员额制框架下法院案多人少矛盾的解决——以民事诉讼为主要视角

郑云波

一、引 言

2017年7月3日，最高人民法院举行首批入额法官宪法宣誓活动①相关新闻报道参见李万详：《全国法院员额制改革已全面完成》，中国经济网 2017年7月3日报道，网址http：／／www.ce.cn／xwzx／fazhi／201707／03／t20170703＿23995264.shtml， 2018 年 3 月 12 日访问。，这标志着法官员额制改革在全国四级法院全面落实。虽然早在1995年颁布的 《法官法》中便涉及法官单独管理的司法人员分类管理制度，最高人民法院也曾出台相关制度，但近二十年来改革成效并不显著。②2002年，最高人民法院发布了 《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》，明确 “对法官、法官助理、书记员以及其他工作人员实行分类管理”，这是 “分类管理”的提法首次在相关改革性文件中正式提出。之后，最高人民法院出台过一系列推进分类管理的文件，但并未真正实现改革目标。其中存在的问题及原因分析，可参见强梅梅：《法院人员分类管理改革的历程、难点及其破解》，《政治与法律》2017年第1期。本轮改革肇始于2013年党的十八届三中全会，带有浓厚的中央主导、顶层设计色彩，决心、力度、步伐都可谓空前。其中以法官员额制为核心的人员分类管理制度作为改革的一个重点，被认为在本轮司法体制改革中居于基础性地位，是 “必须牵住的 ‘牛鼻子’”。③杨维汉：坚持顶层设计与实践探索相结合，积极稳妥推进司法体制改革试点工作——中央司改办负责人就司法体制改革试点工作答记者问。 http：／／www.gov.cn／xinwen／2014-06／15／content＿2701248.htm， 2014-06-15， 访问日期 2018-03-15。因为此项改革涉及广大司法人员的切身利益及对法院内部原司法运作模式将产生革命性的影响，故也是本轮司法体制改革中最被热议的话题。

在价值论层面对于是否应实行员额制的讨论，其实是司法专业化还是民主化的一个老问题，我国学界已经论争多年，现主流观点已然明了，专业化是大势所趋。本轮司法体制改革以其高规格、高起点，旗帜鲜明地对司法队伍提出了 “正规化、专业化、职业化”①2014年10月，党的十八届四中全会公布的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，明确司法改革的重要目标之一为 “推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平”。的建设要求，故对该问题的争论基本可以尘埃落定。对于员额制本身的讨论，目前理论界更多是从本体论的层面进行研究，如员额的比例应如何确定，哪些人应该入额，入额的方式与程序如何设计，等等。本体论的问题固然要紧，但许多问题已为相关改革文件所明确，或者在实践推行中也积累了一些可行的经验性做法。而学界较少关注、实务中也尚未有成熟做法的员额制的制度运行问题，才是当前司法改革进程中急需解决的。即在全新的员额制框架下，法院各类人员的职能如何有效配合与协调，各种制度如何构架衔接，从而保障以审判为中心的各项司法任务能够顺利完成。通俗地说，即员额制之后怎么办？法院案多人少的矛盾在员额制背景下被愈加放大，员额制能否适应法院的现实工作任务，当前所呈现的一些困难和问题能否得到有效解决，这关系到员额制改革的成败。

