存量发展模式的实践、成效与挑战——深圳城市更新实施的评估及延伸思考

邹 兵

存量发展与存量规划，近年几乎成为规划界讨论城市转型和规划转型的代名词。深圳是探索发展模式转型的先行者，以城市更新为突破口，在存量规划编制和实施方面进行了全方位的持续探索，至今已有10年，对其实践成效和存在问题有必要进行客观评估和检讨。

1 存量发展与存量规划释义

从城市转型的本质涵义来理解存量发展，应是指不依赖建设投资增量、通过对城市现有存量资产的经营和管理来获取稳定持续的现金流，保证城市正常运转并实现城市资产保值增值的方式，也就是赵燕菁先生设想的城市化2.0版本的运营模式[1]。但现阶段国家工业化和城市化进程还未完成，还很难实现这种模式的根本性转换。当下普遍讨论的城市发展模式转型，重点还是强调土地利用方式由粗放向集约、由重规模向重内涵的转变。狭义的存量发展概念，是指在不新增加建设用地的前提下，通过存量用地的挖潜提效来实现经济增长。无论是2015年中央城市工作会议提出的“框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”新要求，还是上海等城市制定的“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”新策略①，都是针对建设用地规模的管控和使用效率的提高，并不指向人口规模、产业经济规模和开发建设规模的增减。现阶段所谓的存量规划，实际是面向存量建设用地的规划。其重点聚焦于已建设低效土地的再开发和闲置土地的再利用，还很难将城市存量资产的维护、运营、管理作为规划的工作内容。而增量用地和存量用地的概念，又来源于我国严格的“农转用”管理制度和高度集中、自上而下进行分配的土地指标计划管理制度。因此，存量规划这个概念具有强烈的经济效益导向和鲜明的中国特色，inventory planning这种词语很难进入国际的学术交流语境。

“城市更新”是与存量发展和存量规划密切相关的另一个概念，强调城市建成环境的整体质量提升。城市更新不仅仅针对土地利用方式的转变，还包含城市品质提升和功能、活力的创造；不仅具有经济意义，还有丰富的社会、文化内涵[2]，是国际通行的学术概念。广义的存量发展超越了传统城市更新的研究范畴，狭义的存量发展则只是城市更新工作的一个方面。在当前以经济增长为目标、以提高用地效益为导向的语境下，存量发展与城市更新的内涵往往具有高度的重合性和一致性，在下文的讨论中基本可以通用和互换。

2 深圳存量发展的实践

深圳是率先遭遇空间资源硬约束的超大型城市。早在2005年，深圳就已经遭遇人口、土地、资源、环境“四个难以为继”的严峻挑战，并确立了由“速度深圳”向“效益深圳”转型的目标和方向。2006年深圳编制的第二轮近期建设规划和随后启动的《深圳市城市总体规划(2010-2020)》，都制定了由增量扩张向存量优化转型的策略和路径。以2009年12月《深圳市城市更新办法》的颁布为标志，深圳全面启动了城市更新的进程，这很大程度上是空间资源硬约束倒逼转型的外在压力所致，并非完全自觉选择的结果。6年多来，深圳的城市更新也经历了一个不断摸索试错的过程，在实践中不断改进完善。

2.1 建章立制，制定城市更新的运作规则

2005-2007年，深圳也曾制定过关于城中村和旧工业区改造的局部性政策，但全面系统的城市更新政策体系建构则是2009年以后。以《深圳市城市更新办法》为主干，深圳逐步建立了比较系统完整的多层次更新规划编制和实施政策体系(图1)，涵盖法规、政策、技术标准、操作程序四个层面，对于城市更新具有较强的指导作用，使得市场主体在运作中对于未来有明确的预期。更新的具体政策也根据实施情况进行适时的改进优化，如《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》自2012年出台后，又分别于2014年和2016年进行了两次修订，已经建立了两年一次的动态检讨机制。另外，还明确规定将城市更新单元规划视为法定图则的一个重要组成部分，其获得审批后可以视作对法定图则的局部调整，并直接作为规划管理和行政许可的依据。这样就理顺了更新规划与法定图则两类规划的关系。

