乡村振兴背景下的“三治”融合治理体系

欧阳静

(江西财经大学，江西 南昌 330013)

一、乡村治理体系的嬗变

传统时代的乡村治理通常被描述为“皇权不下县”，县以下主要依靠村庄内部的宗族、宗教、乡约等组织，形成了乡绅“自治”秩序[1][2][3]。也就是说，传统乡村治理体系中的治理并不依靠正式行政官员，而是依靠半正式行政人员，如差役、胥吏，以及乡村内生的士绅、宗族长老等权威。黄宗智将这种不同于正式科层制的治理概括为“简约治理”[4]。费孝通则称之“礼治”。“礼是社会公认合式的行为规范。合于礼的就是说这些行为做得对，是合式的意思。”[1](p.50)在费孝通看来，“礼”和“法”都是一种行为规范，两者的不同在于维持规范的力量不同。“法”是依靠国家权力来推行的。“礼”却不需要国家有形的权力来维持，“维持礼的这种规范是传统”。传统是一类“不必知之，只要照办，生活就能得到保障的办法和价值”，是社会所积累的经验、规矩以及随之发生的一套价值文化。这套归结为“礼治”的治理秩序也类似于梁漱溟所说的“伦理本位”的治理秩序[5](pp.76-86)。

(一)“礼治秩序”与“伦理本位”的德治

无论是“礼治秩序”，还是“伦理本位”，其所揭示的均是传统儒家文化所提倡的德治。因此，费孝通认为“人治”和“法治”的划分过于简单。“法治的意思并不是说法律本身能统治，能维持社会秩序，而是说社会上人和人的关系是根据法律来维持的。法律还得靠权力来支持，还得靠人来执行，法治其实是‘人依法而治’，并非没有人的因素。”[1](p.48)“所谓人治和法治之别，不在人和法这两个字上，而是在维持秩序时所用的力量，和所根据的规范的性质。”[1](p.49)

相对于依靠国家正式权力的力量来维持社会秩序的法治而言，以德治为核心的乡绅自治体系维系了上千年的乡村社会秩序，较为成功地实现了有效治理。但在20世纪初的现代化浪潮和国家政权建设中，乡村绅士自治体系面临着“政权内卷化”危机，以及现代“法律下乡”的诸多困境[6](pp.157-172)。这意味着传统宗族、绅士的“自治”和“德治”已不能完全适应现代民族国家的变迁。但其“自治”和“德治”的一些价值内涵仍然对当前乡村治理体系创新具有借鉴意义。

(二)以选举为核心的村民自治

新中国成立后，随着国家正式权力组织延伸至村一级，乡村治理逐渐形成一种称之为“政社合一”的体系。这一治理体系主要由国家正式的权力组织——人民公社及其所塑造的价值规范构成。如张乐天所说，人民公社是政社合一的组织，它既是农村社会的基层单位，又是农村政权的基层单位[7]。以传统宗族和绅士为治理主体的乡村治理体系正式被国家力量瓦解，以“礼”为规范的一些伦理道德要么被作为封建“四旧”而破除，要么被改造成新的形式纳入新中国的社会主义价值体系中。此时，乡村治理体系中的治理主体主要由基层党组织，以及由党组织选拔出来的成分好的乡村积极分子构成，治理体系中的治理规范则由国家主流意识形态所塑造的“大公无私”“集体主义”等价值主导。

“政社合一”的乡村治理体系虽然实现了国家和社会制度的重组，也为国家从农村社会提取资源做出了特别贡献，但以权力为主导的单一体系因缺乏灵活性而无法调整日益紧张的国家与农民关系。因而，1978年以后，随着农村家庭承包制的普遍实行，人民公社制度开始解体，“政社合一”的乡村治理体系也随之瓦解。1982年12月新修订的宪法规定“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，治理本行政区域内的行政工作”“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”，从此确立起“乡政村治”制度[8]。

在“乡政村治”的乡村治理体系中，其治理的主体由代表国家的正式权力组织——村中国共产党支部委员会(简称村支部)和代表村民自治的组织——村民委员会构成。按照“乡政村治”的设计原理，“乡政”主要是指乡镇政权和村级党组织代表国家处理自上而下的政务，作为村民自治组织的村民委员会则代表全体村民处理村庄内部的村务。1998年11月4日颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》标志着村民自治制度和“乡政村治”治理体系进入实际运作阶段。