二、问题的提出：员额制与法院案多人少的矛盾

（一）案多人少：真问题还是假问题

自改革开放以来，我国法院的案件受理数量在近四十年中一直持续增长。案件数从1978年的61万件增至2011年的1200余万件，②2016年全国法院受理的案件数量已达到2305万件 （数据源自最高人民法院2016年度工作报告）。增加了近20倍，但同期法官人数却只从6万余人增至21万余人，仅增加了2倍多。③毛立新：《法院 “案多人少”，出路何在》，《法制晚报》，2012年11月21日，第A46版。特别是1990年代后期以降，法院的案件数量剧增，甚至被称为 “诉讼爆炸”。2015年立案登记制施行后，法院受案数愈发迅增，形势更为严峻。④从立案登记制施行的2015年5月1日至2016年3月，全国法院登记立案数量达14203053件，同比增长28.44%。其中河南、贵州、宁夏、云南、四川等地同比增幅超过40%，有12个地区的增幅在30%～40%，7个地区的增幅在20%～30%。参见李万祥：《法院立案登记制改革已一年，成效显著新问题亦呈现》，新浪财经新闻，网址http：／／finance.sina.com.cn／roll／2016-05-10／doc-ifxryhti4140355.shtml， 2017年9月19日访问。从历史之纵向比较的维度看，法院案多人少矛盾是客观存在的。但从与世界其他国家和地区的横向比较看，案多人少在我国是不是一个真问题，诚然值得科学讨论。虽然就人均办案数而言，绝大多数国家比我国高出几倍甚至几十倍⑤相关数据的比较考察可参见陈永生，白冰：《法官、检察官员额改革的限度》，《比较法研究》2016年第2期。，但如果因此就认为案多人少在我国是一个伪命题，那也有失偏颇。各个国家在案件的受理范围、程序的分流、法官与司法辅助人员的配比比例等各个方面差距巨大，不可同日而语。⑥如经常拿来做对比的美国，2006年各州收到新发起的诉讼1亿件，其中54%属于交通案件；2014年至2015年6月30日，联邦地区法院平均每一位法官收到554起新的诉讼，但是绝大多数诉讼因为调解、辩诉交易等原因而终结，真正走完初审并作出判决的平均每位法官只有17起。参见张千帆：《如何设计司法：法官、律师与案件数量比较研究》，《比较法研究》2016年第1期。如果从另一个指标——法官与一国人口之比看，我国每十万人拥有法官数在世界主要国家 （地区）中处于中等偏上水平，⑦我国每10万人中拥有法官的数量为14.3人 （2011—2013年的平均数），德国为24.2人，俄罗斯为20.4人，意大利为17.1人，美国为10.6人，法国为9.1人。参见陈永生、白冰：《法官、检察官员额改革的限度》，《比较法研究》2016年第2期。并未呈现法官过多的状况。因而，根据这两个常用指标，至少很难得出不存在案多人少的结论。另外，从实证及经验层面看，一线办案法官 （特别是经济发达地区的基层人民法院和中级人民法院的法官）面临较大的办案负担已是不争的事实。以浙江省H市为例，据笔者调研，2017年中级人民法院民事法官人均办案193件，X区人民法院民事法官人均办案240件，S区则更是高达人均350件。在先前的诉讼模式及辅助支持系统下，完成这样的工作量无疑需要满负荷甚至超负荷工作。

（二）员额制与案多人少

随着员额制的实施，即使以中央确定的39%的最高入额比例算，法官数量也要急剧减少。①截至2017年6月，全国法院共遴选产生12万余名法官。参见徐家新：《坚定不移推进司法责任制为核心的综合性改革落地见效》，《人民法院报》2017年10月16日，第2版。况且在改革初期，很多地方都留有一定比例的空余员额为后续使用。并且从目前的改革实践看，绝大多数法院的院长、庭长基本都第一批入额，且因行政工作负担的原因只承担一定比例的办案任务，因而真正能够一个顶一个用的员额法官数量实际还要更少。回到前文所提到的每十万人拥有法官数量的指标上，我国将迅速降至世界主要国家 （地区）的最后梯队。而在人均办案数上，即使整体收案数量不增长，分摊到每个法官个人的案件数势必要大幅增长，否则就会产生案件积压的问题。有学者曾认为，案多人少是法院科层化所产生的结果，主要原因在于法院内审判法官比例偏低和司法效率偏低。②刘练军：《法院科层化的多米诺效应》，《法律科学》2005年第3期。在员额制的新形势下，由于员额被限定，已无法通过提高审判法官的比例来提高整体办案效率。因而，案多人少的矛盾只能通过提高司法效率这一途径予以解决。因民商事案件在法院所有案件中占绝对多数③2016年度全国各级法院审结、执结案件近2000万件，其中一审民商事案件占了一半以上，执行案件占了四分之一多 （数据源自最高人民法院2016年度工作报告）。，故下文对案多人少矛盾解决方案的讨论主要以民事诉讼为主要视角展开。

三、以职能界分为基础的人力资源配置

（一）员额法官、法官助理与书记员的职能界分

员额制与原先的办案模式的最大区别之一在于人力资源的架构从 “法官——书记员”的二元结构转变成 “法官——法官助理——书记员”的三元结构。这种新的结构若要发挥其集约化优势以提高审判效率，首要前提是清楚界定员额法官、法官助理与书记员各自的职责。只有职责明晰才能各司其职，从而防止推诿扯皮、协调不畅等各种弊症。

