“空心村”治理与宅基地制度变革*——基于广西富县实地调研

魏程琳 史明萍

1 问题的提出

中科院2012年发布的《中国乡村发展研究报告——农村空心化及其整治策略》[1]显示，我国农村空心化整治的潜力约为1.14亿亩，农村空心化的问题已非常严峻，对于人地关系高度紧张的中国来讲，“空心村”治理刻不容缓。

学界对“空心村”问题的研究主要集中在“空心村”的形成原因、负面效果和治理方式上。在“空心村”的成因上，主流学者认为农民进城“非农化”而宅基地无法流转入市是“空心村”形成的主因，例如刘彦随等人[2]认为农村空心化本质上是在城乡转型进程中，农村人口非农化引起“人走屋空”以及普遍“建新不拆旧”导致村庄用地“外扩内空”所引起的。李勤、孙国玉[3]认为城市化导致人口迁移，宅基地却仍然留在农村，城乡一体化的制度缺位是造成“空心村”的根源。韩康[4]则认为在“社会形势变了”的背景下，宅基地不能充分流转入市交易，是造成宅基地大量闲置的原因。不同于“非农化”论，刘锐、阳云云[5]认为“空心村”的形成与农民生产生活不方便密切相关。在“空心村”的负面效应上，学界认识颇为一致：(1)内空外扩的“空心村”发展模式，导致耕地减少，宅基地资源浪费；(2)“空心村”导致老村公共品供给困难，人居环境持续恶化；(3)农民散居，影响村社组织守望相助功能的发挥[6]。

基于农民“非农化”的原因分析，多数学者主张从宅基地产权上入手治理“空心村”。韩康[4]指出在耕地不断减少、土地资源日趋紧缺的情况下，“空心村”是不能容忍的巨大资源浪费，主张启动市场化的改革路线，解决“空心村”问题。徐伟[7]、李勤等人[3]认为加快宅基地转让立法、培育宅基地转让市场是整治“空心村”的重要途径。当下学界主张宅基地自由入市的观点颇为流行，反对的声音也不少，持反对意见的学者认为，放开宅基地市场必将导致资本和强势群体涌入农村，侵犯农民权利，破坏乡村秩序，损害宅基地的保障功能，不利于基层社会稳定[8～9]。

既往学者在“空心村”问题上从不同学科不同视角做了有益的探讨，但总体上看，仍存在四个方面的不足：第一，“空心村”的“非农化”病理分析存在含糊性，既然“空心村”是由农民非农化“人走屋空”引起的，那么“已经走了的农民”为什么还会在村边建新房子导致“内空外扩”；由此推出第二个方面的不足，即当前学界未区分不同类型“空心村”的成因，模糊了不同类型“空心村”的问题所在；第三，当前学界提出的治理方式仍停留在理论探讨阶段，对“空心村”治理的过程和机制缺乏实证研究。基于笔者及所在研究团队近些年在全国多省农村的“空心村”问题调研，笔者将展示不同类型“空心村”的成因，探究“空心村”的本质问题，介绍广西富县农民自主治理“空心村”的个案，以期对全国各地的“空心村”治理和当下宅基地制度改革有所裨益。

2 公共事务之治：“空心村”的本质问题

近代中国革命塑造了特殊的地权配置模式——城市土地国家所有和农村土地集体所有，城市土地通过政府“招拍挂”的形式进入市场，而农村土地(耕地和宅基地)仍然局限于村社集体内部的使用权转让，以致于被学界称为“沉睡的产权”，当前学人在治理“空心村”问题上的(宅基地)市场化主张俨然成为唤醒“沉睡产权”的一部分。然而，从全国实地调研来看，“空心村”治理之难题并非(宅基地)产权不清、地权沉睡不能自由入市所致，而是地权过于细碎、固化无法有效治理所致，下面将展示不同类型的“空心村”及其成因，并藉此探讨“空心村”治理难题的本质。以主导成因为标准可以将“空心村”分为三种类型：便利型(地理空间因素主导型)、财产型(经济因素主导型)和季节型(外出务工时间因素主导型)；在区域分布上，华北地区“空心村”较少，长江以南山丘地区“空心村”最多，经济发达地区“空心村”最少。

