供给侧结构性改革蕴含的经济法思维探析

石瑜娇

(安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233000)

1 供给侧结构性改革的提出背景

改革开放以来，我国经济发展取得了辉煌成就。2008年全球经济危机后，中国经济仍保持增长态势，但增速放缓。为刺激经济发展，我国采取了四万亿计划等措施，以期从需求端拉动经济增长。随着经济情势的变化，供给出现结构性失衡，一些行业产能过剩。在此背景下，党和政府提出中国经济应由需求端向供给端转型，着力推进供给侧结构性改革，重点是“三去一降一补”，即去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。

供求关系是经济学的研究范畴。需求管理和供给管理是政府管理经济的两个基本手段，也是两种基本思路。供给侧改革注重长期结构性调整，强调发挥市场机制的作用，简政放权。经济法和经济法治应怎样适应供给侧改革值得思考。

2 供给侧结构性改革的内涵

什么是供给侧改革，目前未有定论。人民网界定了供给侧改革的思路，但没有给出定义。贾康、苏京春认为，供给侧改革是将现阶段的以短期需求调控为主的凯恩斯主义模式转变为中长期的高质量制度供给统领全局的创新模式，制度供给高效及市场空间开放是优化供给侧环境机制的主要内容，应激发微观主体“三创”，即创新、创业、创造的能力和水平，将劳动生产率的提升推及全要素，实现新常态下的经济社会 “质量升级式”发展，稳定增长，努力释放主体潜力、激发创新活力[1]。刘世锦认为，供给侧改革与需求侧改革的侧重点不同，需要从源头抓起，通过制度支持增强企业长期发展活力，从而提升经济增长率，以政策控制经济持续平稳发展[2]。李佐军指出，供给侧结构性改革从供给的基本要素入手，针对调整结构比例推进改革。具体说来，一是五种生产要素：劳动力、资本、土地等资源、产品、政府管理投入的计算方式应分别对应GDP中的工资、利息、地租、利润、税收，采用收入法计算；二是全要素发展，包括制度变革、生产工业化、农村城镇化、区域经济一体化、技术进步、知识增长、创新能力提升[3]。张军认为，供给侧改革指发生在投入侧的结构改革，通过调整比例改善效率[4]。综上，供给侧改革是从供给端、生产端入手，通过解放生产力，释放创新创造活力，运用政策、制度对全要素进行规制，提升竞争力，促进经济长期平稳发展。供给侧改革短期以“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”为核心；长期以转变发展理念为目标，即落实“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，提升供给质量，着力发展新兴科技、创新领域。

供给侧改革与需求侧管理互为表里。投资、消费、出口“三驾马车”和劳动力、土地、资本、创新“四大要素”的合作反映出供给侧与需求侧是经济发展的“一体两面”。

供给侧改革包括两层含义：其一，供给侧改革是针对结构问题和体制缺陷改革相应的体制机制(包括完善相应的监管体制)。这又分为两种情况：一种是针对经济发展的重大结构问题采取相应的制度创新；另一种是通过加强规制、完善监管弥补经济体制特别是财政、金融体制存在重大的制度缺陷。其二，改革不是对原有制度的推倒重来，是在对原有制度尊重或肯定的基础上，对一些导致严重经济问题或危机的关键性制度缺陷做重大修补，即对现有制度结构进行优化升级，是一个完善制度的过程[5]。

3 经济法与供给侧结构性改革的理论契合性

从法律人的角度看，产能过剩、库存大等供给问题实质上是制度问题，是法律不完善或者完善的法律得不到完备的执行导致的。当前大众医疗、教育等需求得不到充分满足，看似是经济问题，其实是制度问题，是因为我们法律的不完善或者完善的法律得不到完备的执行。从经济法角度观察供给侧问题是解决供给侧问题的一个出路。

3.1 市场规制角度

市场竞争是市场经济的核心。自由开放的竞争市场决定了市场的成熟度。反观医药行业贿赂、房地产行业行政垄断、百度垄断等供给问题，其根源是立法滞后，跟不上新兴产业的发展，或是反垄断法和反不正当竞争法落实不到位。“垄断”一词概念不明确也导致政府市场规制难度大，影响到正常的商业行为[7]。市场规制法应致力于营造公平竞争的市场环境，确保供给侧改革充分发挥市场机制的作用。