员额法官是层层选拔出来的 “精英”，好钢要用在刀刃上。要把法官从财产保全、一般性文书制作、文书送达、案卷材料整理等大量审判事务性工作中解脱出来，让其集中精力从事核心审判工作。核心审判工作主要指审理和裁判 （包括合议）两个部分，也即查明事实和适用法律的过程。其中审理主要是指阅卷和组织开庭，裁判主要指合议定案和裁判文书的制作。员额法官的工作模式应该是在“输入 （开庭、阅卷）—输出 （裁判）”之间两头切换。

在本次司法改革的人员定位中，法官助理的职能安排是最为关键和最具争议的部分。法官助理这一职位因为缺乏明确的法律依据 （我国 《法官法》《人民法院组织法》《民事诉讼法》等法律中并未对其有所规定），从而导致对其职能界定的认识不一。2015年，最高人民法院发布 《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》，明确法官助理在法官的指导下履行以下职责：（1）审查诉讼材料，协助法官组织庭前证据交换；（2）协助法官组织庭前调解，草拟调解文书；（3）受法官委托或者协助法官依法办理财产保全和证据保全措施等；（4）受法官指派，办理委托鉴定、评估等工作；（5）根据法官的要求，准备与案件审理相关的参考资料，研究案件涉及的相关法律问题；（6）在法官的指导下草拟裁判文书；（7）完成法官交办的其他审判辅助性工作。根据这个文件，法官助理更多是被定位为纯粹的审判辅助人员而非限权法官。④如有学者所指出的，改革定位的法官助理只不过承担了原来由书记员承担的角色而已。因为法官助理不能独立对外行使任何审判职权或辅助事务处理权，而必须在法官的指导下处理事务并最终由法官承担责任。参见傅郁林：《以职能权责界定为基础的审判人员分类改革》，《现代法学》2015年第4期。笔者认为，为解决案多人少的矛盾以及减少改革阻力、调动法官助理的积极性，从而实现审判模式的平稳顺利过渡，法官助理的职能至少在现阶段可做适当扩充。在分类称谓上将其归为司法辅助人员抑或其他都不要紧，关键是在实质上应赋予其部分限权法官的职责。如前列之协助法官组织庭前证据交换、协助法官组织庭前调解等事项可交由法官助理单独行使。甚至可以赋予改革前具有审判员、助理审判员资质的法官助理以调解书的制作和署名权。因为调解与审判是两种性质不同的争议解决方式，调解主要是当事人之间的意思自治，只要当事人意思表示真实，调解内容不违反法律强制性和禁止性规定，法院就应予以确认。因此，调解权不属于审判权，可交由法官助理独立行使。再如，赋予法官助理非讼事件的裁判权。另外，应给予其学习成长机会，调动其工作积极性，允许法官助理参与案件讨论，保障法官助理的开庭席位，如与书记员并列就座（据笔者了解，当前有的法院并没有安排法官助理的座席，法官助理只能坐在旁听席上听审），等等。

书记员的定位则是完全的审判事务性工作，送达，庭审记录，文书排版印制、加盖印章，案卷整理、装订、归档，司法数据统计、报表制作，等等。就目前的司法状况而言，好的书记员其实比好的法官或法官助理更为缺乏。很多地方书记员主要是合同编制工，人员不稳定，法律基础、概括归纳能力、速录能力不佳，不能很好胜任庭审记录等工作，大大制约了审判质效的提升。今后在书记员的人员招录、管理与培养方面需要格外注重。

（二）合理化的人力资源配置

1.增加法官助理的比例

随着法官数量的急剧减少，人均办案数势必大量增加才可能完成审判任务。因此，在法官员额比例不能突破的情形下，势必需要适当增加法官助理的比例。按照目前中央规定的比例对现有人员就地转化的情况看，司法辅助人员与员额法官的比例只能达到1.2∶1左右。笔者认为，将来在编制扩充时，在严控法官员额和拓展法官助理职能的前提下，应适当增加法官助理的编制。基层法院至少应按一审二助的比例配备法官助理，中高级法院至少应达到一审一助。①基层法院承担着大量一审案件的审理，基层法院的法官助理职责范围可略大于中、高级法院，以增加基层法院法官助理工作的灵活性。另，研究表明，审判辅助人员的配置与法官的审判效率成正比，配置越充分，则审判效率越高。参见王静、李学尧、夏志阳：《如何编制法官员额——基于民事案件工作量的分类与测量》，《法制与社会发展》2015年第2期。也有学者注意到员额制改革中各类人员比例存在弊端，认为司法辅助人员的比例，尤其是法官助理，应当明显甚至成倍数高于法官比例。参见郑成良：《司法改革四问》，《法制与社会发展》2014年第6期。

