供需协调视角下“五位一体”失独家庭养老服务政策体系研究

周学馨孙 婷

(重庆市委党校,重庆 400041)

失独家庭养老是我国养老事业的重要组成部分。能否给失独家庭老人提供良好的养老保障,不仅关系到能否有效应对老龄化、推进供给侧结构性改革及全面建成小康社会目标的实现,而且关系到政府的责任担当与社会的文明进步。

1 相关文献综述

1.1 失独家庭养老政府保障政策研究

安群、张峘[1]提出要政府承担失独家庭养老责任的制度供给;马一[2]认为国家及地方层面失独家庭的专项法律保障政策尚且缺失;王名[3]提议要建立针对失独家庭的国家基金;王秀银[4]提出通过政府财政专项拨款、福利彩票收入调剂以及成立扶助基金组织,制定相应的养老资金扶助制度来解决资金问题。

1.2 失独家庭养老服务供需研究

倪东生、张艳芳[5]对当前中国养老服务供求失衡水平进行测算,提出供求失衡背景下中国政府购买养老服务的对策;魏璇[6]分析了暂时性失独家庭与永久性失独家庭的共同需求及特殊需求,提出失独家庭扶助政策的供给分析,比对需求与供给的结构性差异,在医疗、养老、收养及教育方面提出弥合性对策;朱德云、孙成芳[7]基于供给侧改革的角度探讨当前中国养老服务业发展的问题与政策建议;林宝[8]从低水平均衡陷阱角度分析养老服务的供给错位与需求错位,并从需求端提出支持养老服务业发展的政策框架。

1.3 失独家庭社会保障政策研究

刘岚[9]提出政府应针对失独家庭建立专门的养老保险制度;穆光宗[10]通过不同研究视角提出要构建匹配失独家庭社会保障及养老保障救助制度与政策体系,给予失独家庭相应的政策扶助与相应支持;在扶助制度方面,陆杰华[11]指出要解决目前失独家庭扶助制度的定位缺陷、供需错位和效果缺陷等问题;吴士勇[12]建议建立综合扶助机制,并把特别扶助制度与其他相关制度、国家制度与地方政策衔接。

1.4 社会力量参与失独家庭养老研究

丁兆林[13]认为通过非盈利组织的运作,对失独家庭进行心理和经济等方面的安抚;黄耀明[14]提出通过制度安排,使社会工作机构和专业人员积极介入失独家庭,帮助失独家庭生活重建及社会支持体系的建构;王雪辉[15]通过对失独家庭提供社会服务供给主体进行分类,提出建立失独家庭的社会服务体系。

综上,许多专家学者对我国失独家庭养老服务政策体系进行了如上四个方面的深入研究,然而对于失独家庭养老问题的政策体系的构建,学界的研究成果并不充分且存在以下不足:一是对失独家庭养老缺乏独特的理论研究。失独家庭的特殊性要求学界从多学科理论视角,建构多元养老政策体系的理论基础,但当前对失独家庭养老问题的成果同质化较为明显,缺乏坚实的理论支撑,对策建议雷同性较高。二是量化研究与质性研究成果匹配度较低,有特色的质性研究成果稀缺。三是对失独家庭养老缺乏系统性的政策体系研究。在失独家庭养老政策的价值取向、政府责任及其边界、政策框架、模式选择以及机制创新方面的研究还有不足。

2 构建“五位一体”失独家庭养老服务政策体系的重要价值

2.1 构建“五位一体”失独家庭养老服务政策体系是建立责任型政府的具体体现

失独家庭的生活困境可能是由于执行独生子女政策而导致的,因此解决失独家庭的生存权与发展权问题,是政府的基本责任,也是法治社会和责任政府的必然要求。在法治社会中,法律是弱势群体实现自身生存和发展的武器,政府必须担负起保障人权、维护弱势群体权益的使命,而建立健全制度化的保障方式是解决失独家庭问题的根本出路。《宪法》第四十五条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”《中华人民共和国人口和计划生育法》第二十七条第四款规定:“独生子女发生意外伤残、死亡,其父母不再生育和收养子女的,地方人民政府应当给予必要的帮助。”为此,着力推动失独家庭扶助制度的科学、民主、公正立法,是全面推进依法治国、建设法治中国的必然要求。

