高校公共资源管理困境及优化配置研究——以重庆师范大学为例

付冬生

(1.海南师范大学 文学院， 海南 海口 571158；2. 重庆师范大学 后勤保障处，重庆401331)

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》指出，高校后勤是高等教育体系不可或缺的重要组成部分，是高校实现人才培养、科学研究和社会服务的必要支撑。随着高校办学规模的逐年扩大，高校的公共资源等硬件投入也迅猛增加，并占了高校资源的相当比例。近年来，部分高校尝试将高校资产中属于学校，没有明确具体所有者，师生都可以自由获得、免费使用的资源，如教室、自习室、体育馆、语音室、机房等纳入后勤管理的范畴。高校公共资源的公共性特征非常明显。所谓公共性，指大学公共资源作为公共教育场所，应该以实现公共利益为目标，既使社会受益，又使个人受益，体现出公平、公开、参与的属性[1]。具备公共性价值的高校公共资源在满足师生公共学习生活的需要，促进个人全面而自由的发展，实现社会和谐进步等方面发挥着巨大的推动作用，因而高校公共资源是高校发展过程中不可或缺的有机组成部分。

高校后勤在面对公共资源管理时主要扮演两大角色：面对广大师生扮演着服务保障的角色，要解决的是如何让师生满意使用公共资源的问题；面对学校要扮演的是管理角色，要解决的是如何管理和使用好所辖的公共资源，更好地为教育教学改革服务的问题。与此同时，高校后勤还要让公共资源发挥其最大的经济效益和社会效益。

1 高校公共资源管理面临的困境

1.1 “公共性”严重缺失

因在世界范围内普遍存在着公共资源被过度使用的问题，英国经济学家加雷特·哈丁1968年在《科学杂志》上提出“公共地的悲剧”这一现象[2]。由于公共资源属于“公共地”，大家都可以随时共同使用；又因公共资源是公共地，大家可以随意使用、不计成本，导致“公共地”被过度使用。当前，不少高校的公共资源在使用过程中正遭遇着“公共地悲剧”现象。高校的公共资源是非商品化的资源，属于学校公有、师生公用的资源，本身具有公共性特征，即不具有占有的排他性，一般来说其资源是稀缺的，但这种共有性并没有带来相应的公共使用权，相反公共资源使用权的私有性现象普遍存在。不少高校在管理和运行过程中发现其公共资源管理分散，管理制度不明晰，管理主体各自为政，大多以获取部门利益为主。“高校公共资源利益部门化，部门利益合法化，合法利益个人化”现象尤为严重，导致高校公共资源的公共性、共有性特征长期被忽视，公共资源利益化、私有性、过度化使用现象比比皆是。师生日益增长的公共资源多样化需求与公共资源服务保障能力、服务水平不高之间的管理矛盾日益突出，导致公共资源与学校教育资源共享和有效管理要求不适应等诸多问题无法解决。因此，一旦高校公共资源被过度使用，势必会造成“公共地悲剧”现象。

1.2 “社会性”发挥不足

高校的资源是纳税人赋予的，所以应遵循“取之于民，用之于民”的宗旨，让高校公共资源服务全体大众。从这个意义上说，高校的公共资源不应是高校的独有资源，不仅属于校内师生，也属于全社会，高校公共资源应体现为人民服务的本质。所以高校的公共资源除了满足师生需求以外，还肩负有向社会开放的责任，高校的公共资源必须发挥其公益性和社会性作用。高校公共资源的“社会性”主要体现在要以社会公众的需求为行为向导，发挥其服务社会大众、服务社会的作用，具体体现在社会公众对高校公共资源管理活动的广泛参与上。2006年，国家体育总局和教育部联合发文，将北京、上海、成都等7个城市确定为全国首批推行学校体育场馆等高校公共资源向社会开放的试点城市。高校公共资源向社会开放，本是造福于社区居民的实事，也是学校融入社区、服务社区的载体，更是现代学校制度建设的重要内容。然而，因缺乏相关的监督机制、成本控制机制，加之管理者和使用者等各方利益交织等诸多原因，导致高校公共资源管理与社会公众矛盾集中。10年来，首批全国推行学校体育场馆向社会开放试点的高校并未真正发挥其公共资源管理的社会性作用，不少高校的公共资源并未真正对外开放。当前，高校公共资源的对社会开放程度总体较低，社区居民很少可以免费使用高校公共资源。总体上来说，高校公共资源的“社会性”发挥不足。