2.各级、各地区之间法官的统一调配

我国地域辽阔，各地经济发展、社会状况差距显著，因此法官的员额比例本应是全国范围的一个宏观控制，具体到各地则不宜搞一刀切，完全均等。但鉴于各省域间法官流动目前现实条件尚或欠缺，那么在省域内 （特别是地级市范围内）应可实行法官的统一调配和交流制度。在该辖区内员额法官总体比例确定的情况下，不同地区和不同层级的法院之间，可根据实际情况灵活设定员额比例，从而解决忙闲不均的问题。②据 笔者了解，当前各地的改革实践中，如广东省即是员额法官39%的比例全省统筹，珠三角地区突破39%的比例，其他地区不到30%的比例。在不同层级法院之间，如深圳市出台的方案中就对深圳中级人民法院和基层法院的员额法官占比有不同的规定。该项改革措施可结合法院人财物省级统管及巡回法院、互联网法院、跨行政区划法院设置等其它改革议题同步协调进行。近年来随着高速公路、高速铁路、城际铁路等交通设施的迅猛发展，交流任职的地理障碍、心理障碍都在逐步消除。这方面像海关等垂直管理机构已有比较成熟的做法和经验 （如初任公务员直属关区统一招录，然后根据需要分配至各隶属关区），可作为借鉴和参考。

3.审判权的理顺与审判组织的改造

（1）司法行政管理权与审判权的分离

从目前全国各地的员额制改革实践看，具有院长、庭长等行政职务的人员基本都已于第一批入额。司法行政管理权与审判权集于一身所带来的矛盾是，这些人员要不要办案？怎么办案？虽然中央对领导干部入额又不办案，或者少办案、挂名办案明确提出反对，③中央高层曾在文章中指出：“对领导干部进入员额要有严格规定。如果领导干部进入员额又不办案，或者少办案、挂名办案，一线法官、检察官就不会服气，我们做思想工作也就没底气。领导干部要进入员额的，必须依照统一标准和程序进行遴选，并亲自办案，对办案质量终身负责。”孟建柱：《以坚韧不拔的勇气积极进取的精神坚定不移推进司法体制改革》，《人民检察》2015年第8期。但在当前体制下，要求入额的领导干部与普通法官一样办案只能是一种美好的政治期许，不具备现实可行性。要求领导干部在繁重的行政事务下仍全额办案，也是不公平的。①如仅以领导干部参会这一项工作为例，笔者以Z省N市两级人民法院为样本，对其2014—2016年的会议数量情况进行了初步统计。其中N市中级人民法院每年召开或参加的会议达400场左右，一半以上是党委、政府、人大等外部单位组织召开的会议，其中有近30%的会议与法院密切度不高。基层法院的情况更甚，以N市S区人民法院为例，在每年的所有会议中，党委、政府等外部单位组织召开的会议占了85%以上。这些会议基本都需要法院派庭长以上人员参加。从长远看，该问题的彻底解决有待于宏观层面政治体制改革的进一步深化。具体到法院员额制的问题，则需要继续坚持去行政化，理顺法院内部行政管理权与审判权之间的关系，将行政职务与法官员额相分离。随着扁平化办案团队和 “让审理者裁判、由裁判者负责”的司法责任制度的逐步建立和落实，绝大多数案件已不需院长、庭长签发裁判文书。在审判权运行上，院长、庭长已基本可从审批他人案件中解脱出来。再随着大门类分案等制度的实施，院长、庭长的对内业务管理职能也日益淡化。将来，在进一步理顺人民法院与其他国家机关的关系基础上，院长、庭长的行政职能将进一步弱化。届时，庭长职务可只作为虚职保留，或干脆予以取消。副院长数量可大幅削减，可只设一位副院长，专司司法行政事务，属司法行政人员序列。

