提供公共产品,能创造共赢性的社区生活和生产方式,促进公共福利的最大化。应加强村级党组织建设,既要培养农民中优秀分子入党,又要吸引高校毕业生、退伍军人、退休干部中的优秀党员到村党组织中任职,特别是选优配强村党组织书记。应充分发挥村民小组(自然村或山寨)在村民自治中的基础作用。现在的村民小组,大多数是由传统的自然村或山寨、合作化时期的初级社、人民公社时期的生产队演变而来的,是一个熟人社会,也是集体土地的最基本的所有者,有许多治理资源(如村规民约、寨老或庙会或宗族等组织、集体山林、集体建设用地)。健全和完善村民小组内部治理机制,可以降低治理的成本,提高治理的效率。

第三,要完善生态补偿机制。要通过生态补偿机制的完善,让国家重点生态功能区贫困县的农民从保护和改善生态环境中得到实惠,真正体会绿水青山就是金山银山、改善环境就是发展生产力的涵义。应完善生态林保护、防护林保护、草原保护、湿地保护的补偿机制,既给承担保护责任的地方政府进行财政补贴,又给承担保护责任的个人和集体进行经济补偿,而且要不断提高补偿标准,使保护生态者不再遭受经济损失。应建立财政的转移支付与森林资源保有量、洁净水外流量、农业产量挂钩的机制。以县级为单位,人均森林资源保有量、人均洁净水外流量、人均农业产量超过全国、全省平均水平的地方应获得中央和省级财政转移支付且获得的数量与超出的数量成正比。

4.3 分类推进农业农村基础设施建设

乡村振兴是新农村建设的升级版,必须遵循新农村建设的基本原则。习近平指出,建设社会主义新农村,要规划先行,遵循乡村自身发展规律,补农村短板,扬农村长处,注意乡土味道,保留乡村风貌,留住田园乡愁,要因地制宜搞好农村人居环境综合整治,创造干净整洁的农村生活环境[9]。农村特别是国家重点生态功能区贫困县的农村最大的短板是基础设施建设落后和住房破旧,最大长处是自然环境优美。国家重点生态功能区贫困县的基础设施建设应坚持环保类超前、民生类适度、开发类受限的原则。环保类基础设施建设超前,就是要用最先进的技术建设垃圾分类处理、污水集中处理、清洁能源利用、生态农业等基础设施,让它们达到先进水平。“使这些地区基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平”[11],既不要好高骛远,提出不切实际的口号,也不能忽视和延缓民生基础设施建设;要确保所有的居民都住上安全环保适用并有乡土气息的住房,不能贪大求洋,都盖成别墅。开发类基础设施要严格限制,就是要控制新增公路、铁路和居民点的建设规模,必须新建的,应事先规划好动物迁徙通道。在有条件的地区之间,要通过水系、绿带等构建生态廊道,避免形成“生态孤岛”。

5 结语

国家重点生态功能区的308个贫困县,是我国重要的生态屏障,多数是集革命老区、民族地区、边疆地区于一体的深度贫困县,是中国特色社会主义新时代实施乡村振兴战略的重点和难点。它们的乡村振兴,有助于城乡发展不协调、区域发展不平衡、人与自然不和谐等突出问题的解决,有助于优质生态产品供给能力的提高,有助于民族团结、边疆稳定和国家长治久安。

国家重点生态功能区的贫困县处于山区,交通不便、工商业基础薄弱,没有发展其他工业的比较优势,又属于国家限制大规模高强度工业化城镇化开发的区域,不能通过常规的工业化实现乡村振兴。国家重点生态功能区的贫困县必须充分发挥自然资源优势,大力发展生态农业和乡村旅游业及其融合产业,促进农民增收、乡村变美,实现生产发展、生活富裕、生态良好的协调发展。

国家重点生态功能区贫困县内部的城乡差距远高于全国的平均水平,其农村农业的发展水平远低于全国平均水平。要如期实现乡村全面振兴的目标,必须按超常规速度发展。国家重点生态功能区贫困县要充分利用“坚持农业农村优先发展”“支持老少边穷地区加快发展”等战略提供的机遇及其配套政策,把脱贫攻坚同实施乡村振兴战略有机结合起来,在脱贫攻坚的过程中打好乡村振兴的基础,让这些地区的农民在脱贫之后能迅速走上致富之路。易地扶贫搬迁要特别关注搬迁群众特别是少数民族的可持续生计问题与文化融入问题;产业扶贫应突出竞争力指向和绿色生态指向;教育扶贫应过渡到免费的十五年教育,让学龄前儿童接受免费的三年幼儿教育,让初中毕业生直接进入高中或中专接受免费的三年高中教育或中等职业技术教育。

国家重点生态功能区贫困县乡村振兴的目标不应是常规的人口总量和居民点占用空间的增加,而应是人口总量下降、农村居民点的数量减少和城乡居民占用空间的缩小。这就必须坚持生态保护优先的原则,通过体制改革和制度创新建立保护生态环境的激励机制,引导广大农村居民和干部党员通过保护环境和建设美丽乡村来振兴乡村。