1.3 高校公共资源“管理体制”未厘清

调研中发现，许多高校的教室、自习室等公共资源由教务处管理；体育馆、游泳馆、运动场等公共资源由体育学院管理；食堂、会议室等公共资源由后勤服务集团管理；校友会堂、校史馆、学术报告厅等公共资源由党政办管理。后勤管理处、后勤服务集团、体育学院、教务处、资产处、党政办等职能部门的管理权限有交叉，职责和定位并未真正划分清楚，导致不少高校公共资源内部“管理体制”未厘清。归纳起来，高校公共资源“管理体制”上存在的主要问题：一是高校公共资源的管理制度不明晰，管理主体各自为政，大多以获取部门利益为主。公共资源的公共性、社会性缺失，资源共享服务欠缺，公共资源利益化、私有化现象普遍存在。二是高校公共资源服务内容和范围与广大师生及使用者的需求有差距，造成师生及使用者对其服务有意见。三是现有高校公共资源设施设备维修维护申报审批流程及资金保证与日益增多的维修需求不适应，广大师生及使用者对公共资源维修维护效率有意见。高校公共资源管理存在的主要问题：一是现有高校公共资源粗放式管理造成能源浪费严重，导致学校能耗大，与国家和学校提倡建设“节约型校园”的要求不适应。二是高校公共资源管理不集中，管理制度缺乏，管理主体分散，与学校提倡的教育资源共享和高效管理要求不适应。三是不少高校对公共资源管理在政策、制度、资金、人才等方面投入不足，公共资源利用率低、资源浪费严重，导致高校办学成本居高不下。四是政府对向社会开放的高校公共资源并无相关倾向性补偿机制。

2 重庆师范大学：将分散的公共资源纳入集中管理

如何在充分利用高校公共资源的基础上，变管理为服务，实现成本核算，节约开支，降低办学成本，全面提升公共资源的管理水平？如何在公共性、社会性缺失的条件下，发挥高校公共资源的公共性、公益性和社会性，提高其利用率，实现高校公共资源的社会效益与经济效益的双赢？这是高校教育改革工作亟待研究和推动的重大课题。在管理运行过程中，重庆师范大学发现学校原有公共资源管理分散，如教务处负责教室、琴房管理；体育学院负责体育场馆管理；党政办负责大学城校区会议室、校史馆管理；原沙坪坝校区管理办公室负责沙坪坝校区公共资源管理；资产管理处负责学校对外经营性资产的经营管理。并且各部门的管理制度不明晰，管理主体各自为政，个别单位以获取利益为主，直接导致学校公共资源无法实现共享，这与高效、便捷的管理存在差距。为进一步规范公共资源的使用，提高公共资源的使用效率，充分发挥学校公共资源的公共服务特性，确保学校各项工作的正常开展，2013年5月，重庆师范大学进行新一轮内部机构调整，成立了后勤与公共资源管理处(党政职能部门)，以及服务保障集团(直属业务单位)。后勤与公共资源管理处除继续履行原后勤管理处工作职能外，新增加公共资源管理和学校经营性资产管理职能，负责全校能源管理、绿化、公共设施的维护与维修、经营性资产的经营管理、学生公寓与宿舍管理以及全校公共资源的管理工作。服务保障集团则主要负责沙坪坝校区的后勤服务保障和新老校区餐饮服务工作。后勤与公共资源管理处下设公共资源管理科，负责全校教室、考研自习室、体育场馆、艺术楼琴房及沙坪坝校区会议室等公共资源的统筹管理工作。2014年3月，在广泛深入一线调研的基础上，重庆师范大学出台《重庆师范大学公共资源管理办法(试行)》(重师发〔2014〕66号)、《重庆师范大学体育场所等公共资源管理规定》(重师办发〔2014〕4号)文件，对学校的公共资源管理工作进行指导。为加强学校各展示馆、陈列馆、会议厅的统筹管理，提高各场馆的使用效率，2014年11月，重庆师范大学设置“展陈与会议运营管理中心”，挂靠党政办。2015年4月，为提倡全校师生积极参加体育锻炼，每周四下午重庆师范大学室内外体育场馆均向全校师生免费开放，校内各单位均可公平使用体育场所。2015年12月，为了更好地服务师生，减少办事流程，提高工作效率，重庆师范大学后勤与公共资源管理处协同信息技术中心设计开发的“后勤综合服务平台”正式投入使用，学校公共资源全面实行网上预定和审批。为进一步规范管理，重庆师范大学还成立了公共资源与经营性资产监督组，监督组的重要职责是对公共资源的管理和经营进行监督。