（二）独任庭与合议庭的重新定位

从现行法院组织法及三大诉讼法的立法规范中可以看出，我国关于审判组织的规定遵循的是“以合议制为主、独任制为辅”的原则。独任庭被定位为例外和补充性的审判组织，其适用范围被规定在较小的范围。并且，在审判程序上，将合议制与普通程序相对应，将独任制限制在简易程序中，忽视了其独立的价值功能，从而导致审判组织与审判程序的僵化对应。而实际上，审判程序的选择与审判组织并不存在完全对应的关系。一个案件采取独任制还是合议制审理，关键在于案件本身的难易程度对审判力量的内在需求。但在现有的制度框架下，适用普通程序就必须采用合议制，这大大限制了独任制的适用范围。

然而，与独任庭辅助性的立法定位相对立的是，在司法实践中，独任庭的作用越来越大，尤其在基层法院，已经成为最主要的审判组织形式。21世纪以来，随着法院案件量的猛增和 “案多人少”矛盾的激化，各地法院都自发地进行了提高审判效率的相关改革，扩大简易程序和独任制的适用范围。在2010年，全国一审案件简易程序的适用率就达到了66.83%。②陈 丽平：《近九成案件由基层法院审理执行》，《法制日报》2011年10月26日，第3版。员额制改革后，案多人少的矛盾更加突出，对独任制的现实需求愈发迫切，扩大独任制的适用范围势在必行。这也与当下世界的司法整体趋势相吻合。③从世界范围看，20世纪中期以来，为了应对普遍出现的案件积压、诉讼拖延、审判资源紧张的局面，很多国家都陆续扩大了独任制的适用范围。如德国从1993年以来，独任制在原本受到严格限制的行政诉讼中得以扩张应用。具体而言，一方面应扩大独任制适用的级别范围，将独任庭扩大至中级人民法院管辖的一审民事案件。目前民事诉讼的级别管辖主要是以诉讼标的额的大小作为区分，中级人民法院的许多一审民事案件虽然涉案标的额较大，但在法律关系及案情上并不比基层人民法院的一审案件更为复杂，那些在事实认定和法律适用上都较为简单的案件，完全可以适用独任庭进行审判。另一方面，应将独任制与简易程序松绑，使其不受审判程序的限制，将适用领域拓展到普通程序。如前所述，审判程序与审判组织的选择系基于不同方面的要求，两者并非死板对应的关系，其在法理上不存在兼容的障碍。而且从域外经验看，也几乎没有国家在普通程序中排除独任制的适用。

在大幅扩大独任庭适用范围的前提下，对于适用合议庭审理的案件，应真正发挥合议庭的作用，建立起合议庭成员平等参与、共同决策、共同负责的制度。并将合议庭成员的多数意见和少数意见均载入裁判文书，从而促使合议庭成员认真审慎履职。

（三）审判委员会的功能再造

审委会作为我国特色的审判组织，因其运行模式与诉讼参与、直接言词等诉讼原则存在矛盾而一直在社会上引起争议。在其职能定位上，主要问题是对审委会的职能陷入了认识误区，“案件把关”成为最主要的职能，而忽视了总结审判经验、研究审判工作中普遍性、宏观性问题的职能。“讨论案件”在审委会的职能中占据了 “一支独大”的地位，一般占到审委会审议议题的85%以上。①相关调研情况参见洪浩，操旭辉：《基层法院审判委员会功能的实证分析》，《法学评论》2011年第5期；李继红：《某省S市审委会制度运行实证探究——一个审委会秘书的观察与思考》，《探索社会主义司法规律与完善民商事法律制度研究——全国法院第23届学术讨论会获奖论文集 （上）》，人民法院出版社，2011年，第359页；刘宇：《功能转向：从 “个案把关”到“裁量示范”——审判委员会案件讨论制度的技术化改造》，《公正司法与行政法实施问题研究——全国法院第25届学术讨论会获奖论文集 （上）》，人民法院出版社，2014年，第309页。职能定位的偏差也将严重影响司法效率。审委会过多讨论案件，一方面需要占据大量的审判资源 （员额制改革后审委会委员一般都是入额法官，以常规10人左右的规模计，往往要占一个基层法院四分之一至一半的员额比例）；另一方面，对承办法官而言也是不堪重负。其需要花费大量的时间和精力撰写详细的审理报告 （工作量往往超过撰写好几份判决书），甚至制作汇报PPT。同时，审委会过多地讨论案件也无法保证案件审理的质量。根据北京市一中级人民法院的一项调研统计，该院审委会每次会议平均讨论5.5个案件，每个案件平均只有半个小时。②北京市第一中级人民法院课题组：《关于推动审委会制度改革强化其职能作用的调研报告》，《人民司法》2014年第3期。显而易见，在这么短的时间内要完成对一件复杂、疑难案件从了解案情到作出判断的全过程，很难保证讨论的质量。

