中国政府治理改革40年回顾与展望

邓顺平,孙柏瑛

(1.中共江西省委党校，江西 南昌 330108；2.中国人民大学，北京 100872)

改革开放40年来，中国经济社会发展取得了举世瞩目成就，引发了国际社会各界对其背后原因的思考和探索，并提出了“北京共识”和“中国模式”等有影响力的分析概念。虽然视角、内容和侧重点有所不同，但普遍认为“中国发展的成功与强大的政府能力紧密相关”①。而这种强大的政府能力是通过党领导下的有效政府治理改革来实现的。

随着现代化进程中的市场化、城市化、信息化和全球化的快速推进，我国政府治理面临更加复杂和不确定性的环境，原有的治理模式受到前所未有的挑战和冲击。党的十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革总目标，党的十九大则进一步确定了实现国家治理体系和治理能力现代化的“两个阶段”部署安排。政府治理是国家治理最重要的构成部分，承担着国家治理中的“元治理”角色和功能。在中国特色社会主义进入新时代和全球治理形势日趋复杂的背景下，梳理总结反思40年来我国政府治理改革的历程、成效、挑战并预测未来可能的方向，具有重要的理论和现实意义。

一、中国政府治理改革的历史进程

当代中国政府治理改革②既受到国外新公共管理理论和治理理论的影响，“总体上与国际社会的公共管理变革潮流相吻合”[1]，也带有明显的中国本土特色，并体现出与经济社会发展相适应的阶段性特征。

(一)以“体制改革”为重心的行政体制改革

自改革开放以来，党和政府实现了工作重心向“经济建设”的转移，并着手推进经济体制和政治体制改革(包含行政体制改革)。党的十一届三中全会提出“下放经营管理自主权”“精简经济行政机构”和“加强管理机构和管理人员的权限和责任”等改革内容。党的十二届三中全会提出“按照为人民服务和精简、统一、效能的原则，改造机关作风，提高工作人员的素质”。经济体制改革的深入对政治体制改革提出了愈益紧迫的要求。“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。”[2](p.164)为此，党的十三大将“党政分开”“精简机构”“职能转变”“人事制度改革”“建立国家公务员制度”等确定为改革的重要内容。在党的十三大后各级党委撤销了与同级政府部门对口的职能部门，政府行政机构相对独立地承担行政性、事务性工作。

(二)以“市场经济”为牵引的政府职能转变

党的十四大确立了“建立市场经济体制”的改革目标，关键在于“政企分开”和“转变政府职能”。党的十四大报告将政府的职能界定为“统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督”，并提出“按照政企分开和精简、统一、效能的原则，下决心对现行行政管理体制和党政机构进行改革”。与确立“社会主义市场经济”发展方向相伴随，我国开启了“入世”谈判的实质性进程，这要求政府“转变职能以减少对具体经济行为干预”和“依法行政”。党的十五大将“依法治国”确定为“党领导人民治理国家的基本方略”；强调要“转变政府职能，实现政企分开，把企业生产经营管理的权力切实交给企业”，以及“深化行政体制改革，实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化”。

(三)以“和谐社会”为目标的政府建设

经过多年的市场化改革，中国经济获得持续快速增长，综合国力明显增强，但也开始面临增长方式、“三农”问题、资源环境、可持续增长和社会矛盾激化等一系列问题。中央清醒地意识到这些问题的存在，提出了科学发展观的指导思想和“服务型政府”的建设目标。在政府治理方面，提出坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式，大力加强党的执政能力建设；要求进一步转变政府职能，形成“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，从基本公共服务体系、创新公共服务体制、改进公共服务方式、加强公共设施建设等方面，明确了“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务”的职能。

(四)以“治理能力”为重点的新时代改革

党的十八届三中全会明确了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革总目标，并提出：必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府；完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制；统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系，积极稳妥实施大部门制。中央先后推出了一千五百多项改革举措，重要领域和关键环节改革取得突破性进展。党的十九大做出了中国特色社会主义进入新时代的政治论断，开启了以“加强党的全面领导”为核心的新一轮政府治理改革。在实践中，中央把“深化党和国家机构改革”作为推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革，制定和印发《深化党和国家机构改革方案》，并着手大力推进各项改革措施的落实。

二、中国政府治理改革的成效与挑战

自1978年以来，通过一系列改革创新举措，我国政府治理在理念、模式、结构、工具和机制等方面都取得了明显进步，政府与政党、市场、社会以及政府内部各类关系得到优化调整，现代政府治理体系初步形成，政府治理能力得到提升。