重庆师范大学将分散的公共资源纳入集中统筹管理，并建立综合性的公共资源管理机构，目的是进一步规范、科学、高效地管理，这样不仅可以将高校公共资源的公共性和社会性充分发挥，而且其商业价值和经济收益也可以实现最大化，这是适应学校“内涵发展提档升级”需要，是学校内部管理体制改革的一项重要任务，也是学校后勤综合改革的一大亮点和突破。从三年来的实践看，重庆师范大学公共资源的管理逐步规范，管理效能、管理水平逐步提高，师生满意度逐步提升，发挥了学校公共资源专业“管家”的作用。

3 高校公共资源管理优化配置的对策

3.1 厘清高校后勤服务保障内部体制机制

2000年1月14日，国务院办公厅转发《关于进一步加快高等学校后勤社会化改革意见的通知》(国办发[2000]1号)，由政府主导和直接推动的高校后勤社会化改革序幕拉开。2010年7月，党中央、国务院召开了新世纪第一次全国教育工作会议，发布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》。《纲要》指出，要健全统筹有力、权责明确的教育管理体制，要以转变政府职能和简政放权为重点，深化教育管理体制改革，提高公共教育服务水平。因此，推进高校后勤社会化改革，厘清后勤服务保障内部体制机制是深化教育管理体制改革和建立中国特色现代大学制度的重要内容之一。

当前不少高校对公共资源的管理，仍延续传统分散的管理模式。传统分散的管理模式导致后勤管理处、后勤服务集团、资产管理处、党政办、教务处、体育学院等部门管理权限交叉，各自为政，管理过程中存在职责不清、相互扯皮等诸多问题。针对公共资源管理机制体制存在的问题，高校应结合自身实际，厘清后勤服务保障内部体制机制，推进后勤服务保障系统内部改革，明确相关职能部门管理权限及职责。应着重从五个方面努力：一是改革公共资源管理体制机制，改进高校公共资源管理方式，加快转变公共资源管理职能，淡化后勤机关行政色彩，强化服务保障功能，提高公共资源专业化监管水平。二是提高公共资源运行效率效益，维护公共资源的管理秩序、规范行为。促进公共资源整合，反映师生诉求。三是建立公共资源成本分担机制，厘清学校、服务实体在承担公共资源等公益性服务中的责任，建立健全公益性服务的成本补偿机制和经营性服务的价格形成机制，发挥管理部门在服务项目中的主体作用。四是完善公共资源管理办法，健全公共资源统筹协调机制；健全高校、社区之间的协调机制，保证公共资源对外开放；健全高校后勤与校内职能部门间的协调机制，创造有利改革的校内环境。五是建立综合性的公共资源管理机构，转变管理方式，实行归口管理，推进管理重心下移，加大简政放权力度，精简审批、减少签字环节，提高公共资源管理和服务的时效性。

3.2 重新定位高校公共资源的公共性和社会性

高校公共资源属于公共资产，具有公共性色彩[3]。高校公共资源还是一项公益性事业，具有社会性特点，具备对外开放的性质。针对当前高校公共资源公共性、社会性不足问题，必须对高校公共资源的公共性和社会性重新定位，进一步明确高校公共资源首先是公共产品，具有公共性特征，要服务学校广大师生。其次，高校办学的特性决定其公共资源有公众受益特征，除满足师生需求外，高校的公共资源还肩负有向社会开放的责任，高校公共资源还应满足周边社区居民的需要。随着高校对外开放和自助管理权的增加，高校公共资源对外开放的呼声越来越高。高校的公共资源要充分发挥其公共性、社会性的双重作用，做到物尽其用，为人民服务。只有实现公共资源供给要求，减少居民对高校公共资源不满意的现状，才能达到公共资源社会化共享的目的，使有限资源得到最大效率的功能释放和持续利用。