考虑到历史沿革、司法习惯、现实适应以及审委会本身的制度价值等各种因素，笔者认为，就目前而言，审委会仍有保留的必要。但是，正如有学者所指出的，“逐步缩小审委会审理裁判案件的范围，最终革除这一不符合审判规律的审判组织和审判方式，在学界已经形成共识。”③陈光中，龙宗智：《关于深化司法改革若干问题的思考》，《中国法学》2013年第4期。对审委会的改革，首先应改造其功能定位，将其主要职能定位于总结审判经验，研究审判工作中的宏观性问题。在讨论案件方面，需要建立相应的过滤机制，大幅减少需要审委会审理的案件数量。应将其讨论的范围限定在重大、疑难、复杂案件的法律适用问题，以及涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件的处理。同时，应当建立大合议庭制度。遇有特别重大、复杂或者疑难案件时，合议庭可以在第一次开庭后以书面形式向院长提出由审判委员会审理案件的请求，由院长决定是否提交审判委员会组成大合议庭审理，从而遵循基本司法原则并提高审判权威。

（四）作为议事咨询组织的专业法官会议

在本次司法改革中，专业法官会议被广泛探索运用，其契合司法改革内容、利于培养精英法官等内在价值被逐渐挖掘。据不完全统计，2014年1月—2015年6月，已有13个省36个地方人民法院推行了专业法官会议制度。

当前审判权运行机制改革的落脚点在于还权于主审法官、合议庭。独任法官、合议庭审判长自行签发文书，减少审委会讨论案件数量，强化审委会总结审判经验、决定审判工作重大事项的功能等契合司法规律的改革措施，在推行中也遇到一些现实困难。如法官的专业水平、法律素养参差不齐，法官年龄结构不合理、年轻法官司法经验不足等，在司法责任制的背景下，法官很多时候会有把握不准、不敢办案的情况。而专业法官会议正好是对上述改革措施的弥补和衔接，有利于整体改革的稳健推行。其可以降低法官职业风险，使法官在疑难案件中借助外力获得帮助，提高司法效率并促进法官的经验积累和能力提升。同时，也有利于司法智力资源的分享和最大化利用。

专业法官会议的功能在于讨论疑难复杂问题、提供咨询意见、统一裁判尺度。其定位应限于议事咨询和智力支持组织，其意见不具有拘束力，仅供审判人员和合议庭参考，是否采纳由主审法官或合议庭决定。专业法官会议的设置按刑事、民事、行政等业务条线分类为宜，以体现专业性和确保切实可行。其人员组成应避免行政化趋向，主要应由业务能力强、司法经验丰富的资深法官、精英法官组成。也可考虑适当吸收法学专家、学者参与，以进一步提升专业法官会议的水平。

专业法官会议制度在执行中应对其议事范围和提起程序做合理限制，防止过多事项进入讨论，从而浪费司法资源。同时应避免 “仪式化”倾向，采取简便灵活的形式，以节约时间、提高效率。

（五）充分发挥人民陪审员制度的作用

在独任制的适用空间有待于现行法律规范的后续修正，尚不能立即拓展的情形下，加大人民陪审员的适用力度可作为解决当前员额制背景下案多人少矛盾的救急之策。一审案件，需要采用合议庭审理的，原则上由员额法官与陪审员组成合议庭。这样，一方面可解决由于员额法官资源紧张以及由此所带来的合议庭 “形合实独”的异化问题；①合议庭在实践运行中的最大问题在于流于形式。当前推行的案件承办人制度实际上架空了合议制，造成了 “形合实独”的异化。合议庭往往沦为一种形式上的 “摆设”，不能真正发挥其案件审判的组织效用。在承办人制度下，案件承办人是案件的实际负责人，开庭前的准备，开庭，开庭后审理报告的撰写，处理意见的提出，裁判文书的写作等都由承办人具体负责。其他合议庭成员的最主要工作仅为参与开庭 （法院内部常戏称为 “坐台”）。庭后的案件合议也大都是走过场或者根本不合议，由承办人一手炮制，让其他合议庭成员签名了事。这种局面的产生，一方面有主审制、责任制等制度方面的原因，另一方面则是办案强度过大，审判人员自顾不及、遑论他顾的现实处境所致。另一方面，也可在司法专业化的改革语境下兼顾司法民主化的需求，从而达致一定程度的平衡。