图1 深圳市城市更新政策体系框架Fig.1 Framework of urban renewal policy system in Shenzhen

2.2 多方协作，实现更新的利益共享与责任共担

与其他城市相比所不同的是，深圳城市更新遵循“政府引导、市场运作”的原则，明确各实施主体的责权利关系，统筹兼顾各方利益诉求。深圳城市更新过程中非常重视保护原权利人的权益，例如规定项目计划申报必须得到2/3原权利人同意；项目的实施则要求所有权利人达成一致意见。因此，深圳的更新能够相对比较平稳和谐地推进，很少发生由于拆迁等问题引起的暴力冲突事件。为了在市场机制发挥主体作用的同时也保证公共利益的实现，深圳创造性地推出了城市更新单元制度，即改变了过去以单个项目和宗地为改造对象的模式，划定一定规模、相对成片的地域进行统一的更新改造，以便落实更多的公共配套和道路市政设施，并创造公共空间[3]。尽管这样加大了更新的操作难度，多方反复博弈、达成共识的过程很漫长；但通过这样的制度安排可以实现利益共享和责任共担，取得了较好的实施效果。据统计，近年来城市更新单元的平均用地规模可以达到9万m2左右，大于一般产权地块；而通过城市更新，政府平均可以拿回来30%的土地用作公共设施配套和道路交通的改善等[4]。

2.3 多种模式并举，因地制宜推动城市更新

深圳把城市更新分为三种模式：拆除重建、综合整治、功能改变，而非单一的大拆大建。综合整治类更新项目主要包括改善消防设施、改善基础设施和公共服务设施、改善沿街立面、环境整治和既有建筑节能改造等内容，但不改变建筑主体结构和使用功能；功能改变类更新项目改变部分或者全部建筑物使用功能，但不改变土地使用权的权利主体和使用期限，保留建筑物的原主体结构[3]。2013年以后，深圳在总结前阶段城市更新经验教训的基础上，又重点针对旧工业区改造升级提出了融合功能改变、加建扩建、局部拆建等多种方式于一体的复合式更新模式[5]。

2.4 规划和土地政策联动，力促城市更新进程

城市更新的实施不仅仅是一个规划问题，涉及土地管理体制机制许多环节的调整。深圳充分利用国家授予的土地管理制度改革试点权限，努力探索土地管理政策创新与城市更新规划创新的相互促进，取得的政策性突破主要包括：更新改造用地可以协议方式出让给原权利人和参与改造的市场主体，改变了经营性用地若改变功能和容积率必须进行招拍挂的方式，大大调动了原业主推进更新的积极性；对于更新项目范围内的零星未建设用地，可以运用规划手段进行空间腾挪置换，并与更新改造项目作为一个整体一并出让，实现零散用地的空间整合；区分城中村、旧屋村、旧工业区等不同类型，制定差异化的地价标准，并建立了更新地价与规划容积率调整的联动机制。

3 深圳存量发展的成效

现阶段无论是增量发展还是存量发展，其发展目标都是高度一致的，即保证经济持续增长、城市功能提升、民生福利改善、生态环境优化等。关于存量发展的成效评价，也必然从这些方面展开。笔者所在的深圳市规划国土发展研究中心就深圳“十二五”期间城市更新的实施情况进行了全面系统的总结评估[4]。

3.1 保障了经济增长

在新增用地十分有限的条件下，“十二五”期间深圳通过城市更新累计供应土地面积约10km2，有效缓解了城市发展空间不足的压力。特别是经营性用地的供应中，城市更新所占比例逐年上升，2015年已接近新增经营性用地的2倍。到2015年年底，全市已批更新单元规划297个，全部完成后可以提供9000万m2的建筑增量；其中包括1360万m2的产业用房，将为产业转型升级提供有力的空间支持。“十二五”期间，城市更新占固定资产投资达到13.7%；其中2015年通过更新实现固定资产投资550亿元人民币，占比16.7%，对全市经济增长做出直接的贡献。

3.2 提高了用地效益

深圳的土地利用效益在中国内地城市中一直是领先的。近年来在“严控增量、挖潜存量”的政策指引下，土地利用效益进一步提高。2014年深圳单位建设用地GDP达到19亿元/km2，比2006年的不到8亿元/km2提高了138%；地均工业增加值24.9亿元/km2，比2009年提高100%；特别是以往使用粗放的原特区外工业用地效益明显提高。这些指标虽然与香港、新加坡仍有一定差距，但在内地城市中应是遥遥领先的。在用地效益持续稳步提高的同时，城市用地结构和功能结构也得到了优化。通过城市更新，与民生改善相关的公共设施用地、交通市政用地比例不断提高；工业仓储用地比例逐步下降，2015年与2009年相比下降超过3个百分点。

