论美国土地征收补偿制度中的公正补偿

翁　雯

(中南大学 法学院，湖南 长沙 410083)

在美国征收权是实现社会有利的发展项目所必需的权力。如果没有权力强迫私人业主把他们的权属转让给政府，许多理想的项目将会受到各种不良人士的破坏。如果没有有效的土地征收机制，这些理想的项目即使归于政府所有也会停滞不前。挑战在于，社会如何确保政府不滥用征收权。作为美国公民的民选官员，他们应该为公众的最佳利益效力。作为个人，他们则可能沉迷于追逐私利，而不是广大群众的利益。即使是善意的政府官员也可能表现出混杂的动机，导致制定出的政策不是以大众为本。因此，征收权的可取性取决于美国土地征收制度是否有能力否定政府官员的私利，从而使他们的利益与广大公众保持一致。土地征收过程中的公正补偿问题正是检验政治家是否滥用征收权力的最佳体现。在适当的设计下，美国土地征收的公正补偿权不仅可大大防止政府滥用征收权力，而且可以确保只用于促进市民利益的目的。

1　美国土地征收补偿制度概述

1.1　何为美国土地征收补偿制度

在美国，几乎所有土地征收的决定都是在地方一级政府作出的[1]。 这些决定会受到经济效率和法律公正的影响。人们都希望地方政府的举措能够促进经济增长和地方发展。土地之所以具有巨大的价值，是因为利用土地会产生价值，因此对土地使用的限制会降低土地的经济价值。

提到土地征收，不得不先提及财产权。财产权包含经济权利和法律关系。经济权利不仅包括土地和物质本身意义上的财产，而且还包含“新财产”，例如应享权利和其他政府福利。美国的土地征收补偿尤为重视对“新财产”的补偿。美国政府的发展目标之一就是保护个人的财富积累，以鼓励人们勤奋劳动，促进生产力的发展。另一个重要目标是促进共同福利。任何法院在审理征收案件时, 都保护收益的期望值和财产的关联程度，尤其是个人权利(即经济权利和法律关系)和保护社会以造福所有人(公民和社会责任)的因素。

美国的土地征收权分为两种，一为警察权，二为国家征用权。前者指政府无偿对土地所有人施以限制及剥夺，如土地区划、建筑法规等。该权力的使用非常有限，且受到法律的制约。后者是国家征用权，即有偿征用。私人的财产受到国家的保护，征用而不补偿是违宪的。有偿的土地征收又分为正当的法律程序、公平补偿及公共使用。

1.1.1警察权在早期俄勒冈州的案件中，法院实施了“警察权力”的土地使用条例，例如1877年伯格曼诉俄勒冈州关于对屠宰场的管制一案中[2]， 法院提出了这样一种观点：政府可以合理地干预他人的财产，以保护公众伦理道德不受色情的影响，如卖淫嫖娼；公众的健康不受环境污染的影响，如因为沼泽体液引起的瘟疫；以及公众的生活不受生产的影响，如屠宰场的建立。人们普遍认为，政府不应该为任何更广泛的目的而行使权力。这就形成了共和党自由放任主义学说，即权力实际上仅限于“合理的”监管，该学说的根源在于杰克逊的民主意识形态[3]。早期法院将这一权力描述为“警察权力”，主要是因为立法权被用于刑事法规。除非对任何用途的财产价值有实质性的折旧，否则不予赔偿。当然，在保守的法律理论时代，不合理的监管事实上都应受到合理性的司法审查。

1.1.2国家征用权法学学者莫顿霍维茨研究了十九世纪美国法变革中对公正赔偿的解释和变化[4]，即在损害判决的压力下，在内战前，美国的法院开始改变法律规则，以补贴来推动土地征收工作的顺利开展。回顾内战前的发展情况，纽约最高法院在1873年总结了在财产概念上所发生的变化：我可以独自和不受干扰地使用和拥有我的不动产，我在使用我的不动产的时候，应该保证不干扰到我的邻居。为了满足人类多方面的需求, 并奠定我们所有文明的基础，法院的声明反映了在过去三季度中发生的私法理论的根本性转变。十九世纪初，《滋扰法》为间接干涉财产权提供了几乎唯一的补偿办法。内战爆发之时, 美国法院创造了各种法律理论, 其主要作用是保护受经济活动干扰的人能得到相应的补偿。

1.2　美国土地征收补偿制度面临的法律困境

随着时代的发展，土地征收补偿制度的“语词”等界定面临挑战。例如，在1954年伯尔曼诉帕克案中，哥伦比亚土地重建机构的胜利，为城市更新和城市重建计划在全面范围内扩张铺平了道路。但“公共条款”的解释也引发了许多质疑，如“衰落”一词是否界定过广？

经过近百年来学界及政界的批评，“公正补偿”的法律规定在很大程度上仍然是沼泽之地。也许，很多公正补偿法律未完善的州已经习惯了谩骂，毕竟，随着物价的飞涨以及人们生活水平的提高，一个公正的补偿要求迫不得已受到了政府自由裁量权以及增加财政预算权力的限制。