(一)中国政府治理改革取得的成效

1.政府治理理念与时俱进。改革开放后的相当长一段时间，我国的政府治理改革主要将精力放在精简机构、提高效率上，现代技术和管理方法得到广泛运用，大批“专业型干部”得到重用和提拔，政府治理体现出较强的科学精神和效率意识。党的十六大以来，中央提出“以人为本”的科学发展观，实现了从“效率优先”向“兼顾效率和公平”的发展理念转变；政府提出了建设“服务型政府”的方向和目标，强化政府的社会管理和公共服务职能。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出了“以人民为中心”的治理思想，这既回归了中国共产党和人民政府的初心，也体现了政府治理理念的与时俱进。

2.政府治理模式深刻变革。改革开放之初，受计划经济体制影响，中国政府治理主要表现为“科层式控制”模式。随着西方新公共管理理念和工具的引入，中国政府治理更多体现为一种“竞争性管理”模式。治理理论的引入和信息技术的发展，使倡导由多元主体组成互动网络、通过协商谈判达成共识和采取公共行动的“网络化治理”模式成为主导。党的十八大以来，中央全面加强党的领导，强调“党是领导一切的”，着眼于党政大部制改革、跨部门协调和各种治理资源的统合，体现了“整体性政府”理念，开创了“整合性治理”的新模式，适应了我国现阶段政府治理实践的需要。

3.政府治理结构完善优化。从政府与市场、政府与社会的关系看，改革开放的进程就是政府主动向市场和社会还权放权、以调动各方积极性和激发活力的过程。从横向结构看，虽曾有“党政分开”“更好发挥群团组织作用”等分权性探索，但党和政府的主导地位始终未曾改变。从纵向结构看，初期是中央向地方分权放权，但当这种分权放权威胁中央权威时，中央又会调整这种权力配置(如税制改革)。为解决中国政府长期面临的“一统就死、一放就乱”的困局，党的十八大以来中央根据“集分结合”原则进行有选择性的集权与放权，既强调中央的集中统一领导，又大力推进各级政府的“放管服”改革。

4.政府治理工具大力革新。一是运用法治工具。确立依法治国基本方略，运用法治思维和法治力量约束公共权力，注重程序正义和信息公开，推动在法治轨道上主张权利、解决问题。二是运用市场化工具。引入战略管理、目标管理和全面质量管理等管理工具，提升政府治理绩效；通过契约、外包、保险、购买服务等市场化机制，提高公共服务水平。三是运用志愿工具。与“第三部门”合作行动，运用互惠团体、志愿组织、社区等“间接性”工具实现治理目标。四是运用科技工具。引入现代科技特别是信息技术，改造政府的组织结构、优化权责配置、实现信息共享、进行流程再造，增强政府治理的前瞻性、精准性和高效性。

5.政府治理机制调整转变。中国政府治理机制实现了有效的调整转变。政府治理越来越重视与市场、社会主体的合作行动，包括共同成立组织、培训骨干、派遣人员、购买产品和公共服务等。政府治理实行“项目制”并推进“放管服”，以实现更少的管制和更多的赋能与服务。政府越来越注重发挥谈判协商的作用，既通过听证会、咨询会等引导民众有序地参与，又通过协商民主建设引导多元治理主体的协调对话，以解决基层、行业等领域的治理问题。政府治理越来越注重公开透明和程序正当，以信息公开和程序正义获得相关各方的理解和支持，以信息充分和程序科学提升治理的效率效能。

(二)中国政府治理改革面临的挑战

1.政府治理边界如何界定。政府、市场、社会之间“领域的相对分离”，是现代性社会的基本特征。然而，我国政府治理实践中仍存在“领域不分”和“活动边界不清”的问题。当前，我国市场和社会的发展仍然高度依赖于政府，以致企业家都要懂政治、懂政策，社会组织都想尽办法“被收编”并获得政府支持。政府似乎无所不能，不管是经济活动、自治事务以及民间传统都要过问，可谓 “操碎了心”。如何重新界定政府与市场、社会的边界，进一步推进“放管服”改革，发挥市场“决定性作用”并“更好发挥政府的作用”，仍然是我们在治理实践中需要着重解决的问题。

2.公共价值如何维护。改革开放以来，各级政府将经济发展放在优先位置，以致有学者认为在中国“政府即厂商”[3]；中国地方政府治理事实上可看成是一种纵向的“行政发包制”和横向的“竞争锦标赛”[4]。在相当长一段时间内，经济发展成为中国政府的中心问题和第一要务，而政府治理要么被忽视，要么主要是为GDP增长“保驾护航”，政府治理的其他价值诉求很难得到重视。新时代政府治理在“以人民为中心”发展思想的指引下，需要坚守公共价值和公共治理精神，需要有更多的人文关怀，更加关注老百姓生活的幸福感，包括安全、尊严和归属感等。

