治理民主：协商民主与良法善治逻辑交互的民主

王连喜 肖 丹

当前，中国特色社会主义民主政治呈现新样式：治理民主，这是在现代化良法善治与协商民主融合发展、代议制民主合理成分得以借鉴而衍生出来的具有“中国土气”的新的民主形式。治理民主不仅丰富了我国民主政治的内涵营养，使民主政治凸显多彩与生机，也使世界视阈中的民主理念、制度、形式和实践得到多元发展，为全球民主理论和建设实践贡献了中国智慧和中国方案。

一、治理民主的核心要义

西方协商民主理论兴起于20世纪80年代，产生于对选举民主反思基础之上，其理论基点在于恢复古雅典民主历史中的公民身份，强调公民参与，重视沟通、协调、对话与达成共识，是一种以对话和共识为中心的民主形式。①Joseph M. Bessette. Deliberative Democracy：The Majority Principle in Republican Government [A] .Robert A. Goldwin，William A. Schambra.How Democratic Is the Constitution[C]Washington：American Enterprise Institute 1980. 102-1161.治理是指在保障公民自由平等权利的前提下，以公民责任感以及多元主体参与意识为基础并促进各方互动的行为。在当下中国政治实践中，治理现代化逻辑地包含治理体系现代化与治理能力现代化。半个世纪以来，西方民主被沦为缺乏民主实质的形式民主和局限于短期局部利益的短视民主。随着现代化多元社会的不断发展，协商民主的复兴、治理现代化的兴起，结合了民主与治理内生优势的治理民主便成为举世瞩目的民主治理之道。

所谓治理民主，是以治理为核心的民主，也可被理解为“可治理的民主”，是指广泛运用对话、沟通、讨论等公众参与民主协商的手段，将政府管理、市场机制、社会机制、居民自治等治理机制有机结合起来，寻求公共事务的民主治理之道。它既肯定了代议制民主的本质，又试图在广泛的领域超越代议制民主的政治实践，是一种民主实践模式政治社会化的过程，其目的是通过多种沟通、协商、对话以及权威的手段去处理各种公共事务，在广泛共识的前提下增进公共利益。治理民主相对于竞争性选举或者党争民主，更具包容性，包括了协商、分权、自治和选举等诸多内容，以多种具体民主理论诉求和实践形式体现出来，在立法、决策和政策实施当中更加关注民众利益、反映民众诉求、体现民众意见，因而更能体现出民主的实质内容，其通过“参与——回应”真实地反映出政治参与的过程，更能反映真实的公共利益，而不仅仅是统治阶层的利益。治理民主强调公民可以通过广播、电视、手机和互联网等现代化通信媒介经常化对各类公共事务进行意见表达，从而直接参与公共事务治理，政府亦可以通过电子民意测验、电子信息论坛等工具直接了解公民需求和真实意见，故而治理民主从民主的实现路径、方式、作用等方面全面探索现代化社会中民主治理的可能性，超越了政治与行政领域的范围，推进民主向更广泛社会领域发展，从而对传统代议制民主进行了新的社会性矫正，实现了民主的社会价值以及在社会公共生活的良好运转。因此，治理民主促使传统的强制性权力弱化，建立起多元化、多层次的全新权力结构，反映出治理民主所代表的新趋势：即在民主、开放、自由、平等理念普及，多元化迅速发展，且社会公民拥有较高的文化水平的现代社会，治理民主必将取代传统的社会管制方式。

二、治理民主的实践样式

在治理民主实践中，协商、治理的合作意涵、理性本质、共同体精神得到很好体现，呈现新的样态。

（一）公民参与：是更广泛的民主

民众生活于社会当中，是天生的政治动物，必然不同程度参与到政治社会生活当中。由于政治生活少有直接关乎民众利益的问题，如某个法案的出台并不一定涉及所有人的利益或者具有延时效应并不在当时产生影响，故而利益无关者往往采取“事不关己高高挂起”的态度，民众参与的意愿往往较低，且政治生活领域的问题涉及公权力，公众参与的门槛较高，加之现代社会民主发展不充分，政治领域的公民参与体系与程序亦未能得到充分发展；而在与民众生活密切相关的社会问题和社会事务领域，如生活社区周边的环境、社区的物业管理、业主委员会的选举等问题则因为直接关系民众利益成为民众最感兴趣并更多直接参与的领域。因此，从这个角度来看，公民参与更多地体现于与生活、工作场景相关的社会生活领域，治理民主对民主的理解也从政治领域扩展到社会生活领域。因而，在现代社会背景下，公民参与更多地体现在公民充分参与到与他们生活环境密切相关的各类领域中。