3.3 清晰界定高校公共资源的管理权限

诺贝尔经济学奖得主埃莉诺·奥斯特罗姆在《公共事务治理之道》中提出，在公共资源管理过程中存在“搭便车”理论。“搭便车”理论指集体行动中，一个人或组织从公共产品中获益，但却既不提供公共产品也不分担集体供给公共产品的成本，从而免费从其他人或组织的努力中受益。它反映了个体自利的经济理性与集体理性之间的冲突给人类共同生活造成的困境[4]。不少高校公共资源在使用中存在“搭便车”的现象，其实这是一种机会主义行为，这种行为给学校公共资源管理带来一定的困难。高校公共资源具有非排他性，这也是公共资源区别非公共资源的重要特征。由于利益博弈存在，在管理过程中，个人为了自身利益过分使用公共资源必然对集体利益造成一定的损害，使得高校公共资源在管理过程中无法达成协议，表现出典型的囚徒困境或集体非理性，即个人追求利益最大化的理性行为可能会导致公共行动无法实现的非理性[5]。这种非排他性要求使用者有很高的素质，能够自控，这样才能保证公共资源得到合理和充分的使用。针对公共资源的非排他性特征，必须清晰界定具体公共资源的管理权限，管理权具体化不仅可以有效防止“搭便车”现象出现，而且可使高校公共资源的管理权责明晰，效率大大提高。

3.4 多措并举实现高校公共资源优化配置

2009年，埃莉诺·奥斯特罗姆教授在《公共事务的治理之道：集体行动制度的演进》一书指出：“一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同收益。”[6]埃莉诺·奥斯特罗姆教授通过15年的研究创建了自主治理理论，自主治理理论对公共事务的治理、解决公共事务困境提供了全新的分析思路和制度架构，特别是在公共资源管理方面有很大的借鉴意义。当前，不少高校在管理考研学习室、专业课教室、机房等特殊的公共资源时，采用自主管理方式，即学院或师生参与自主自治，学校宏观统筹管理。如重庆师范大学在管理语音室、机房、琴房等特殊公共资源时，因其设备专业性强、维修复杂等因素，采取由学院、教务处等使用单位负责日常保养、专业维护等自主自治管理和后勤与公共资源管理处负责开关门、日常保洁等宏观统筹管理相结合的模式。在对待自习室管理时，重庆师范大学尝试让参加考研的学生自主管理自习室，探索“学生自主自治管理、学校出台规章制度、相关部门监督”三位一体的管理模式。因学生是公共资源最主要的使用者和受益者，要想优质、长久地使用公共资源，必须发挥其主人翁精神。学校要求每间自习室推选一名责任人，全权负责自习室内安全、卫生和日常使用，学校负责监督。学生参与公共资源的自治管理，使其不仅成为公共资源受益者，而且还成为管理者，因此学生表现出极大的参与热情。自主自治管理是建立在自觉的基础上，这种管理必须是参与式的，只有这样才能实现公共资源的优化配置。

高校还可以尝试同个体、私营等多个投资主体合作，探索多种经营模式，对其公共资源进行多种方式管理，发挥公共资源的公共性和社会性。有条件的学校还可引入市场化运作方式，通过市场杠杆，发挥价格、供求和竞争的调节作用，形成统一开放、竞争有序的高校公共资源管理的市场体系。社会企业是促进高校后勤社会化改革和专业化水平提高的重要力量，高校可积极创造条件，鼓励社会优质服务企业进入高校，形成公平竞争、相互促进、共同提高的格局。此外，高校要对校内公共资源实行统一管理，鼓励后勤服务行业组织搭建多层次市场平台，扩大公共资源共享范围，促进分散的资源整合，提高公共资源的利用率，形成良性互动，提升公共资源的有效供给和优化配置的最大化，实现高校公共资源的社会性和公共性双赢。只有这样，高校公共资源管理才能适应社会化改革的要求，构建符合现代大学制度要求的新型高校后勤服务保障体系，为高等教育改革与发展提供强有力的支撑。