3.改革经验如何制度化。有国外研究者认为，中国地方政府(尤其是县级政府)虽然有执行上级政策指令的巨大压力，但在决策过程中拥有极大的自由权[5](pp.143-181)。改革开放以来，我国各级地方政府开展了不少治理创新探索，也积累了不少经验。然而，地方政府治理改革和创新由于没有顶层设计和上级支持，往往限于局部区域或呈现运动式的特点，有些最后被中止或走回头路。如广东省佛山市顺德区的“党政大部制改革”，就经历了2009年的“创新”到2014年的“回撤”再到2018年的“重新肯定”的反复[6]。各级政府治理改革和创新的经验，需要在更广范围、更高层面转化为制度性成果。

4.治理改革如何提质增效。“中国国家治理的一个深刻矛盾是一统体制与有效治理之间的矛盾，集中表现在中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容：前者趋于权力、资源向上集中，从而削弱了地方政府解决实际问题的能力，即这一体制的有效治理能力；而后者又常常表现为各行其是、偏离失控，对一统体制的中央核心产生威胁。”[7](p.10)为克服这对矛盾，上级政府通过思想教化、人事任命、责任追究、垂直化管理等措施，以克服下级政府“各行其是”。然而，这可能增加了上级政府部门的官僚主义和低效率，限制了下级政府因地制宜和创新发展的空间。为此，需要找到一统体制与地方创新空间的动态平衡。

5.深化改革如何激励。四十年来，我国经济社会发展和政府治理所取得的成就，很大程度都与鼓励“敢闯敢试”“放手做事”“杀出一条血路”的制度激励有关。党的十八大以来，中央更加强调“规矩”意识，强调重大改革都要“于法有据”，强化了事后追责。在这种背景下，出现了某些官员的“懒政怠政、不敢担当”等问题。虽然中央提出“建立健全容错纠错机制”，但要具体落实仍然面临不少困难。目前，不少地方官员仍然以观望和不出事为主，似乎没有进行改革创新的冲动和激情。如何激励各级干部敢闯敢拼、担当实干，是新时代进一步深化政府治理改革需要面对的现实问题。

三、未来政府治理改革的“路线图”

改革开放以来的中国政府治理改革的进程，既是提高政府效率效能的进程，也是构建现代中国政治秩序(现代国家)的进程。不同于西方主流的“政治与行政二分”范式下的“官僚组织”或“文官系统”，当代中国政府是一种独特的“党政体制”[8](pp.4-8)。美国政治学者福山认为，“现代政治秩序”需要有三个组件——“强大且有能力的国家、国家从属于法治、政府对所有公民负责”[9](p.379)。中国未来的政府治理改革，要在党领导下构建高效、法治和负责的现代政治秩序。

(一)治理能力：全面提高政府效能

虽然中国在秦汉时期就创立了强大的中央集权国家，但在近代国家建设和现代化进程中，中国是一个后来者。近代以来，“中国最紧迫的问题是要解决治国能力的问题，就是有没有一个政治力量可以治理这片国土”[10](pp.2-7)。中国共产党创造性地开创了实践的政府体制，“在合法性论证、资源汲取与整合、政府能力与社会调控等方面具有前所未有的优势”[11]，较好地解决了“能治国”的问题。改革开放以来的实践证明，强大的政府能力不但能给国家发展提供基本秩序，还与经济增长呈现明显的正相关关系。在全球化及中国走近世界舞台中央的新时代，我国政府治理改革既要回应现实问题，更要进一步造就现代性的政府治理能力。

现代性政府的治理能力主要包括以下几个方面。一是统领能力。它涵盖了有效的民意吸纳机制和民主决策机制，以及有效的人才选拔机制、财政汲取能力与政策执行能力。二是服务能力。它就是指回应民众和社会诉求的有效公共服务供给能力，以及维护国家安全和社会秩序的能力。三是濡化能力。它包括有效地增进国家和民族共同体认同的能力,以及对核心价值的广泛而基本的共识与执政党、政府合法化能力。四是再分配能力。它包括稀缺资源进行权威调配的能力，以及解决市场经济带来的外部性的能力，通过规则塑造机会公平的能力。五是信息化能力。它主要是指信息资源的收集、整合与共享能力，国家数字化认证和监管能力，以及信息安全与信息运用能力。