2.2 构建“五位一体”失独家庭养老服务政策体系是推进家庭发展支持体系改革的必然要求

当前,我国家庭在家庭形态、家庭功能、家庭关系、家庭价值观等方面都出现了很多的变化,呈现出家庭规模小型化、家庭结构简单化、家庭类型多元化、家庭生育功能弱化、家庭经济保障作用增强等诸多特点。但就整体而言,我国家庭发展政策还面临顶层设计不足、政策取向模糊以及政策完备性差的不足。为此,需要完善促进家庭发展的法律法规、完善促进家庭发展的政策和措施,并重构促进家庭发展的方式和手段。尤其是对失独家庭来说,由于他们家庭的独特性和脆弱性,更需要完善现有的家庭发展政策,以替补与完善家庭的整体功能,提升家庭成员福利水平,减少家庭风险发生率,最大程度提高家庭修复力。

2.3 构建“五位一体”失独家庭养老服务政策体系是加快公共服务供给侧改革的重要体现

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确要求增加公共服务供给,从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手,增强政府职责,提高公共服务共建能力和共享水平,并且特别强调要创新公共服务提供方式,能由政府购买服务提供的,政府不再直接承办;能由政府和社会资本合作提供的,广泛吸引社会资本参与。当前,在推进公共服务供给侧改革过程中,就失独家庭养老服务而言,存在养老需求难以真正把握、养老资源难以有效配置、提供养老服务的主体单一等问题。为此,需要在了解失独家庭真实养老需求的基础上,完善政府养老服务供给和管理模式,推进失独家庭养老服务的层次化、个性化和倾斜化建设,同时改变政府单一供给的模式,引入社会力量和市场机制,助推社区养老发展,推进失独家庭养老服务的市场化和社会化进程,最终提高整体公共服务共建能力和共享水平。

3 供需协调视角下构建“五位一体”失独家庭养老服务政策体系面临的难点问题

3.1 失独家庭养老服务供给数量不足

由于失独家庭的特殊性,该群体养老只能更多地在家里养老或者依赖机构养老,而家庭养老困难重重,便一定程度上将希望寄托于机构养老。以机构养老供给而言,根据《2015年社会服务发展统计公报》,截至2015年底全国各类养老服务机构和设施11.6万个,各类养老床位672.7万张,全国的养老供给床位仅能达到每千名老年人拥有养老床位30.3张,与发达国家能够提供每千名60～70张的养老床位供给相比存在较大差距,这份数据基于全国性机构养老服务供给总量,并未涉及专为失独家庭提供的机构养老服务,而在全国激增的养老需求体量之下,失独家庭作为具有迫切养老需求的家庭类型,养老服务在总量上呈现出严重的供给不足状态。

对标失独家庭养老服务的需求端,失独家庭的规模测算尤为重要,由于学者们探讨口径与估算方法的不同,我国目前失独家庭规模估算在100～1 000万户之间[16],结果差异相当突出;根据王广州、郭志刚、郭震威[17]的测算,死亡独生子女母亲数量将在2038年达到峰值,峰值规模在110万左右;根据相关部门统计,失独家庭最高峰值年也出现在2038年,为151万[18](剔除“失独”抱养家庭);目前学界较为公认的失独家庭预测数据来源于卫生部发布的《2010年中国卫生统计年鉴》,根据不同年龄段人口死亡率预测,每年至少产生7.6万个失独家庭[19],这个数据也是见诸于各类公开刊物较为流行的数据;王广州[19]在区分“曾经失独”与“终身失独”的前提之下,预计在2050年失独家庭达到450万左右的可能性较大。综合多位学者对失独家庭数量及规模的预算,本研究较认同王广州的测算结果,其研究对失独妇女生育历史及未来生育可能进行必要排查,规避不符合失独妇女范围的生育经历偏差,客观预测出失独家庭的相应规模,对于养老服务的需求与测算出的失独家庭的规模基本匹配。