3.3 完善了城市功能

“十二五”期间，深圳通过城市更新落实了一大批公共设施，包括综合医院3所、中小学83所、幼儿园184所、社康中心149家、公交始末站94座、变电站14座。一批多年以来难以解决的断头路打通了，建成了一批新社区、新商圈、新地标，提升了城市形象。通过城市更新提供保障性住房284万m2；与此同时，城市更新供应房地产的比重逐年上升。2015年，更新实现房地产市场供应占全市供应总量的47%，一定程度上稳定了房地产市场。目前已经列入城市更新的计划项目中，原特区外所占比例达到2/3，城市更新成为改变原特区外面貌、促进特区一体化的重要手段。

3.4 守住了生态安全底线

2005年深圳划定基本生态控制线，就是为了遏制建设用地的过快扩张和无序蔓延，至今已经坚守11年。面对经济增长动力强劲、发展需求旺盛的巨大挑战，“严控增量、挖潜存量”空间策略的实施很大程度上缓解了建设空间扩张产生的压力，有力支持了基本生态控制线的管理实施，在十分困难的形势下仍然维持了全市生态空间的总量平衡。

3.5 解决了部分历史遗留问题

城市更新已经成为解决深圳快速城市化过程中历史遗留问题的一个重要手段，这是与其他城市相比完全不同的一项特殊任务。深圳尽管在2004年实现了名义上的土地国有化，但原农村集体经济组织仍然实际占用300多km2建设土地，建设了数亿平方米的违法建筑，一直延续着简单粗放的出租经济模式。不仅效益低下，环境恶劣，而且由于产权问题无法进入市场交易流通来实现资源的优化配置，陷入“政府拿不走、社区用不好、市场难作为”的困局。近年来深圳探索了土地整备、整村统筹等一系列关于土地收益共享的机制设计，通过政府、企业与社区合作盘活土地资源，在实现产业转型升级的同时推动社区彻底融入城市，完成原村民“人的城市化”。2013年深圳市政府出台《优化资源配置促进产业转型升级的意见》(简称“1＋6文件”)进一步明确，原农村集体经济组织继受单位拥有的符合规划的产业用地可进入全市统一土地市场进行交易，这是深圳探索“农地入市”方面的重大政策突破②。

4 深圳存量发展面临的挑战

国家整体发展环境的约束和领导者的政绩诉求，使得深圳现阶段的存量发展仍具有强烈的经济效益导向，无法完全摆脱“为增长而更新”的惯性思维。这种模式是基于土地利用方式的转变，而非发展机制根本性转型。虽然能够在一定时期内缓解城市发展中的矛盾，但难以解决发展的根本性问题。在改革创新的政策红利释放完后，许多负面效应就日益突显出来。近年深圳的城市更新实际上已经面临严峻的现实挑战。

4.1 城市空间承载力突破极限

市场驱动的城市更新以拆除重建方式为主，不断提高的项目拆赔比最终都要转化为容积率和建设增量，导致深圳城市空间不断增高加密和人口的进一步集聚。目前深圳全市实际人口密度达到9000人/km2，已经超过香港的6648人/km2的平均人口密度；深圳现状常住人口的人均建设用地仅80m2/人(按实际管理人口计，仅50m2/人)，远低于北京、上海等超大城市；全市建设用地开发强度超过大部分亚洲城市③，已有教育、医疗等公共服务设施和交通市政基础设施不堪重负是必然结果。深圳在过去快速城市化过程中，就累积了大量的公共配套和市政管网的历史欠账，系统也不完善。如罗湖、福田等部分建成年代较早的城区，已有相当比例的地下管线进入老化期。这些问题本来需要通过城市更新予以完善，但实施的结果往往是：新增的设施仅仅勉强满足自身容量增长的需求；而面对整个大片区的人口和建设增长，城市更新提供的贡献支持则远远达不到需求。

4.2 空间使用成本急剧上升

尽管城市更新的初衷也是多模式并举，并非简单的大拆大建；但拆除重建类的城市更新是将现有空间资源转移到高效使用者手中的捷径，也是各方利益主体直接即时获得存量资产增值收益的最便捷手段。市场的趋利行为导致拆除重建模式的动力强劲，综合整治和功能改变响应寥寥，而且大都趋向“工改居、工改商”，产业升级较少。近年来，新供应的商品房主要来自城市更新，新增居住用地严重不足和改造更新成本高昂，成为深圳房价飙升的重要原因，也给深圳的实体经济发展造成不利影响。原特区城中村的大面积被拆，大大挤压了低收入人群的居住和就业空间，不仅破坏了经济生态链，还加剧了社会分异的格局。