（二）理性协商：是更真实的民主

治理民主则试图将公共事务的治理建基于民意的真实表达之上，希望依靠民众的理性和协商过程来追求更真实的民主。“理性协商”应运而生，它从程序上对公民如何参与的问题进行了回答。作为一种治理民主的理论形态，“理性协商”的产生基于政治过程的正当性理想，即在社会现代化发展的背景下，政治民主要求政治权力的行使需经过“公共协商”方能体现其程序正当，从而彰显民意，体现公共性本质。通过理性协商，公民进行话语的充分交流和讨论，从而为公共政策提供了共识基础，为政治权力提供了合法性基础，从而实现更真实的民主。也就是说，在治理民主的实践中，通过寻求理解、沟通与对话来解决公共事务问题的理性协商模式，把个体意志、他人意志与集体意志进行不断磨合而得到的广泛共识，使民主更为“真实”。

（三）合作治理：是更有效的民主

多元治理主体间的合作与互动是“治理”的题中之义，因此，“合作”也是治理民主的内在蕴含。合作治理是一种基于社会多元主体间互动关系的治理民主实践形式，强调在众多的社会公共事务中多元治理主体发挥各自优势，在持续的互动中实现公共利益，其精髓在于实现政府与社会合作提供公共产品与服务。在实践中，不同国家和地区的合作式治理也有不同的呈现模式。如葡萄牙以服务外包等民营化方式运作，荷兰采用中央机构负责公私伙伴合作关系模式运作等等。我国的治理实践中也逐渐引入了合作治理的模式，如社区治理中政府购买社会组织服务、共享单车运营的市场机制等等，虽然这些合作的具体模式有所不同，但其实践体现出合作治理增强治理效果、改进服务质量、提升服务水平、建立良好关系的优势。这些治理民主实践既包含国家的决策过程，也包括各类社会组织和市场企业参与治理实践的过程，通过合作治理的形式，打破了体制内外的界限，建立起政府与社会的制度性联结，构建起政府与社会、公众寻求利益有效整合的民主运行模式。

三、治理民主能够实现协商民主与良法善治的有效结合

治理民主构成了当下中国民主生动实践的全部内涵和形式，成为实现协商民主与良法善治有效结合的最佳路径。

（一）“一核多元、依法共治”是实现治理现代化的有效机制

多元是治理现代化的基本内核。在基层治理实践中，治理主体结构具有“一核多元”特点和优势，并在法治框架下最大限度地参与社会治理，构建成共建共享共治的社会治理格局。

首先，党组织是基层治理的核心。中国治理实践中党是基层治理的核心。党组织的领导核心作用在于实施全面领导，但并非包揽一切事务。党组织在实施领导的过程中，必须处理好与政府的关系，梳理和规范党政各部门社会治理职能，发挥加强顶层设计、整体规划和统筹协调的作用，形成权责明晰、奖惩分明、分工负责的基层治理责任链条。其次，政府是基层治理的责任主体。基层治理中，政府的作用更偏向于具体的执行与负责，扮演着指挥者、供给者、培育者、监督者等多种角色，也是基层治理的具体负责主体。政府拥有对基层治理机制开启、关闭、调整和另行建制的权力，承担着提供居民如安全、教育、文化等公共产品和公共服务的职能，承认和尊重公民在基层治理中的主体地位，并在资金、制度、政策等方面全方位支持各类社会组织的发展，同时，还要发挥好监督作用，依法监督各类主体的运行与发展。第三，社会协同是基层治理的能动力量。社会协同，是在“强政府弱社会”的背景下，政府为实现更有效的治理，在发挥主导作用的同时，尊重并保护社会的主体地位及运作规律，建立健全各种社会沟通、参与机制，通过政府购买服务、健全激励补偿机制等办法，充分发挥社会力量在治理中的作用。通过社会协同，形成人人参与、人人尽责的良好局面。社会协同成为基层治理提供能动力量：为民众更好的公共服务，激发民众参与治理热情，促进社区和谐，维护社会稳定。第四，公众参与是基层治理的基础。民众是基层治理的根基，公众参与是基层治理的基础，通过参与选举形成广泛民众基础、参与协商表达真实意见、参与治理实现基层自治、参与监督促进民主发展，推进基层治理现代化。最后，法治是基层治理现代化的保障。法治是治理现代化的基本原则，是实现治理现代化的关键。在基层治理中，法治为治理提供法律依据、实现公平正义结果、完善全方位监督体系、实行有效问责提升政府公信力。