(三)单一自治引发乡村治理困境

由于村庄性质、村干部角色和乡村关系的差异，“乡政村治”体系产生了不同的乡村治理类型和治理效能[9][10][11][12][13]。此外，“乡政村治”虽然有效地调动了农民积极性，但在现实运行中发生了异化，一些村级组织沦为“赢利型政权”，农民负担不断加重、干群关系持续恶化，最终引发了较为严重的“三农问题”[14]。

随着农业税费的废除，以及新农村建设的开展，国家与农村的关系从“汲取”进入“反哺”阶段，由此开启了乡村治理的新局面，“乡政村治”的治理体系依然得到延续。然而，最近的研究表明，“乡政村治”仅仅强调以选举为核心的自治，忽视了乡村社会的公共参与，从而使乡村治理缺乏德治和法治等其他内涵，导致出现村级组织公信力缺失、治理能力弱化，甚至出现“恶人治村”、乡村社会“灰色化”以及“乡村治理内卷化”等现象[15][16][17][18]。

二、公共参与是“三治”融合的有效机制

针对乡村治理的诸多困境，近年来一些地方政府推进乡村治理体系创新，尝试自治、法治和德治“三治”融合的乡村治理体系[19][20][21][22]。党的十九大报告和中央一号文件也正式将乡村“三治”融合治理提升为乡村振兴的战略内容。但学界关于“三治”融合治理体系的研究才刚刚起步，主要是对浙江等地“三治”融合治理实践的经验总结和倡导，或是一些基于公共治理相关理论的构建性研究，没有拓展至“三治”融合的内在机理及其组织、社会、经济和文化等社会基础的研究上。

因此，如何突破以往对乡村治理体系研究的单一路径，采取整体主义的路径，探讨“三治”融合的内在关系与融合的具体机制，以及如何将构建性研究拓展为组织和社会基础的实然研究，以解答“三治合一”的社会基础及其有效性等问题，是目前需要迫切关注的问题。

(一)自治的核心是参与而非选举

结合中国传统乡村自治和现代美国乡村自治的经验，我们发现乡村自治的核心要素是村民参与公共事务的主体性。一旦村民具有参与村庄公共事务的主体性，便能有效地将自治与德治或自治与法治相融合。托克维尔在19世纪考察美国民主制度运转时，对其乡镇自治制度予以了格外关注。在他看来，美国的乡镇自治制度是美国民主的基础，是美国民主制度的起源。但他发现，美国乡镇自治的核心内涵并非选举，而是居民基于对家乡热爱的参与精神。“乡镇的居民热爱自己的乡镇，关心自己的乡镇，因此他们参与乡镇的社会管理，他们将自己的未来和抱负投在乡镇上，并将乡镇的每一件事都与自己相联系。他们力所能及地试着参与乡镇的社会管理，并使自己习惯于自由赖以实现的这种组织形式……他们体会到这种组织形式的好处，并产生了遵守秩序的志趣，并对权力与和谐，权利与义务产生切合实际的理解。”[23](p.74)

由此可见，美国乡镇自治的核心并非选举，而是参与，即居民基于对自己家乡的热爱所具有的参与公共事务的主体性与积极性。就中国传统乡村自治而言，其核心也是参与，即通过乡绅对村庄公共事务的参与来实现自治。这些乡绅不仅有着强烈的家乡观念而且兼具道德权威，他们通过对村庄公共事务的管理和对村民的教化，有效地将村庄自治与儒家伦理道理相结合。但乡绅自治中的德治往往强调的是“个人之德”，即依靠个人的道德修养(如每日“三省”“五省”)而获得的德行与权威。由于个人修养不同，德行因此有高低之分，通常只有那些熟读儒家经典、获取功名的士绅才能获得道德权威。因此，传统乡村士绅的自治是一种经典的精英自治模式，是在封建等级制度下依靠等级权威及儒家伦理道德的维系，缺乏一般民众的平等参与。与此不同，美国的乡镇自治则是在现代平等的社会制度下，依靠民选的法理性权威和法律制度维系的。

(二)参与有效融合“个人之德”与“众人之法”

现代社会制度下的乡村自治显然已经演变为如同美国乡村自治一样的“众人之自治”，即它要求村庄共同体的所有村民都能平等地参与乡村公共事务，而不是依靠某个道德高尚的贤人或圣人；它要求众人通过遵守相同的规范即法治来实现对众人之事的治理。法治强调“法律面前人人平等”。它是不依靠个人修养而是依靠外在的强制力量使所有人都必须平等遵守的公共规范。