2　美国土地征收补偿中的公正补偿

美国土地征收授予了州和联邦政府为了公共用途而剥夺私有财产的权力。例如在密歇根州，司法库利定义了土地征收：在每一个主权中，控制和规管与其公民有关的公共性质的权利，并为了公共安全、必要、方便和福利方面的需要，适当地为了公益利益而征收个人财产[5]。 两个概念限制了密歇根州的土地征收： “公正补偿”和“公共必需品”。美国《宪法》第五修正案以及绝大多数州的宪法都提出了公正补偿的概念，即国家在破坏或重大损害使用私人财产时，该所有人必须得到合理的补偿。然而，这些规定并不是补偿要求的依据。相反，土地征收权产生于自然法。因此，早期的州法院裁定，公正的补偿要求“独立存在于书面宪法之外”,密歇根州在其领土日也承认这个概念 。

2.1　何为公正补偿

在美国《宪法》和《人权法案》通过之前，殖民地经常掠夺私有财产供公众使用。詹姆斯·麦迪逊起草人权法案时，尽管当时没有任何州提出相关的要求，麦迪逊还是提出了一项条款，即规定政府在征收时应主动提供补偿[6]。麦迪逊还对该条款进行了狭义规定，即不得将私人财产不经补偿就被视为公共使用，而且该条款只适用于联邦政府，并只能用于实际征收。

在早期的案件中，政府对土地的人身入侵或占领是必不可少的。例如1870年，联邦政府可以决定把私人财产无偿征收用于公共用途。州政府可以剥夺公共用途的财产权，以促进共同的好处，好几个州在没有赔偿的情况下获得土地的做法比比皆是。1968年美国政府通过了第十四修正案，《公正赔偿条款》就是在那时候适用于各州和联邦政府的。虽然第十四修正案没有提到“公正赔偿”，但规定了法院应当通过适当的程序对征用的土地进行补偿的条款，并且该条款适用于各个州。

在美国，联邦、大多数州的政府有权力征收在其管辖范围内的财产，但所有人有权提出异议，即在未经自己同意的情况下，私人财产供公众使用。公正补偿条款最初是在美国第五修正案中提出的，限制土地征收的权力，要求财产征收得到公正补偿。当土地所有人拒绝出售政府为公众目的所需的财产时，政府可向土地所有人提出公正的补偿，并根据土地所有人的意愿征收该财产。在当时，政府只需要补偿土地本身的价值，不需要补偿土地附带利益的价值和土地所有人的期望价值，即只是补偿一个公平的市场价值。如今，公正补偿的定义虽然仍然是模糊且不确定的，但是美国使用完善的市场价值评估机制来规范。

在土地征收的语境中，公正补偿的概念扩大到现在所谓的反向征收。当政府因疏忽行为而造成所有人拥有的不动产受到损害时，土地所有人可能没有能力得到损害补偿，因为政府可能对侵权责任具有主权豁免权。为了避免这种不公正的结果，原告将补偿请求转化为企图收购的索赔。但证明侵权行为并不容易，所有人需要证明的内容包括损失补偿和因果关系。

2.2　公正补偿在美国土地征收中的体现

“基本公正”是美国补偿财产所有者最直观的理由。在阿姆斯特朗诉美国法院案[7]中，最高法院在公正补偿的要求中写道：美国第五项修正案保证的是私人财产不经公正补偿而不被公开使用，目的是禁止政府强迫某些人承担公共负担，在所有公平和公正的情况下, 市民让利于公共使用。当公共利益及其权利与个人之间发生冲突时，后者必须屈服。例如，如果道路是公共方便所必需的，并且它的路线经过了房子占领的地面，后者必须被拆毁，无论它对所有者有多么宝贵。在这种情况下，法律和司法都要求所有人完全得到补偿。

2.2.1最高最优使用规则美国政府在进行土地征收补偿时，法院会考虑该土地未来是否有升值的可能，并不局限于当前的价值。除此之外，还对土地的用途进行合法且又合理的评估。政府在递交征收土地陈述状的同时还应提交对该土地价值的评估结果，法院将对评估价格作出公正的裁决。