4.3 城市安全风险增多

由于缺乏增量空间，众多为城市生活必需的厌恶性设施只能在存量空间里选址，造成“邻避效应”进一步加剧。据深圳最近开展的一项研究，“十二五”期间未如期完成的市政设施项目中，因居民反对、落地困难而影响实施的原因占比达55%[6]。人口的快速增长导致全市生活垃圾规模年均递增6%，但垃圾处理能力严重不足，新建环境园则选址困难；大规模城市建设产生的建筑垃圾、淤泥渣土也无处堆放；这都成为城市安全的重大隐患④。此外，水源保护区、生态敏感区的环境保护以及传统村落、历史建筑和历史风貌区的保护也面临威胁，这都构成影响社会稳定的巨大风险。

4.4 加大了历史违建处理难度

由于缺少增量土地作为腾挪空间，通过城市更新处理历史遗留问题的困难加大。原村民对物业巨大升值潜力的预期，使得更新拆迁中的货币补偿缺乏吸引力，多数都会选择就地还建面积的补偿方式。面对历史上形成的大量违法建筑，政府一直是“疏堵结合”，试图采取适度让利的方式逐步消化，但却反而刺激了部分村民的博赔心理，违法抢建行为屡禁不止。部分村民对于拆迁补偿的要价相互攀比，甚至得寸进尺、层层加码，致使城市更新常常陷入“拆不动，赔不起，玩不转”的困境。部分城市更新项目中少数人通过拆迁补偿一夜暴富的现象，已引起全社会对于更新中利益分配正义公平性的质疑。

5 存量规划管理面临的挑战

存量发展实践中面临的诸多新矛盾新问题，必然给传统的规划编制和管理模式带来激烈的冲击。笔者曾在另一篇论文中对此进行过较为全面的分析[2]，在此不重复赘述，仅补充几点新的思考。

5.1 存量规划的空间引导机制亟待改变

城市开发建设的阶段性、步骤性决定了规划对于城市空间的引导必定是差异化、非均质的，这对于以增量空间为主的地区发展是有效的；但存量规划却有很大的不同。增量规划的空间导向能够释放特定地区空间增值的预期效应，有助于吸引市场资源向这些地区集聚，从而推动规划的实施；而存量规划对于特定地区的空间导向，反而可能造成这些期望更新地区的改造成本上涨，加大更新难度，产生规划实施的“逆向”效应。这成为城市更新规划实施的一个悖论，也是深圳“十二五”城市更新专项规划的空间指向性较弱的重要原因。

5.2 存量规划缺少空间增值收益再平衡的机制

上述问题产生的根源在于，现行财税体制不能支持城市更新形成一套保证空间增值收益有效还原公共财政的途径和机制。目前城市更新的利益共享只是限于更新项目范围内，纳入更新范围就意味着能够享受财富增值的政策红利，而不能在更大范围内实现空间收益的公平分配。为了减轻压力和规避风险，政府关于城市更新的空间政策也往往趋于“普惠化”而非差异化。即使有差异，也体现在更新类型而非区位，导致城市更新规划难以发挥对空间的统筹和引导作用。

5.3 现行制度设计无法适应存量规划管理的要求

传统城市规划基本是服务于开发建设行为的，以“两证一书”为核心的城市规划管理也是以工程建设项目为对象，并没有延伸到项目建成后使用、维护、运营、更新的管理。这样的制度设计是与存量发展时代的规划管理要求不相匹配的。但规划部门的管理职能和权限仍然囿于“拆旧建新”的建设项目管理，没有针对这种变化及时做出在职能定位和管理重点方面的有效应对，客观上造成了深圳城市更新过于依赖拆除重建模式的局面。

6 结语：关于存量发展的延伸思考

深圳的存量发展实践，是基于存量土地再利用的空间增长模式转型，距离建立一种通过经营存量资产来维持城市持续发展的新盈利模式还有相当长的距离。其虽然有局限性，但对于现阶段全国其他城市的发展仍然具有重要的借鉴价值和指导意义。

6.1 深圳存量发展实践的积极意义

当前，我国大部分城市发展存在的严重问题是过于依赖土地财政，建设用地规模增长过快而且粗放利用，在存量用地未充分利用的情况下还一味追求增量用地扩张。而深圳在新增用地十分有限的条件下，运用城市更新等一系列规划政策手段，通过盘活挖潜存量用地资源将土地使用效率提升到很高的水平，为其他城市提供了成功示范。其次，深圳在产业转型和科技创新方面成效显著，成功摆脱了土地财政依赖，形成了依靠高水平高效益的产业发展获得稳定现金流、保证城市有质量持续增长的发展模式，为其他城市提供了成功样板。第三，深圳在城市更新实施中注重多方合作、利益共享，其系统完整的制度设计也为其他城市提供了可借鉴的成功经验。