但我国乡村自治体系之所以在法治之外仍然强调德治，是因为信、义、廉、耻、孝等诸多传统伦理道德仍然是我国文化中的一部分，被大众普遍认可与接受，成了社会期望的行为准则。此外，强调个体性和差异化的德治与强调普遍性和平等化的法治并不相冲突。如果每个人均能通过自身的修养遵守伦理道德，则不需要通过强制的法治来规范行为。但正是因为现实社会中并非每个人都能通过个人修养来长期地维持较高的德行，才需要法律的外在强制来弥补。从这个意义上说，德治与法治的融合，其实是内在的自我修养与外在的强制规范相结合，即当个体无法依靠内在修养遵守秩序时，则通过法律的外在强制使之遵守。

尽管中国传统乡绅自治和美国的乡镇自治有不同的治理权威与治理规范，但有实现自治的共同基础，即居民参与社区管理的主体性和主动性。只有基于这种对公共事务参与的热情与主体性，才能有效地将个人的德治与公共的法治融于一体。因此，“三治”融合的前提与基础是调动或培育村民参与公共事务的主体性和主动性。

三、“三治”融合的组织与社会基础

如果说村民参与公共事务的主体性是“三治”融合治理的核心要素，那么如何调动村民参与公共事务？或村民通过什么样的机制才能有效地参与村庄公共事务？众所周知，在新农村建设以及乡村振兴战略背景下，“资源下乡”是涉及村庄公共事务最重要的问题。目前各类资源以“项目制”的形式自上而下输入村庄。但从项目资金和项目运作的情况看，大多数乡镇政府是以市场化的形式运作的。于是我们看到各类商人甚至“乡村混混”承接了不同类型的乡村建设项目，当项目入村后，项目放在何处，如何使用，这些问题都已被乡镇领导和专业化的公司设计好，项目及与其相关的村庄公共建设几乎与村民无关[24]。

(一)基层政府通过内生性治理模式培育村民公共参与的主体性

以公共参与为主体的“三治”融合要求基层政府转换治理路径，将市场化的项目制运作模式转变为村庄内生的治理模式。换言之，当自上而下的项目进村后，由村民公共商议如何使用，从而调动村民参与的积极性与主动性。这种内生性的治理模式其实在一些地区的新农村建设过程中运行良好，如赣南地区的新农村建设便是“村庄理事会为主体、村民积极参与”的内生治理机制[25]。村庄理事会由村民公开选举产生，设有主事、会计、出纳和监督员等，负责公共建设资金和人员的管理与使用。理事会将本村的泥瓦匠、木匠等从事建筑的村民和相关劳动力调集起来，以市场的价格支付工钱，共同参与村庄公共建设。这种内生的治理模式不仅能有效地调动村庄的参与性，而且能使村民在公共参与的合作中习得相关的道德与法律规则，提升村庄自治水平。基于此，基层政府应该重新认识村庄理事会等内生性治理模式的价值与内涵，在村庄公共建设和公共资金的运用上改变目前项目制的运作模式，引导村庄内生治理机制的运行。

(二)基层党组织通过“好领导”“好干部”引领“三治”融合

项目制的市场化运行不仅将村民排除在外，也使村干部的职责发生了异化。在项目制下，一些村干部转变成了承包项目的商人，一些商人或地方“混混”则转变为村干部，还有一些村干部与项目承包方“合谋”，形成“乡村利益共同体”[26]。这种乡村利益共同体只会最大限度地侵蚀自上而下的公共资源，不可能实现乡村治理的“三治”融合。要实现“三治”融合，应从以下几个方面着手。首先，基层党组织应健全选人用人机制，重新发挥其战斗堡垒的引领作用，破除“乡村利益共同体”。比如，基层党组织要结合目前打黑除恶的政策，铲除那些侵占乡村公共资源的“地方势力”，为“三治”融合和乡村振兴提供法治基础与法治环境。其次，基层党组织在村支书的选用和党员的发展和培养上需要考虑贤能结合、德才兼备之人。历史和现实的经验都说明，德治和法治的实现与“好领导”“好干部”密切相关。在乡村治理中，最能“服众”的村干部均是那些具有公心、德行良好的人。也正是从这一意义上讲，有好的干部才可能有好的治理，才能有效地实现“三治”融合。最后，“三治”融合的推进与实现需要基层党组织发挥群众路线的治理机制以克服目前科层制之形式主义、文牍主义等弊端。近年的“痕迹主义”在基层的泛滥加剧了乡村干部束缚于办公室“做作业”的状态[27]。如果基层继续卷入科层制的牢笼，那么其必然越发脱离人民群众，自治难以实现。