3.5 加大对高校公共资源管理的监督力度

高校公共资源属于学校所有，产权毋庸置疑，公共性是其价值所在。高校师生对公共资源拥有使用权，因此高校的公共资源配置必须围绕满足德、智、体、美全面发展的人才培养目标而建设，包括教学、体育、生活及校园文化活动等方面，是教育教学必备的基础设施。为防止公共资源“搭便车”现象存在，应明确公共资源的产权关系。高校要按照现代企业管理体制要求，建立“产权清晰、权责分明、校企分开、管理规范”的新型高校公共资源管理体制和运行机制。高校要明确关系，严格履行产权责任，避免因管理不善而影响教学和科研工作。有条件的高校可尝试采用自主管理、委托经营、公办民助等多种方式对公共资源进行管理。

公共资源在对社会开放经营过程中，高校要联合资产监督管理部门对公共资源的经营收益进行审核，保证高校公共资源资产占用费和收益分配准确。其次，要对公共资源资产进行评估，确保高校国有资产不受损失。同时要加大监督力度，高校要结合自身的特点，建立独立的公共资源账册和资产档案，对公共资源对外开放的种类、数量、使用单位、完好程度、价值等信息全面准确记录，避免公共资源的流失和无偿占用。此外，必须要建立健全各项规章制度，如公共资源专项登记管理和专项考核制度，公共资源有偿使用制度，经营业绩考核制度和决策失误追究制度等。2014年4月，为进一步规范学校公共资源和经营性资产的管理，重庆师范大学成立了公共资源与经营性资产监督组，分管后勤和资产管理的两名副校长担任组长、副组长，相关职能部门负责人担任成员，监督组的重要职责是对公共资源的管理和经营进行监督。

3.6 推进高校公共资源管理服务提档升级

高校的公共资源在管理上主要扮演两大角色：面对广大师生，扮演着服务保障的角色，要解决的是如何让师生满意的问题。面对学校，扮演的是管理角色，要解决的是如何管理和使用好所辖资源，让其发挥最大的经济和社会效益的问题。新常态下，为扮演好这两大角色，解决高校公共资源管理和服务的不适应和不满意，高校公共资源配置必须优化，管理服务必须提档升级，工作效率必须提速加快。应重点围绕学校“内涵发展提档升级”中心任务，服务学校工作的大局，坚持“三服务、两育人”的宗旨，全心全意服务教学、科研、师生工作，解决师生反映的突出问题，进一步提升高校公共资源管理服务保障质量和水平。高校公共资源管理服务提档升级应从六个方面着手：一是人才队伍升级——人员组成和结构由拼凑型向专业管理人才+专业技术人才转变；二是管理观念升级——从应对式服务、管理向预见式服务、管理转变；三是管理方式升级——从靠人管向靠制度管的转变；四是管理手段升级——从传统管理向信息化管理转变；五是管理效率升级——从层层申请审批，无期限办理向简化流程，限时办结转变；六是管理途径升级——从线下多头无序管理向公共资源管理共享平台实现一站式服务转变。“升级”措施上，管理方还应了解使用单位和广大师生对公共资源服务内容与工作的需求，根据学校发展要求和实际情况重新修订公共资源服务内容和标准。有条件的高校应推进后勤公共资源管理综合服务信息化平台建设，建成集公共资源管理、能源管理、维修维护申报、意见建议收集等功能为一体的综合性后勤公共资源管理及服务平台。

[1] 胡莉芳.大学公共性的实现在于公共资源的优化配置[J].北京师范大学学报，社会科学，2008(4)：26-30.

[2] 王 莹.组织关系理论与高校公共资源管理[J].通化师范学院学报，社会科学，2013(7)：26.

[3] 申明民.“搭便车”问题在政治解释中的应用及其局限性[J].开放时代，2001(10):31-42.

[4] 袁如诗，朱繁荣，朱骏晋.高校公共资源管理所存法律问题[J].安徽广播电视大学学报，2009(2)：23-27.

[5] 侯灵艺.公共资源管理的困境——由奥斯特罗姆“搭便车”理论所引起的思考[J].长春大学学报，社会科学，2008(1)：18.

[6] 埃莉诺·奥斯特罗姆. 公共事务的治理之道:集体行动制度的演进[M].余逊达，陈旭东，译.上海:上海三联书店，2000：275.