6.2 深圳存量发展模式的局限性

深圳只是一个城市，并不是新加坡一样的城市国家或类似香港的独立经济体。在国家整体发展阶段无法超越增长主义和全国统一财税体制的大环境下，深圳并不能独自切换到赵燕菁先生设想的城市化2.0版新盈利模式，保证投资增长和产业发展仍然是城市面临的巨大压力。行政区经济形成的城市竞争和市场壁垒，使得深圳的处境并非高枕无忧；随时可能发生的产业转移和企业外迁，带来的结果就是城市税收流失和财政能力下降。在这种形势下，深圳绝无可能去冒险尝试通过公共服务收费获取现金流、并以此盈利支持城市运转的模式，相反还要不断降低公共服务费用、加大财政补贴来吸引和留住需要的企业和人才。

基于存量用地挖潜的增长仍然是一种增长，只不过由平面拓展转为空间立体生长。技术的进步和管理制度创新能够为此提供有效的支持，但其作用也存在有限性和约束性，并非无极限无条件的。过于追求土地利用经济效益而忽略社会、环境、文化整体效益的存量发展模式，已经给深圳带来了许多负面的影响。对于深圳而言，谋求城市发展空间的拓展将是一个需要持续努力的目标和方向。对于城市转型而言，只针对土地利用模式改变的转型也是一种不彻底的转型，摆脱增长主义和GDP崇拜还需要经历一个长期艰难的过程。

(本文的基础是笔者在沈阳2016中国城市规划年会“规划实施与管理：演变与发展”专题会议上所做的同标题主旨报告。会后对相关内容进行了充实和修改，并加入一些延伸性思考后完成此文。本文写作过程中得到深圳市规划国土发展研究中心缪春胜、毛玮丰等许多同事的协助，在此表示诚挚感谢。)

注释(Notes)

① 源自上海市人民政府《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》，2014年。

② 之所以将“农地入市”打上引号，是因为2004年深圳已经完成土地全面国有化，并不存在法律意义上的农村集体土地。这种做法也不完全适用于其他城市和地区。

③ 根据笔者所在的深圳市规划国土发展研究中心开展的“深圳市密度分区研究”，2014年深圳全市约900km2的建设用地上，承载着大约9.8亿m2的建筑总量，现状建设用地的毛容积率超过1；而根据全市已编法定图则的开发量汇总核算，规划的毛容积率超过1.2。这一开发建设强度，不仅高于东京、新加坡，而且超过开发强度最高的香港。

④ 2015年底深圳光明滑坡事件，虽然有管理不善的主观原因，但空间资源紧张造成的建筑垃圾、淤泥渣土无处堆放也是客观原因。不彻底解决城市发展空间的瓶颈制约问题，类似事件还可能再次发生。

References)

1 赵燕菁. 城市化、信用与土地财政[EB/OL].2013-05-14.http://www.macrochina.com.cn/info.shtml.ZHAO Yanjing. Urbanization, Credit and Land Finance[EB/OL].2013-05-14. http://www.macrochina.com.cn/info.shtml.

2 邹兵. 增量规划向存量规划转型：理论解析与实践应对[J]. 城市规划学刊，2015(5)：32-39.ZOU Bing. The Transformation from Greenfield-Based Planning to Redevelopment Planning：Theoretical Analysis and Practical Strategies[J].Urban Planning Forum，2015(5)：32-39.

3 深圳市人民政府.深圳市城市更新办法[EB/OL].2009. http://www.baike.baidu.com.Shenzhen Municipal Government. Shenzhen Urban Renewal Measures[EB/OL]. 2009. http://www.baike.baidu.com.

4 深圳市规划国土发展研究中心. 深圳市近5年城市更新实施评估与检讨[R]. 2016.Shenzhen Urban Planning and Land Resource Research Center. Evaluation and Review of the Implementation of Urban Renewal in Shenzhen in Recent 5 Years[R]. 2016.

5 深圳市人民政府.关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施[EB/OL].2014.http://www.sz.gov.cn/zfbgt/gzwj/.Shenzhen Municipal Government. Interim Measures on Strengthening and Improving the Implementation of Urban Renewal[EB/OL].2014. http://www.sz.gov.cn/zfbgt/gzwj/.

6 深圳市规划国土发展研究中心. 深圳市“十二五”近期建设规划实施检讨[R]. 2016.Shenzhen Urban Planning and Land Resource Research Center. Evaluation and Review of the Implementation of the 12thFive-Year Construction Planning in Shenzhen[R].2016.