城市生态景观规划的实施难点与政策探讨——基于潍坊城区河道整治规划案例

黄经南 王国恩 张子玉 孙守勤 孙共明

北方平原城市潍坊通过实施河道整治规划，将贯穿城区主要河流相互贯通，构建了完整的城市水生态网络体系；并借助沿河景观打造，带动城市开发和产业升级，将城市生态建设、功能提升以及形象塑造三者有机结合。在这一过程中，潍坊通过市场运作解决生态建设资金来源以及通过构建多方利益共享的组织机制保证规划实施的成功经验值得借鉴。

1 规划及实施

1.1 规划编制背景

潍坊是山东半岛通往内陆的咽喉，白浪河、虞河等河流纵横交错、穿城而过。20世纪80年代以来，随着经济社会迅速发展，潍坊城市人口激增，城区面积不断扩张，城市河道景观也开始遭到破坏，传统的“鸢飞鱼跃”的景象不复存在，“灰蒙蒙、干巴巴”成为潍坊这座北方平原城市生态状况和城市印象的真实写照。特色的缺失已经成为制约潍坊打造城市品牌、提升城市形象的瓶颈之一。

步入21世纪，生态文明受到前所未有的关注，潍坊市也将生态建设列为城市发展的重中之重。在此形势下，潍坊开始编制城区河道的综合整治规划。规划涉及流经城区的7条主要河流，分别是白浪河、虞河、张面河、大于河、麻沟河、白沙河、浞河，河道总长度123.3km。

1.2 规划实施过程

潍坊城区河道整治大致可以分为三个时期。

(1)2004-2009年为“三河整治”时期。“三河”是指张面河、虞河、白浪河。这3条河流都是贯穿潍坊城区的主要河流，沿岸人口和建筑密集。但是由于多年来缺乏有效治理，河道内污水横流、杂草丛生、垃圾遍地、蚊蝇孳生。“臭、丑、乱、旧”是改造前这3条河的形象描述，居民对此怨声载道。2004年3月，张面河综合整治工程拉开了潍坊河流治理的序幕，2005年初虞河整治开始，2007年3月份又开始实施白浪河环境综合治理工程。整治内容主要有：污水处理，包括沿岸截污箱涵和配套污水处理厂建设；两岸环境整治和景观建设，包括沿岸绿化、堤防加固和拦蓄水工程；水质改善措施，包括河道清淤、固化河底；沿岸土地开发和其他相关市政建设等。2009年4月随着白浪河上游湿地公园的完工，三河综合整治工程结束，整治后的三河面貌焕然一新。

(2)2008-2013年为各区全面推进阶段。即由潍坊各个区政府具体负责本辖区内河道的治理规划与实施。2008年，寒亭区对辖区内张面河的整治成为各区全面推进的开端；随后，其他各区分别对辖区内的河道展开了综合整治。整治的内容与三河整治基本相同。至2013年，流经城区的主要河流基本上都得到了治理。

(3)2013年至今为“新三河”整治时期。所谓的新三河是指治理的河流不再是流经中心城区的河流，而是地处城市边缘的白沙河下游、张面河上游、麻沟河等河流(段)。新三河治理的重点为恢复河道行洪和生态涵养功能，因此整治内容主要为截污、河道清淤、堤防加固等。新三河治理进一步完善了潍坊城市水生态体系。

1.3 实施效果

经过10多年的努力，潍坊城区河道整治总长度超过105km，水体连通性增强，许多多年断流干涸的河床恢复了常年流水；水质大为改善，河水普遍由发黑发臭的劣五类提升为适合百姓亲近体验的干净清澈河水；城市生态系统进一步改善，沿河绿化面积由52万m2增加到918万m2，中心城区绿化率由28.9%提高到40.6%，沿岸建设的人民公园、虞舜公园等城市公园，北辰绿洲、虞河湿地等湿地休闲度假区，以及寒亭郊野公园、九龙山植物园等郊野公园为城市居民提供了更多的公共休闲空间和游憩场所(图1)。

沿河两岸的环境整治也带动了城市开发，优化了城市用地结构。2010年经过整治的张面河两侧用地功能发生显著变化，农田和闲置地大量减少，大量沿河工厂搬迁，取而代之的是成片的高档住宅区和大型商圈[1]。

河道整治还促进了老城区的产业升级，使老城发展重焕生机。2007年虞河改造后，沿河两岸的商场、门店、酒店都出现了顾客盈门、生意兴旺的局面，收入比改造前高出几倍、十几倍[2]。白浪河的改造使其沿线成为潍坊市最具吸引力的投资区域。据统计，仅在白浪河整治(二期)完成后的2012年，其沿岸周边地区就引进重点项目26项，累计吸引投资达800亿元[2]。