当然，为避免实践中普遍存在的陪审员沦为 “花瓶”，不具有实质性审判权的局面，需要切实贯彻落实 《民事诉讼法》第三十九条第三款之规定：“陪审员在执行陪审职务时，与审判员有同等的权利义务。”现实中，该法条不能得到真正落实主要在于两个方面的原因：一是陪审员由于自身法律业务能力的欠缺，只能唯审判员马首是瞻。②我国的陪审员制度不同于英美法系的陪审员制度，除了要对事实问题进行判断外，同时也要负责法律适用问题。二是保障陪审员工作开展的相关措施不到位，如办公场所、活动场所、津补贴等物质和制度保障不健全。比如，由于陪审员的临时性和没有固定办公场所，在案件需要讨论合议时，陪审员又得临时专程去法院，工作衔接上非常不便。因而，只有解决了以上两个问题，才能使得陪审制度真正发挥效用。一方面，应借 《人民陪审员法》出台的东风，加大审判长指引、提示、解释、说明义务等相关配套制度的落实，加强对人民陪审员的培训，切实提高人民陪审员的参审能力。在与随机选择相对的，通过自荐、推荐方式产生陪审员候选人时，可适当缩小陪审员的选择范围，从具有法律专业背景的人员中优先选择陪审员。如退休的检察官、法官、律师、高校教师等，许多都有丰富的法律知识和司法经验，又有发挥余热的热情。另一方面，应大幅提高陪审员的报酬和待遇，调动其工作积极性，并为其工作开展提供诸如固定办公场所等必要的条件。

四、诉讼程序的分流与优化

在司法资源更加稀缺的员额制背景下，如何通过诉讼程序的分流与优化来提升效率就更加显得重要。

（一）调诉结合、繁简分流的诉讼程序设计

按照调诉结合、繁简分流的原则，对案件应进行分类处理，充分挖掘各项诉讼程序的效率优势。

第一，坚持调解优先。法院调解是我国重要的司法传统。对待调解的态度，近几十年的司法实践可谓冷冷热热，经常反复。对于 “调解优先”，一直存在着褒贬不一的两种观点。支持者认为，这“不仅是我国法院对社会需求作出的一种司法回应，也与当代全球性的调解趋势形成呼应”。③范愉：《调解的正当性与发展趋势》，《人民法院报》，2009年10月15日，第5版。反对者认为，“调解优先”、“强化调解”是不符合社会结构现状且逆社会转型方向的国家政策，一方面会导致权利得不到法律维护，另一方面还会扭曲社会结构。④徐昀：《“调解优先”的反思— —以民事审判结构理论为分析框架》，《学术研究》2010年第4期。其实，“调解优先”的原则本身没有什么不对，也符合全球性的改革趋势。从世界各国的司法情况看，法院调解是司法ADR的主要形式之一。调解作为一种快速便捷的纠纷解决方式，在效率及效果上都有其无可争议的优越性。在法院调解问题上之所以会产生一些争议，主要是存在强制调解的问题。特别是前些年在司法指标的指挥棒下，一些地方片面追求调解率 （很多地方甚至争创 “零判决法庭”），法官强势介入调解， “以判压调”，扭曲了调解制度的本义。这样做的后果是，虽然表面上调解率很高，但实际上却没有达到案结事了的效果。从而产生了非常尴尬的现象，即调解案件的强制执行率居高不下，很多地方甚至超过了判决案件的强制执行率。⑤对这一现象的研究可参见李浩：《当下法院调解中一个值得警惕的现象——调解案件大量进入强制执行研究》，《法学》2012年第1期。因此，法院调解首先应对调解的功能和价值有正确的理解和定位，应妥善处理好调解与判决的关系。“调解优先”不是 “调解至上”，不能以牺牲或变相牺牲自愿性的方式进行强迫调解。法院的调解必须在自愿和合法的前提下进行， “能调则调，当判则判”。“调解”放在首位，但“不能调则不硬调”，调解不成判决迅速补位。