（二）协商民主是推进治理现代化的有效形式

协商民主在推进基层治理的民主化、专业化、法治化等方面有重要作用，是推进基层治理现代化的有效形式。

协商民主有助于推进基层治理民主化。主要表现在：一是丰富了民主形式。实现民主的形式是多种多样的，在不同国家和地区有不同形式的呈现，比如直接民主、间接民主、选举民主、协商民主等。协商民主可以有效弥补选举民主的不足，如果说选举民主是“实时有效”，协商民主则是“时时有效”；选举民主重在选举结果，协商民主则重在对话共识。因此，协商民主延长了民主的有效时限，拓宽了民主的效力范围，使民主的具体实现方式更为丰富，使公众参与持续运行，提高了参与的有效性。二是拓宽了民主的渠道。民主的渠道即公众参与民主的途径有民主选举、决策、管理以及监督等。协商民主则以灵活多样的形式大大拓宽了民主参与的渠道，比如，通过协商、讨论、对话的形式，在民主决策中，协商民主担当起决策咨询机构的作用；在民主管理中，协商民主充当了公共治理平台的作用；在民主监督中，协商民主对行政机构和公共决策发挥了监督的作用。三是提高了主体参与效能。协商民主和治理现代化在主体上存在契合点，都具有多元性、广泛性的特点，都包括政府、市场、社会、公民等主体。主体是治理的基础和关键要素，协商民主扩展了协商主体的范围。政府、市场、社会、公民等多元协商主体在基层社会治理中的共同协商，体现了人民当家做主的理念与原则，多元主体通过广泛协商，参与到治理的各个层次、各个方面，有效避免了精英政治的局限。

基层协商民主有助于推进基层治理专业化。新时代，民众对治理的专业化要求更高，治理专业化成为衡量治理现代化水平的主要和重要标准。通过各种形式的基层民主协商，有利于多元协商主体通过不断对话、商议，发挥各方的专业优势，形成专业化的共识，保证达成公共利益的最优方案，促进基层治理的科学化、专业化。首先，基层协商民主提升了基层治理的科学化水平。协商民主集合了社会各类多元主体的意见建议，各类主体地位平等，话语权相同，在自由平等的协商语境中形成体现各方意见的共识，同时接受专业的批评和监督，有助于及时发现并改正错误，从而有效避免治理的随意性、草率性，减少“拍脑袋决定”，提升基层治理的科学化水平。其次，在基层治理中有利于发挥专业优势。协商民主主体具有广泛性，在广大的基层中，汇聚了最广泛的人才，包括专家、学者以及各行各业的专业人士，通过基层民主协商的平台，专家、学者及专业人士以其专业知识储备和实践经验优势，在民主协商中不断修正协商共识，从而在基层民主协商中提升专业化水平，推进基层治理的专业化。

基层协商民主有助于推进基层治理法治化。法治是现代治理的基本方式，法治程度反映了治理现代化的程度。协商民主的发展有助于促进法治建设，表现为：一是提高立法质量。协商民主具有主体范围广泛的特点，更容易集思广益，通过多种方式促进法律科学化制定，提高立法质量。如通过听证会、专家论证会、问卷调查等多种方式，可以促进各类主体参与到立法工作的协商环节，体现各阶层的利益诉求，同时征求专家的意见，从民主和专业两个方面提高了立法的科学化水平。二是促进法治思维及信仰的形成。法治思维是以法律为指导来认识和处理问题的理性思维方式；法治信仰是对法治精神的认同与法治行为的实践。民主协商以法律为依据，当基层民众参与到基层治理的民主协商过程当中时，通过运用法律化解矛盾纠纷、协调各方利益关系，使法治思维、法律意识得到不断强化，并逐渐将法律作为行事准则，从而形成依法办事的行为习惯，进而固化法治思维、树立法治信仰。三是发挥法治监督的作用。协商民主是提高法律监督能力的重要渠道，有利于拓展民主监督的深度和广度，促进民主监督的常态化、制度化、科学化。我国行政监督体系包括内部和外部监督，由于在基层治理中的决策之前和决策过程中，都通过协商、对话、讨论的形式进行，使公共决策处于公开透明当中，这就为公众监督搭建了制度平台，有助于民众切实实行监督权力，减少权力的滥用。

（三）治理民主可以实现协商民主与良法善治的有效结合

治理民主通过公共参与、多元对话、民主协商等治理手段，将政府管理、市场机制和社会自治机制有机地结合起来，实现了协商民主与良法善治的有效结合。①吴兴智：《走向治理民主：为何以及如何——近年来西方民主的发展逻辑》，《天津行政学院学报》，2014年第16卷第5期。