(二)法治政府：政府治理的法治化

区别于着重强调统治功能的“政府统治”和着重强调政府效率的“政府管理”，现代政府治理更多地强调治理主体在法律规则约束下的合作行动。“法治是政治秩序中的另一组件，以限制国家权力。对行政权力的最初制衡不是民主集会或选举，而是人们坚信统治者必须依法行事。”[9](p.224)法治有利于提升国家治理能力，同时要求限制国家专断的权力，两者之间既相互联系，又有矛盾的一面。中国“长官意志”主导的运动式治理此起彼伏，法治建设的任务更加迫切和繁重。从1978年开始特别是党的十五大以来，法制建设得到了重视和加强，依法治国、依法行政的观念逐步深入人心。

不同于西方意义的司法独立，中国的“依法治国”主要包括两个方面的内容。一是依规治党。以党章党规为尺子，靠严明的纪律管党治党。二是依法治国，即依据宪法和法律法规治国理政。在改革实践中，既推进“纪法分开”做到“纪在法前、纪严于法”，又通过监察体制改革实现“纪法衔接”，体现依规治党和依法治国有机统一。全面依法治国是国家治理的一场深刻革命。习近平强调：“在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”[12]当前和今后一段时期，中国政府治理改革就是要通过法治政府建设，实现国家治理的法治化。

(三)负责制：建设人民满意的服务型政府

负责制政府意味着统治者相信自己应对治下的民众负责，将民众利益置于自身利益之上[9](p.321)。这虽是一个“放之四海皆准”的道理，但实践中政府总是面临“坏皇帝”或“寡头化”等问题。实现“政府负起对民众的责任”可以有多种方式：民主选举(特别是竞争式选举)方式是现代西方国家实现政府对民众负责的主导方式；古代中国通过道德教育建立君主和各级官员对民众的责任统治；英国早期则以法律的名义塑造出了一个可被问责的政府。实现政府对人民负责，虽然从道义制高点及合法性构建上，选举程序具有天然的优势，但并非唯一途径，道德和法律至少在历史上可以成为合法的途径。

作为代理人的政府，其治理不应该只关注效率和经济等层面，而是要有更深沉的价值追求，如爱国主义、公民精神、公平正义等，其根本是要实现“对人民负责”。只有如此，才能使政府治理事业及其日常的工作显得无比崇高。“20世纪中国政治的一个特征，就是政党及其领袖的决策对政治发展的影响，在一个更长的时期中，比其他国家更直接、更重大、更显而易见。”[13](pp.18-21)中国共产党的领导是当代中国政府最本质的特征和最大优势，中国共产党领导下的人民政府，必须全心全意为人民服务，必须坚持以“人民群众对美好生活的向往”作为奋斗的目标，真正做到不忘初心，牢记使命，始终对人民负责。

结 语

党的十八大以来，面对经济社会发展的新常态，中央提出了“四个政府”的建设目标。具体而言，“法治政府”强调依宪施政，依法行政；“创新政府”强调革新治理方式以提升政府治理能力；“廉洁政府”和“服务型政府”强调政府运行中的行为操守和对人民负责的价值要求。李克强在2018年的《政府工作报告》中，提出了“全面提高政府效能”“加快建设法治政府”“人民政府的所有工作都要体现人民意愿”等政府建设的要求。不论是“四个政府”的目标，还是《政府工作报告》的部署安排，“治理能力”“法治化”和“负责制”都是其中的关键词。

政府治理改革是重新思考、设计、建构、优化治理体系的过程，也是寻找和建立新的治理途径与方式以提升政府治理能力的过程。中国政府治理具有人类发展进程中最悠久的历史和传统，要告别中国传统的政府治理，走向符合现代化要求的政府治理，将是一个非常漫长和艰巨的过程。以“治理能力”“法治化”和“负责制”为路线图的中国政府治理改革，实际上也就是“坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一”。只有坚持党的领导才能造就强大的政府治理能力，但这种领导必须遵守宪法和法律，必须始终代表最广大人民根本利益和对人民负责。

注释：

①参见潘维：《中国模式：解读人民共和国60年》，中央编译出版社2009年版；郑永年：《中国模式的经验与困局》，浙江人民出版社2010年版；张维为：《中国震撼》，上海人民出版社2011年版；丁学良：《辩论中国模式》，社会科学文献出版社2011年版。

②本部分所使用资料主要来源于人民网《中国共产党历次全国代表大会数据库》(http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/index.html)，论文中的相关引文不再一一详细注明出处。