综合全国机构养老的供给数量来看是严重稀缺的,这种稀缺性并未因部分群体的特殊性而有所好转,反而对需求越迫切的群体而言服务资源供给面临的难度越大、问题越多,对于有迫切养老需求的失独家庭而言,机构养老服务资源的供给与需求配置严重失衡。未来二十年随着失独家庭规模越来越大,如果社会养老服务资源不能相应匹配社会养老需求,满足该群体的养老诉求,那么将会面临严峻的社会型养老困局。

3.2 失独家庭养老服务地域和城乡结构失衡

自2013年《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》(国卫家庭发〔2013〕41号)发布以来,各省、市、自治区对于计划生育特殊困难家庭帮扶都进行了不同程度的尝试与探索。截至2016年3月,全国共有25个省、市、自治区分别颁布与实施帮扶方案或办法,除甘肃、海南两省沿用国家标准以外(城镇每人每月340元、农村每人每月170元),有23个省超过国家制定的基本标准,广西执行城乡统一的帮扶标准且位列全国最高,城乡失独家庭扶助金均为每人每月860元。根据谢勇才的测算,25个省、市、自治区城乡失独家庭扶助金标准的平均值分别是每人每月495元和474元,分别高出国家标准45.59%和178.82%[19]。失独家庭扶助金在一定程度上缓解了失独家庭的经济压力,但针对经济压力较大或无收入来源的失独家庭而言,扶助金尚不足以满足其未来要面临的生活及养老压力。

就目前而言,养老服务供给由发达城市、一般城市到农村呈现逐层递减的趋势,而对养老服务的需求却是由农村到一般城市再到发达城市呈逐层递增的趋势,东部发达地区和中西部较为发达的城市地区能够相对集中地实现养老供给,而在中西部县、乡及广大农村社区养老服务资源相当稀缺,偏远地区几乎为空白。这不仅是失独家庭所面对的养老市场服务供给结构,更是整个养老市场中养老服务的供给结构,而失独家庭在养老服务资源配置过程中呈现出一定的被动性,可自主选择的养老服务资源非常有限,由此需要面临更为严峻的养老问题。

3.3 失独家庭养老服务供给主体能力受限

失独家庭由于其家庭的特殊性,其养老服务供给能力不同于一般家庭的养老供给能力,其养老服务供给能力主要包括政府保障力、市场供给力、社会支持力和社区参与力等四个方面。

3.3.1 政府责任及制度缺失,政府保障力不足

我国尚未出台针对失独家庭养老的相关法律保障政策、养老服务保障体系、养老机构的市场准入标准及购买养老服务的具体类型。当前虽以计划生育特殊困难家庭扶助金的方式对失独家庭采取经济上的支持,但随着物价上涨与养老需求的增加,对很多失独家庭而言扶助金也只是杯水车薪,扶助金发放的兜底供给方式难以满足失独家庭在经济层面的养老需求;在探索对失独家庭居家照料和精神慰藉层面尝试采用政府购买NGO帮扶服务的方式,而就当前阶段而言,购买服务基本以物资支持为主、心理援助为辅,心理援助及关爱照料的具体方式大多处在探索阶段,很难以制度的方式加以定型;对于失独家庭权益的法律保障层面依然存在责任供给缺失的情况,未形成探索性的立法保障;在应对失独家庭养老危机过程中,政府责任及制度供给的缺失不容忽视,未能有效承担起引导多元养老服务供给主体的责任,特别是在不同主体相关责任及政策约束层面未能起到具体的规约作用。