2 规划实施难点

2.1 钱从哪里来

潍坊河道整治规划实施面临的难题之一是如何筹措建设资金。生态环境建设是一个看似赔本的买卖，即往往需要大量的资金投入，但是获取的直接经济收益却很少，且资金收回周期较长。这也是很多城市无法或不愿投入大量财力进行生态环境建设的主要原因之一。相比国内其他发达地区城市，潍坊经济并不富裕，在城市建设上也常常是捉襟见肘。例如在三河整治高潮的2006年，潍坊全市全年的城市建设资金预算为32亿元，其中分配到城区的更是只有11亿元，而同年开始的白浪河城区段整治(首期)工程项目预算即达6.97亿元左右。在资金有限的情况下，如何进行大规模的生态建设是摆在潍坊面前的一道难题。不解决资金问题，河道整治规划蓝图无法实施，最终只会成为墙上挂挂的摆设。

图1 整治后沿河公园景观Fig.1 Riverside park landscape after treatment

2.2 如何组织河道整治规划

很多城市生态建设规划实施失败的主要原因之一就是缺乏一个有效的组织实施机制。生态建设涉及面广，利害关系人众多，并且很多时候触及到底层弱势群体的直接利益。部门分割、利益冲突往往阻碍了规划实施的步伐。在潍坊，河道综合整治中涉及的不仅有市政府，还有各个职能部门，例如规划局、建设局、国土局、环保局、交通局、园林局等，而各区政府、区政府下面的街道，以及高新区、开发区和各个城市建设投资公司等都参与其中。在河道整治的过程中，更牵扯到沿岸大量的城中村改造、棚户拆迁和老旧工厂搬迁，因此也需要做好相关村民和工人的拆迁安置工作。在如此复杂局面下，如何有效组织实施也是潍坊河道整治规划的一个难题。

3 破题之策

3.1 多元市场运作解决资金来源问题

潍坊通过创新的投融资模式和多元的投融资渠道有效保证了河道整治的建设资金。首先，专门组建投资经营公司，应用市场手段基本解决了生态建设的资金短缺问题。主要思路为：(编制沿岸土地利用综合)规划—(对条件或前景较好的)地块收储—沿岸景观建设—市场策划—(将升值地块)项目捆绑拍卖—(从土地升值部分中)取得收益—偿还前期投资(或继续投入用于后续的项目开发)，形成资金投入—回收—再投入—再回收的良性循环。例如三河整治时期，成立了潍坊市三河投资经营公司，由其对河道绿化拆迁控制线以内景观建设用地和外侧1000m范围内土地实施开发经营。在白浪河整治中，沿河道两侧上游主要是待开发的近郊村和城中村土地，中间穿越城市中心商业区，下游主要是城中村和旧城用地。根据沿岸土地的不同地段、位置及实际利用状况，分为4类用地进行收储及运营，包括“城中村改造可储备土地”、“景观建设开发可储备用地”(主要是与景观建设相关的商业开发项目)、“旧城改造可开发用地”(主要为老旧单位用地)以及“近郊村整合可储备土地”(主要为郊区村庄用地)。不同类型的用地，收储成本不一，获取的收益也因此不同(表1)。此外，由于用地性质的不同，各类型土地的运营政策也不一样(表1)。经过精心组织及运营，白浪河(首期)整治完成后的2010年，三河公司成功出让其收储的土地1990亩，收益10.96亿元。仅此一项既不仅收回了当初白浪河整治项目预算的6.97亿元建设资金，还为政府增收近4亿元。

当然，三河公司收储的土地并非都能成功出让。没有成功出让，或者暂时不具备出让条件的某些地块，三河公司用其做抵押进行融资，也从另一方面解决了部分资金问题。除政府投入之外，潍坊河道整治还积极鼓励外资、社会投入和企业投资，共同设立专项资金。例如在白浪河(首期)整治工程预算的6.97亿元中，世界银行贷款4000万美元，占49.8%；潍坊市配套资金3.5亿元人民币，占50.2%。此外，在河道整治配套的大型市政项目(如虞河污水处理厂)建设中，潍坊市也通过与有实力的企业合作，采用BT方式，解决工程建设资金问题。