治理民主促进权力运行由集权向放权转变。治理民主从放权、控权、还权三个方面推进权力运行的转变。一是放权。治理民主强调的是多元治理，多元必然意味着放权，意味着多元主体根据自身的职能边界，掌握一定的社会治理权力，意味着政府把直接面向基层、量大面广、由社会管理更方便有效的公共事务，一律下放给社会、市场和公民自治，这就把权力下放到了除政府外的其他多元主体，通过治理民主发挥出整个社会各类主体的积极性和主动性，激发了治理活力。二是控权。控权意味着“把权力关进制度的笼子”，把权力运行纳入制度轨道。通过治理民主，民众参与到治理的过程当中，掌握部分权力，可以促进权力结构的优化配置，避免政府大权独揽，形成立法权、决策权、监督权相互制约与协调，打牢制约权力的根基；同时，通过参与治理过程，民众对权力的运行、监督等各个环节进行全程参与，从而提升了权力出笼难度，降低了权力被滥用的概率。三是还权。治理民主本身就是还权于民的尚佳途径，治理民主丰富了民主形式，从各层次、各领域鼓励公民参与治理，拓宽人民参政的渠道和方式，实现民众在基层领域的自我管理、自我服务和自我监督。

治理民主促进基层治理由人治向法治转变。现代法治不仅供应了国家治理所需的良法，还为善治的实现铸就了坚强的后盾，民主制度的稳固与治理民主化的实现必以法治为保障。治理民主过程中，决策的做出依托的是多元治理主体相互之间平等的对话、讨论与沟通，没有权威中心，亦没有任何一方有一言堂的权力，因此，人治在治理民主中缺乏核心的要素，而法律法规、政策文件成为治理民主中平等协商对话的重要依据，在这个过程中，党委和政府为更好地履行统筹协调各方的作用，市场、社会、民众等多元主体为更好地表达各自的利益诉求，都必须熟悉、了解并应用相关的法律法规、政策文件，多方磨合与修正观点都以法律法规、政策文件为依托，进而实现了基层治理从人治到法治的转变。

治理民主促进基层治理制度由注重实体向注重程序转变。建构现代政治文明应将实体民主和程序民主并重，逐步实现民主的制度化、程序化。进入新时代，我国的民主政治建设中实体民主已逐步建立健全，但程序民主发展较为薄弱，而治理民主的实践则推动了程序民主的跃升式发展。首先，治理民主推进了民主程序的法定化。将治理民主融入经济、政治、社会、文化等社会公共事务的民主实践中，将治理民主汇入立法、决策、监督、选举、执行、司法等各个领域并纳入法律体系而使民主程序法定化，确保民主程序实施经过合法性审查，及时纠正违法民主程序行为。其次，治理民主促进民主程序精细化与可操作。民主必须在现实政治实践中形成一套可操作的流程。通过民主实施的程序达成民主价值与理想目标，还端赖于民主的细节和程序；如果做到每一道程序都是民主的，民主过程就会形成连续的输送带，进而由一步步民主程序的积累而达到最终的民主价值归属。因此，民主程序的设定应基于现实操作的考虑，注重细节化设计和流程化再造，而治理民主恰好为民主程序细节化、可操作化设计提供了实践基础和不断完善的平台。

治理民主促进基层治理由等级化结构向合作式治理转变。以“多中心治理”为特征的合作式治理，是建立在由政府、市场、社会、公民个体等因相互信任和合作的需要而构成的网络状组织结构基础上的治理形式，这本身就是治理民主的一种实践形式。从当今民主实践和发展趋势上看，合作式治理是一种维持民主运转的公民参与网络，也是民主运行的载体，是治理现代化的必由之路。一般认为，合作治理以参与、信任、合作、规范等为重要价值，能够为公民参与国家治理提供规范化路径，并在加强政府与社会、市场、公民个体等合作共治的基础上提高相互信任度。而传统的统治、管理以等级化结构为特征，是一种以政治权力为中心的治理结构，政府、市场、社会等组织主体之间存在明显的等级分层，整个国家只有一个权力中心，市场、社会虽有名义上的自主性，但政治权力却可随时进行干扰；公民虽有参与的权利，但参与的范围和力度完全取决于国家权力甚至权力主体个人的让渡和允许；国家与社会组织之间的合作也不需要遵循契约平等的精神，政治权力具有强势的支配地位。①唐皇凤：《构建法治秩序：中国国家治理现代化的必由之路》，《新疆师范大学学报》（哲社版）2014年第4期。新生的治理民主以合作为基础，打破了以权力主导的等级化治理结构，建立起了民主的合作治理网络，并对国家权力从社会领域退出形成倒逼机制，推动国家与社会的合作，构建起“党委领导、政府负责”的前提下充分发挥“社会协同、公民参与”的基层治理现代化机制。