3.3.2 养老服务市场发育不足,市场供给力疲软

失独家庭养老需求日益增长,但养老市场发育并不健全,养老服务供给效力不高。政府公办的养老机构由于财政方面的巨大压力供给严重不足,各类私营或民办养老服务机构或非盈利性质的公益性社会服务组织由于缺少政策支持,运营资金也难以有效保障,资源有限且专业化服务水平较低。而从养老市场作用发挥的角度而言,公立与私立的养老机构在一定程度上存在职责矛盾,对于养老机构的服务权限与职责没有进行具体的甄别和区分,公办养老机构暂时性解决养老问题,同时要承担巨大的资金、管理及运营压力,与此同时,民办或私立养老机构由于部分政策所限不能积极参与市场竞争、优化整合服务资源,在养老服务市场中体现出“重公立轻私营”的现象,而这种现象对于各类养老机构而言都存在资源分布不均和压力无法排解的情况,从而导致福利分配不公的结果,影响养老服务市场积极作用的发挥。

3.3.3 社会组织的介入程度较低,社会支持力匮乏

各类非盈利性质的社会组织与社会团体在养老领域的志愿服务层出不穷,特别表现在社会支持上,为失独家庭提供个性化的照料与服务,激发失独家庭重新融入社会的动力与欲望。社会力量对失独家庭的养老服务供给更多体现在政府与市场供给的外围,形成一定的协同作用,补充政府或市场职能缺失的相关环节和领域,特别是在细化失独家庭养老服务的具体照料及关怀方式上,社会组织可以依据不同地域的具体情况设计服务方式,唤起失独老人融入社会实现自我价值的原始需求,通过社会融入实现一定程度的自我养老。然而当前各类社会组织及群体并没有相应的制度保障与经费支持,发展尚处于初级阶段,很难实现持续性、规范化的服务,在农村社区难以实现有效的供给服务,对于失独家庭养老服务的社会支持供给力也并不稳定。

3.3.4 社区养老服务缺失,社区参与力欠佳

社区作为失独家庭的家庭延展载体、政府的政策落实平台、其他服务的对接纽带承担着重要的养老服务职能,且长远来看,社区可以补充其他主体养老服务供给的短板,实现“社区+政府、市场、社会组织”的多元服务供给方式。而在养老服务供给的总链条中,社区始终具有高参与度与灵活性的优势,且能满足当前失独家庭最具有倾向意愿的熟人社会养老,同时能够整合养老、医疗、心理疏导、邻里关照等多项功能,特别是在失独老人难以重新融入社会、心理压力无从排解等方面,社区具有其他供给主体所不具备的优势。然而,当前各地不同类型社区发展水平差异化过大,大部分欠发达地区及广大农村社区资源整合水平较差,基本养老服务尚难满足,更难实现多元化、规范化及特殊化的养老服务供给,对于失独家庭急需的照料服务及精神慰藉服务在短期内难以统筹实现,养老服务的社区潜力难以有效利用。

4 构建“五位一体”失独家庭养老服务政策体系的路径思考

基于供需协调的视角,推动失独家庭养老服务发展应坚持供给推动和需求拉动并重[20]。结合失独家庭本身以及其养老服务的特殊性,本研究提出构建一个以政府保障政策为基础、以家庭发展政策为保护、以市场参与政策和社会协同政策为补充、以社区参与政策为依托的“五位一体”的养老服务政策体系框架。

4.1 明确政府责任,完善相关保障政策

政府保障政策包括经济保障政策、社会保障政策和法治保障政策。一是探索建立央地两级和中央为主的基金模式,适时适度调整养老保险制度政府财政责任[21]。基金的定位为对失独家庭的养老、住院和护理进行补助,具有“对家庭缺失功能替代”的作用。坚持“共同但有区别的责任”原则,构建以政府为主体、市场和社会为补充的多渠道筹资体系,并建立权责明确、结构合理的内外治理结构和完备的基金配套政策体系。二是结合生育政策调整改革奖励扶助制度,提升家庭经济保障能力。在改革奖励扶助制度的同时,结合财政部、国家人口计生委《关于建立全国农村部分计划生育家庭奖励扶助和计划生育家庭特别扶助标准动态调整机制的通知》(财教〔2011〕622号)文件精神,建立与经济社会发展联动的扶助金增长机制。三是探索将失独家庭养老保障政策纳入国家基本社会保障政策框架内。在统筹协调各种不同群体保障政策的基础上,给失独家庭养老适当的政策倾斜。四是完善相关法律法规。建议适时修订《中华人民共和国人口与计划生育法》,并制定国务院行政法规《计划生育家庭特别扶助条例》,或国家卫计委部门规章《计划生育家庭特别扶助办法》。同时,鼓励各省市在已有法制框架下积极探索失独家庭立法。