3.2 多方参与、利益均沾的规划实施组织体系

潍坊结合自己的组织架构特点和地方实际，构建了多方参与、利益分享的实施体系，从组织上保障了河道整治规划的顺利实施。在河道整治中，利益相关方主要是各级政府、开发商以及搬迁村民(或企业职工)。各方的利益诉求不同，制定执行的政策措施也因此不一样。下面仅就河道整治中的工作重点和难点——拆迁安置——中，如何协调和保障各方利益做一简要说明。

对于市政府来说，其首要目标是城市生态景观建设，次要目标是维护社会稳定，第三是保持市级财政的健康运行。为了实现这些目标，潍坊市政府主要采取了以下几项措施：其一，规划先行。即在河道整治中，对条件较好的项目先编制规划，制定方案，做好周边土地的控制和储备工作；其二，建立专门的投资经营公司，通过市场运作，解决了大部分河道整治所需的资金；其三，建立河道整治专项资金，由市一级财政提供部分资金，并规定区政府也拿出一部分配套资金用于河道整治工作；其四，成立了以市规划局牵头的河道综合整治工作领导小组办公室(三河办)，直接负责河道的综合整治、景观建设、拆迁安置、综合开发，并代表市政府行使项目的组织、指挥、协调职权，直接调度建设、规划、土地储备、财政、环保、招标采购等政府职能部门与单位，下达任务指令单，协同推进项目实施。例如，为了配合三河公司的工作，三河办可以协调国土与规划部门暂停或控制某一时期内推向市场的出让地块数量，从而保证三河公司推出地块的出让价格。

对于区政府来说，其目标是完成上级政府交付的项目建设任务，维护社会稳定，并保证财政状况的健康。首先，在各区推进时期，各区也分别成立了区级的建设投资公司，负责河道沿岸土地的开发与经营。同时，区政府也通过区财政，收取开发商在沿岸商业开发中的部分建设配套费，增加区级财政资金。而区政府更多的工作是协调与督促，即通过上一级的市政府协调政府各部门，解决在河道整治尤其是拆建中遇到的区一级政府无法解决的问题；对于下辖的街道则制定拆迁还建的进度表，确定责任人，督促其按时完成。

做为最基层政府的街道，其主要目标是完成上级政府安排的辖区内的拆迁安置，并做好村民工作。因此，制定还建细则，帮助居(村)民办理社保医保，改造集体经济，联系开发商，协调金融机构等成为其工作的主要内容。通过以上措施，各级政府基本上都实现了设定的目标。

对于村民来说，其主要诉求首先是保证拆迁后的房屋价值，其次是保证长远的生计。在潍坊，对于拆迁村民普遍实行的是双“83”政策，即还建83m2的村民安置用地，以及补偿83m2的生活保障用地。而在河道整治中，为加快拆迁步伐，保证拆迁的顺利实施，沿岸村民不仅享受到这一政策，有些地方甚至实行双“100”政策，即分别加大村民安置用地和生活保障用地至100m2。由于拆迁补偿政策让利于民，回迁户基本做到了“拆一还二或拆一还三”。加上拆建地区景观建设带来的土地升值效应，最终使还建村民基本能够实现拆迁后财产性收入(主要是房产)增长数倍。除此之外，政府从房地产开发商处获得的出让地价款扣除必要的成本外，要全部用于村民的生活和社会保障。街道还要帮助村民改组集体经济，通过集体持股和村民个人持股，兴建各种实业，鼓励村民就业，保障了村民在失地之后拥有持续稳定的生活来源。

表1 白浪河两岸不同土地收储类型、收益及政策Tab.1 Different land reserve types, earnings, and policies for both sides of Bailang River

对于开发商来说，其主要目标是获取经济利益。潍坊在河道整治涉及的城中村改造中，对村民还建用地，包括安置用地和保障用地，往往实行统一规划、统一拍卖的方式，选择有实力的开发商一并完成拆迁还建和产业开发③。政府采取多种措施，从多方面保证开发商利益的实现。例如，村民的生活保障用地由开发商通过出让方式获得，这部分用地由开发商与村民协商共同开发，通常是建厂房用于租赁，或者直接进行商业开发，开发商都可以从中获利一部分；而对于拆迁安置用地，开发商则按经济适用房政策通过划拨方式获得，从而降低了其拿地的整体成本。为促使开发商尽快完成村民安置，政府规定凡开发商与村民确定城中村改造方案后，两年之内完成的项目免收全部城市建设基础配套费；三年之内完成的，免收50%城市建设基础配套费；三年以后完成的，则没有减免。通过以上措施，保证开发商有利可图，积极参与生态建设。