第二，激活庭前程序的制度功能。通过证据的交换、开示、固定和争点的归纳整理，一方面为双方当事人提供了较为 “平和”的交流平台，使其对案件的证据状况、对方的诉求、案件可能的结果有较为明晰的掌握和预判，从而大大增加了和解或调解的可能性。争取通过庭前程序就彻底解决相当一部分案件，使其无需进入庭审程序。①如在庭前程序发达的美国，有95%的民事案件都在庭前准备程序中以和解告终，进入法庭审理的不超过5%。参见陈桂明，张烽：《审前准备程序比较研究》，载陈光中，江伟主编：《诉讼法论丛》第1卷，法律出版社，1998年。另一方面，庭前程序的扎实到位将大大提高庭审的效率，使庭审直接围绕整理好的争点展开，避免多次开庭等程序延宕、效率低下的情况。就当前而言，期待庭前程序发挥更大的效用还需解决庭前会议的效力等问题。应明确双方在庭前会议上达成的共识以及法庭对各事项所作出的决定对方法具有约束力，禁止增加或变更诉讼请求，禁反言，无特殊情况禁止提出未经开示的新证据，等等。

第三，对不能调解或调解不成的案件，进行繁简分流。简单案件通过速裁程序实现简案快办。简单案件 （如小额诉讼等）可主要由法官助理拟写裁判文书初稿，员额法官则主要集中精力办理复杂案件。另外，在当下互联网时代，应大力推行电子送达、网络开庭等信息化手段，向科技要效率，大幅提升审判效能。

（二）非讼程序的利用与改良

我国 《民事诉讼法》中规定的非讼程序主要包括宣告失踪、宣告死亡案件，认定公民无民事行为能力、限制民事行为能力案件，认定财产无主案件，确认调解协议案件，实现担保物权案件以及督促程序、公示催告程序。非讼程序相对于诉讼程序，在效率价值上最为突出的便是其简便与快捷。但是，我国目前对非讼程序的利用尚远远不够，未能起到有效的案件分流和提高司法效率的目的。最近10年，全国法院非讼案件占一审民事案件的百分比都不超过5%②详细数据参见2006—2016年国家统计局发布的 《中国统计年鉴》（统计年份为2005—2015年）。，并且呈现非讼程序审理诉讼化和非讼事件诉讼化的倾向③庞小菊：《司法体制改革背景下的诉讼分流——以非讼程序的诉讼分流功能为视角》，《清华法学》2016年第5期。，未能发挥非讼程序应有的价值。非讼程序若设计合理、运用得当，其程序分流的意义非常巨大。比如，就督促程序而言，我国是仿照德国引入的。在德国，2000—2009年，每年审结的一审民事案件 （不含劳动案件和家事案件）在160万～190万件之间，但同期受理的督促案件却高达每年670万～950万件，并且90%不需要进入诉讼程序而终结。④周翠：《电子督促程序：价值取向与制度设计》，《华东政法大学学报》2011年第2期。

除了程序上的快捷之外，在员额制改革的背景下，非讼程序的另一个优点是可将其交由法官助理处理而不违背法理上的正当性。虽然对非讼程序是否属于审判程序历来有不同的观点，但若从狭义上对审判程序进行解释，将 “法律上的争讼性”作为审判权的基本界限之一⑤王亚新：《社会变革中的民事诉讼》，中国法制出版社，2001年，第255页。，那么，大多数非诉讼事项都不具有 “争讼性”，不涉及审判权的行使，可由法官助理处理。⑥如我国台湾地区在2007年 《法院组织法》修订时就仿效德国和奥地利的法务官制度，在地方法院或其分院设置司法事务官制度，将非讼事件移由司法事务官处理。参见姚瑞光：《民事诉讼法论》，中国政法大学出版社，2011年，第229-230页。

五、结 语

员额制框架下法院案多人少矛盾的解决确实是一个难题，既需要相关法律规范和制度的修改、变革给予顶层支持，也需要在法定框架下兼具智慧和勇气的实践探索。若能从人力资源的配置、审判组织的改造以及诉讼程序的利用方面 “三管齐下”，相信定能攻克难关，从而保障司法体制改革的全面顺利推进。