4.2 加大改革力度,加快推进各类养老机构改革

通过加快推进各类养老机构改革,解决目前养老机构存在结构不合理、社会力量积极性不高、大多数民办养老机构设施不全、功能单一、服务和管理水平较低、专业护理人员缺乏等问题。一是厘清政府、社会和市场三者的关系。政府从养老服务直接提供领域逐渐退出,改由政府通过服务外包的形式向社会提供基本养老服务,通过老年人(包括失独老人)择优选择“倒逼”养老机构提高服务水平,使社会福利分配达到最优。二是变政府托底“公办养老机构”为托底“老年人”(包括失独老人)。结合我国不同地域、城乡不同经济发展水平,对新建的不同种类的养老机构采取差别化的床位建设费补贴制度,改变目前对新建养老院按床位使用同一标准进行财政补贴的做法;同时,终止对养老机构日常营运补贴,改由对入住养老机构的老年人进行补贴。对失独老人在机构养老实行财政兜底政策,具体可由公办养老机构承担,也可由民办养老机构承担,并给民办养老机构承担失独老人养老给予在税收、水电气等方面更多的政策倾斜。三是通过PPP模式吸引社会资源参与养老服务体系构建,使政府与社会资源共同成为养老服务的供给主体。同时,发挥市场竞争机制作用,提高全社会养老及医疗资源配置效率,提高养老服务供给质量和水平。

4.3 激发社会活力,提升专业性社会组织参与程度

在政府治理体系现代化的背景下,作为多元治理主体之一,民间社会组织在参与失独家庭社会养老服务中的重要性逐步凸显。一是积极鼓励社会组织为失独家庭提供居家养老、医疗照护等个性化、专业化的服务。积极鼓励创新政府购买方式,鼓励社会组织提供专业社工服务,为失独老人提供心理慰藉、身体康复、时间银行等多样化、个性化的服务,不断提升其社会融合能力。二是充分发挥中国计生协及各省市计生协在失独家庭关怀中的重要作用。进一步创新体制机制,充分发挥各省市计生协的作用,完善“生育关怀行动”和计生特殊家庭帮扶模式探索等项目,让失独家庭“老有所依”。三是鼓励社会力量参与养老服务,提升养老保障能力。鼓励社会力量举办民政事业类民办非企业单位、卫生事业类民办非企业单位、集养老服务和医疗卫生服务为一体的民办非企业单位。同时,完善政府购买政策,鼓励社区养老机构承担失独、失能老人长期护理和临终关怀工作。四是有效利用宗教组织志愿服务与心灵疏导的功能,积极推动宗教团体和组织在养老领域的志愿活动,通过志愿者进入社区引导失独家庭实现心灵解脱与释放,重新融入社会生活。

4.4 创新养老载体,挖掘和发挥社区养老潜能

社区参与失独家庭养老可满足日益增长的失独老人养老的客观需求,可通过整合各种社会养老资源,增强失独老人的社会支持网络。一是出台失独家庭社区养老的规范、管理制度和优惠政策。通过政策创新吸引社会资金、人力和物力,整合各种养老资源,调动社会各界的积极性。二是政府建立专项资金以保障失独老人社区照顾的基本运作。同时不断拓展资金渠道,并建立一套完整的监督机制,对社区照顾养老模式中的参与主体实行有效监督,提高社区照顾养老的实施效果。三是突出医养结合和互帮互助模式在失独家庭社区养老服务体系中的重要地位。通过政府购买服务,依托社区养老服务机构,开展以健康保健、康复疗养、健康托养服务为主要内容的新型医疗结合服务。

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