(三)“三治”融合的推动需考虑不同区域经济社会和文化的差异性

以公共参与为核心的“三治”融合治理体系不仅与基层政权组织的赋权与引导相关，而且与各地的社会经济文化等社会基础相关。目前实践“三治”融合治理体系的区域多为浙江等经济发达地区，该地农村无论是在人力、物力还是财力上，资源均相对丰富，而中西部区域的农村资源相对匮乏，尤其是劳动力资源外流，主要由老人和儿童留守，这将大大影响村庄的公共参与。此外，不同区域有不同的社会结构，比如，南方宗族性村庄与北方村庄的社会结构不同。南方村庄由于历来受战乱影响较少，村庄流动性较小，历史文化等传统保留相对完整。一些宗族性村庄因此仍然具有较好的村规民约等地方传统，村庄内聚力和相应的村庄主体性也较强，这些将能有效地激化村民的公共参与。而北方大部分村庄多为杂性村，村庄血缘纽带较为松散，此类村庄在公共参与中表现出较为严重的派系斗争。而南北中间的中部农村，如湖北，多数村庄已经“原子化”，即无论是血缘还是地缘的关联都不强，村民参与公共事务的意愿也不强，其市场化程度很高，如村庄红白喜事大多已经市场化，而不再是南方村庄的互帮互助[28](p.186)。

正是由于村庄的公共参与度及其相关的参与机制会因不同区域的经济文化和社会结构等差异而不同。所以，在浙江等发达地区兴起的经验不一定适合南方经济落后地区或北方和中部等地区。不同地区的基层政权组织应当根据当地的经济社会和文化特点，利用当地资源，调动或培育村民公共参与的主体性，以此促进适宜于当地乡村治理的“三治”融合体系，而不一定要照搬现有经验。

四、结语： “三治”融合与乡村振兴的其他目标相互借力

针对乡村振兴什么，如何振兴等问题，中央一号文件和党中央、国务院印发通过的《乡村振兴战略规划(2018-2022)》做了具体部署，提出了产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴五大乡村振兴任务，以实现党的十九大提出的乡村振兴战略之目标。其中，组织振兴对应着乡村治理体系的创新，是实现自治、法治和德治“三治”融合治理的有效途径。通过组织振兴，发挥基层党组织的引领作用，促进基层党组织、基层政府、村民自治组织在乡村公共事务中的参与作用，这不仅能重塑基层政权组织的功能与公信力，而且能有效地发挥村民委员会的自治功能。

除组织振兴外，其他振兴任务也与 “三治”融合的治理体系密切相关。比如，文化振兴为“三治”融合提供了德治资源。因为“三治”融合的乡村治理规范离不开历史和现实的脉络。传统绅士自治中的德治蕴含“邻里相扶、孝老爱亲和诚实守信”等传统优秀文化。“政社合一”时期的乡村治理体系则内含可贵的集体主义精神，这些均是实现乡村公共参与的重要文化价值，能有效地培育农民参与村庄公共事务的热情与能力。此外，产业振兴和人才振兴能为乡村社会留住和引进人才，尤其对于中西部经济欠发达、人才外流的地区而言更是如此。产业振兴和人才振兴能为“三治”融合提供物质和人力基础，进而能更好地为乡村治理输入德才兼备之人。生态振兴虽然主要指乡村生态环境建设，但营造宜居的生活环境、建设便利的公共基础设施都离不开乡村社会的公共参与。所以，就乡村社会而言，生态振兴实则是“美好家园”的建设，这能激发乡民建设自己家园的热情和主体性，促进“三治”融合。

可见，在乡村振兴背景下，如何整合组织、经济和文化等资源，又如何依据各地经济社会基础调动和培育乡民参与公共事务、建设美好家园的主体性，是推进和实现“三治”融合治理体系所要解决的重要问题。乡村振兴的各项目标与任务不是孰先孰后的关系，而是共同推进、相互助力的关系。因此，通过“三治”融合实现有效治理的目标任务与乡村振兴的其他目标任务互嵌于一体，相互影响、互为借力。