3.2 宏观调控角度

《中华人民共和国宪法》第十五条规定：“国家加强经济立法，完善宏观调控”。当前党和国家的经济政策都是从有利于市场主体发挥作用的角度出发，调动社会资本促进经济发展。具体说来，一是计划法。“十三五”发展规划指出要制定《发展规划法》。“规划先行，先有规划后有行动”。规划法作为宏观调控体系中的重要制度，需针对供给侧改革，推动生活性消费发展，激发企业活力。二是产业政策法。供给侧改革重在经济结构调整，根据产业发展前景预测，优化投资结构，改善“供需错位”。这也是产业政策法应考虑的问题。三是财政法和税法。减税只能在短时间里增加经济活力，长久来看可能会导致财政赤字过大，为经济发展埋下隐患。因此，应将减税的重点放在结构性减税上，使企业、百姓受益。四是金融法。近几年，我国间接融资与直接融资比例失衡，国有资本“独大”、非国有资本偏小等问题导致金融供给能力差和供给效率低[8]。金融行业作为国家的“硬供给”应在增加信贷资金投放的同时进行结构性调整，倾向于各行业供给侧发展的方向，而不是把钱投到产能过剩的方向。

3.3 国家投资经营角度

我国的目标是努力成为一个具有现代政府治理架构、现代经济架构的国家，必须调动一切资本去创造社会财富。目前，政府对企业准入实行管制，从而在一定程度上限制供给。国有企业具有的天然优势使其在地区享有中心地位，这使得一些民营产业被边缘化。近几年政府投资推动经济飞速发展，但是在结构上倾向于土地资源等一般性生产要素投入，高新科技、人才教育等高级要素投入比重偏低。我们应依托改革转型，培育新的增长点，形成新的增长动力。创造公平的市场环境也是经济法需要思考的问题。我们不仅要“管住钱”也要“管住权”。如果预算法对政府的收支行为不能很好控制，供给侧改革前景将不容乐观。

4 经济法对供给侧结构性改革的保障

第一，打破供给垄断，促进产业升级和消费升级。按照党中央、国务院的部署，转变政府职能要以“简政放权、放管结合、优化服务”为基本思路，要将“该放的放下去，将该管的事管好，将该服务的服务到位”，真正做到“放水养鱼”[9]，支持企业发展。

第二，严格执法，改进供给质量。目前，我国市场需求旺盛，但缺少高水平、高质量的供给，主要原因是产业集中于附加值低的高消耗、高污染、高排放行业，而附加值高的绿色低碳等具有竞争力的产业比重偏低[10]。因此，执法时应加大对诚实守信、规范经营的企业的帮扶力度。

第三，保障资本市场的有效供给。在当前核准制下，企业上市做假现象普遍，搞注册制把监管全部交给企业、交给市场、交给广大股东是不现实的，应改进资本市场供给质量。要完善资本市场监管等基础市场体制，同时强化市场主体的社会责任感，如守法守规责任、诚信责任，完善市场法治约束机制[11]，改善市场服务，保证有效供给。

第四，大力清理僵尸企业。僵尸企业清理存在很大困难，原因主要有三点：首先，利益驱动。对地方政府来说，无论盈利水平如何，只要企业开展生产经营就会有税收，所以地方政府一般不会主动让僵尸企业破产清算。同时，破产也意味着地方总资产的减少。此外，僵尸企业“僵而不死”可以成为某些利益群体谋利的工具，如作为债权人的银行宁愿继续提供资金维持僵尸企业运行，也不愿其破产进而暴露不良贷款。其次，职工安置保障缺失。当僵尸企业规模较大、需要安置的员工较多时，在缺乏保障资金和社保体系不完善的情况下，僵尸企业往往无法破产清算。最后，地方政府维稳的压力。僵尸企业难以形成有效供给，却耗费财政资金、信贷资源以及土地厂房等资源，致使优质资源不能流向优质企业，形成资源错配。通过供给侧改革实现“腾笼换鸟”[12]，可以为优质企业留下发展空间，助力企业质量提升。