2.2.2额外补偿美国土地征收对象的主体为财产所有人、相关收益人及房地产承租人。客体为取得补偿对象，不仅包括地产本身，还包括地产附加物。除了公平的市场价值外，美国的土地征收补偿还考虑土地所有人和土地的特殊关系，如人们一般对住宅有着特殊的感情。政府应该支付额外的费用，在公平正义的基础上体现了合情合理性。在某些州或地方政府征收的情况下，补偿数额可能比根据联邦法律更接近公正补偿。虽然大多数州一般都遵循联邦的补偿办法，但有几个州通过立法、司法意见亦或是宪法规定执行更公正的补偿计划。例如，在某种程度上，商誉损失、关注价值或是利润损失，土地所有人都应得到相应的补偿。商誉损失的补偿问题一直以来处于争议的中心。首先，美国最高法院认为征收的只是土地，而不是土地上的商业业务。其次，商业损失，特别是利润损失，是过于投机和不确定的数额。因此，法院提出, 如果损失得到充分证据的支持，在各种其他民事情况下，可以补偿利润损失；如果证据不足，则不允许获得损害赔偿。又如，印第安纳州曾发生过这么一个案例，铁路的修建妨碍了原告大楼的准入，降低了出租价值。法院认为，可赔财产不仅仅是有形财产，而且包括现有的有利可图的用途[8]。 该土地的任何部分均未被征收或扣押，但由于无形权利，其公司地役权受到了实质上的干扰。这种干扰造成了相应的损害，即使政府不愿意，法院仍然下令给予一笔可观数量的补偿金。法院提到，纵使没有任何征收，但背后隐含着地役权受到侵犯，虽然只是“干扰”。法院的裁决意味着除了物质实体的征收或扣押，还应当考虑对无形权利的干涉。在俄勒冈州宪法公约开始前的两年里，印第安纳州最高法院提出不需要实质征收、没有扣押、没有占有性改变但应该得到征收补偿的观点。1857年同一个法院将印第安纳州宪法描述为对私人财产的直接或间接损害予以补偿 。

3　美国土地征收公正补偿的意义

3.1　防止腐败的滋生

美国土地征收法的一个核心思想是对多数人可能侵犯少数群体利益的可能性提供保护。一个典型的例子是一个公众群体联合起来征用一个私人的财产，以供他们的社区享受。这样的征用在法律上被认为是不公平的。为了满足小部分群体的需要，通过牺牲土地所有人的利益来侵占一块土地在某种方面上是不可取的。

美国土地征收公正补偿的意义之一在于，通过限制政客从征收中获利来减少腐败的滋生。在一个没有公正补偿的世界里，政客们可以利用手中的职权任意地行使征收权，无论公众的需要如何，他们都能获得个人利益。在这样的环境下，他们可以与开发商进行各种交易, 以牺牲大众的利益来满足自己的私欲。这样下去必然导致腐败猖獗，财产权削弱。公正的强制性补偿大大地降低了政客们从征收中获得的利润。因此，它是遏制了政客将征收权用于私人目的的手段。

著名学者弗兰克·米歇尔曼在他的多篇文章中，在财产、效用和公正方面作出了对“公正补偿”伦理基础的评论。米歇尔曼在分析正义问题时提出，征收补偿应该是公平的，因为它代表了公民在无知的面纱背后选择的补偿要求。米歇尔曼声称，公民知道政府有权行使土地征收权, 即使不知道权力具体是如何运作的，但有一个共同的观念，就是理想的“公平”补偿范围 。米歇尔曼还提出，正是由于这种共同的概念，“公正”补偿的共同意义应作为判断补偿是否公正的基线。人们普遍认为，最高法院在宾州中央运输公司诉纽约城一案中从米歇尔曼的分析中汲取了大量观点 。

3.2　促进征收程序的法制性

美国土地征收补偿标准的确定一则为以市场评估价值为基础，外加协商谈判或司法程序来确定；二则为双方分别聘请独立的资产评估师提出评估报告，如果报告相差较为悬殊，则由法庭组建陪审团来判定。一般而言，可通过使用三种估价方法确定某一财产的市场价值：一是“可比较销售”或“市场数据”方法。收集可比较对象 (大小、地点和时间) 的销售价格，以达到主体的价值估计；二是“收入资本化”方法。即财产的产生和预计产生的收入数额，一般基于过去的历史和合理可预见的未来价值，然后贴现到其现值；三是复制或替换成本减去折旧或成本的方法。

清晰的产权制度可以降低交易成本，减少私有土地的侵犯行为以及流转过程中引发的矛盾与纠纷。补偿程序先由政府发出通告，征得土地所有人的同意评估土地；然后召开听证会，听取各方意见及建议后提出一套有效可行的方案；之后由第三方展开调查，作出价格评估，交由征地直接实施机构处理，若双方对此不满可要求法院处理；最后是法院对此作出裁定。

3.3　提供征收补偿不力的救济渠道

著名学者奥斯华教授曾提出，土地改革法规中没有一项“为土地所有人提供全面的恢复”。相反，在每一个例子中，我们看到立法机构向一些人提供补偿，通常范围相当有限。奥斯华的文章描述了在几个州通过的供水法案[9]，如佛罗里达州法规允许在有限的征用情况下恢复所有人的损失；《佛蒙特州规约》允许补偿因公路建设征用而导致土地所有人的商业损失；加利福尼亚州和怀俄明州的法规规定在土地征收中对商誉损失的恢复进行补偿。在讨论了这些改革法规后，奥斯华得出结论：迄今发生的立法改革往往是杂乱无章和软弱的。

考虑国家对不公正补偿问题的立法对策时，历史上，主权豁免适用于州政府和地方政府，作为对侵权指控的全面辩护。在1957和1979之间，至少有28个州司法废除了主权豁免，至少有6个州立法废除或严重限制了主权豁免[10]。因此，在一些州，诉讼人可以提出侵权理论对抗地方政府，如责任承担、普通法的疏忽、干预经济和商业关系以及法定过失。

参考文献：

(编辑：余承忠)