4 总结及启示

潍坊在城区河道整治中，通过河道联网、生态修复和景观建设，带动了城市开发，优化了城市产业结构，提升了城市品质和形象，改造后的河流成为风筝之后另一张靓丽的城市名片。在这一过程中，潍坊所遇到的难题以及解决难题的思路与策略对其他城市的生态建设具有一定的启示意义。

(1)坚持生态系统完整性。城市水体是一个相互关联的系统，对于某一条(段)河流、某一个湖泊(水库)的治理必须从系统的角度加以考虑。因此潍坊在河道治理中，不仅注重沿河两岸截污涵管的建设、沿岸的环境整治，更是通过河道联网将河流与其他水体如水库、湖泊、湿地等连为一体，并通过生态修复，构建了健康完整的城市水生态系统。为保证生态系统的完整性，要特别注重生态建设的可持续性。很多城市对于生态治理往往是某一阶段侧重某项工作，待另一阶段又开始另一项工作，才发现前面建设的项目已经荒废，而最终建成的系统也因此不能发挥效力，半途而废，甚至前功尽弃。相比之下，潍坊的河道治理从2004年开始，经历了三河治理、全区治理和新三河治理三个时期，13年间始终坚持如一，克服了各种困难，陆续投入50多亿元资金，使得最初设想的城市水网体系和生态景观最终得以实现。这样的经验表明生态建设有阶段性，而各个阶段之间的衔接至关重要，只有从系统整体考虑，做好分期规划，坚持不懈地加以落实，才能使生态系统的完整性得以发挥。

(2)在生态建设中，要注重发挥多方面的积极作用。国内很多城市的生态建设主体单一，即多由政府一家负担，而且多数是市一级政府。这种建设模式往往使得市政府不管是财力还是人力都不堪重负，最终无力继续。潍坊在河道治理中，在财力有限的情况下，创造性地设立投资经营公司，做好市场运作，通过景观建设后带来的土地升值，获得较高收益用于下一步的生态建设，较好地解决了生态建设资金的来源问题。其次，建立了多方参与、利益共享的组织机制，制定各种优惠政策，保证了项目的顺利实施。潍坊的经验表明，在新常态和利益主体日益多元化的情况下，不仅要发挥各级政府的组织协调作用，更要做好政府、市场和社会的衔接，既保证社会公平，也充分发挥市场灵活多变、自我调节的特点。

(3)城市生态建设要与城市功能提升相辅相成。国内很多城市在城市发展中仍坚持“先污染、再治理”的道路，其实质是将生态建设与城市发展放在对立的位置。而另有一些城市，在生态建设中一味强调项目的规模、形象等，而最终建成的项目要么很少有人光顾，要么无法真正发挥生态服务功能。而潍坊对于河流的综合治理不局限于传统河道整治中对于堤岸的建设、河流生态的修复，也不局限于沿河环境的治理和景观的打造，而是利用生态建设外部性的正效应，将以上景观生态建设与河岸周边的土地开发、产业升级以及城市休闲场所、城市公园绿地系统建设等结合起来，充分实现了“先环境后开发”的新一代城市建设理念[3]。这种经验表明，生态建设与城市功能并不是对立的，相反，两者可以相辅相成：生态建设可以促进城市功能的提升，而城市功能的提升则可以进一步推动生态环境建设。而对于传统的老工业城市，生态建设甚至可以为城市的转型发展提供新的动力。这些成功经验值得其他城市借鉴。

注释(Notes)

① 旧城改造可开发用地还包括其他可收储但未收储的成片改造地块7块，这些多为老旧单位用地，搬迁困难，因此测算暂为负收益。

② 近郊村整合可储备土地中的多数地块远离城区，开发前景不明，故当时并没有进行收储，仅作规划控制。

③ 也存在某些村集体自行改造的情况。

References)

1 刘晓雯.潍坊市虞河(张面河)综合整治对周边地段影响研究[D].济南：山东建筑大学，2011.LIU Xiaowen. A Study on the Impacts of Yuhe (Zhangmian)River Comprehensive Treatment on Surrounding Areas in Weifang City[D].Jinan：ShandongJianzhu University，2011.

2 杜雅琳.潍坊市白浪河环境综合治理及治理前后的对比研究[D].济南：山东大学，2012.DU Yalin. Bailang River Comprehensive Treatment and Comparison on the Environment Before and After the Treatment in Weifang City[D].Jinan: Shandong University，2012.

3 刘滨谊.自然与生态的回归——城市滨水区风景园林低成本营造之路[J].中国园林，2013(8): 13-18.LIU Binyi.The Return of Nature and Ecology: The Way of Landscape Architecture Construction in Low Cost for Urban Waterfront[J]. Chinese Landscape Architecture，2013(8):13-18.