2.1 “空心村”的类型与成因

2.1.1 便利型I类“空心村”

该类型“空心村”是指因公共品供给匮乏而出现的农民弃宅现象，此类“空心村”在山丘地区最为常见，因地势不平、农民居住分散等原因，政府的基础设施(主要是公路)难以覆盖所有自然村，被遗漏的自然村逐渐成为“空心村”。因宅基地权利细碎且日趋固化，个人或者村社都无力将村内宅基地资源统合起来进行整体规划再利用，村庄只有不断地“空心化”。从全国范围看，此类“空心村”数量最多、土地资源浪费的问题最突出，亟需政府介入治理。

个案1：湖北公安县杜村，江汉平原地形(易涝)，因道路未硬化农民出行不便的缘故，全组70多户村民自1990年以来先后搬到马路边占用耕地建房子，如今村内仅剩3户人家，道路狭窄、房屋废弃、杂草杂树丛生，70多亩宅基地荒废闲置。

个案2：湖北江夏澙湖村，丘陵地形，全村30多户，因水泥道路未达该村，村民出行、小孩上学极不方便，2000年以来村内50%以上的农户到附近乡镇或县城买了房子，老村宅院荒废，村内饮水、交通等居住环境持续恶化。

2.1.2 便利型II类“空心村”

在地势平坦、人口稠密的华北农村同样存在“空心村”，这部分“空心村”主要是因为原有住宅不符合农民生产生活便利需求而遭到遗弃。1950-1980年代，农村农民家庭经济紧张且子女较多，兄弟几个成家后仍同居一个庭院的情况颇为常见，随着经济条件的改善，农民纷纷外出建房，原来的老院被遗弃随之形成了“空心村”，近两年笔者在山西河津、苏北沛县、河南商丘都见到了这类情况。由于华北地区人地关系高度紧张，大多数闲置、废弃的老宅被复垦成了菜园、耕地或者林地，间接地改善了村庄自然环境。

个案3：山西河津北村，华北平原地形，由于老屋通道狭窄(机动三轮车无法通过)、原有宅基地面积过小(2分地左右)，有些老宅被合并建成新房，有的则被废弃闲置，大多数闲置住宅已被复垦为菜园、林地。笔者曾在一户人家看到，整个庭院仅留下通往厕所和大门的两条不足半米宽的人行道，其余地块则被种满了蔬菜。

2.1.3 财产型“空心村”

该类型“空心村”是指由于地方经济发展或城市扩张，农民的宅基地和房屋附着了巨额经济利益，农民即使有了新的住宅也不愿意退出宅基地而形成的“空心村”。以浙江绍兴为例，当地从事五金加工业的家庭作坊众多，吸引了大量外来人口，农民将闲置的房屋出租给农民工使用，自己则在村庄另一边的新房子居住，近几年，五金加工业经济逐渐萧条，外来务工人员大幅下降，“空心村”的原本面貌逐渐呈现出来。

个案4：浙江店口金村以金河为界，金河以北全部是1990年代以来建成的现代式楼房，金河以南是老村以1960-1970年代的老房子为主，道路狭窄仅可过摩托车，卫生环境差。老村房屋或者出租给外来打工人员或遭到遗弃(有些人为了省却麻烦不愿意将房屋出租给外地人)，金村村委会几次想要进行旧村改造，都由于地权日趋固化和利益牵连太多，难以实行。

2.1.4 季节型“空心村”

该类型“空心村”即学界通常所指的由于农民进城务工，导致住宅闲置而形成的“空心村”。这类“空心村”大都是季节性闲置，也就是说，住宅闲置不过是农民进城务工阶段的衍生品，农民工逢年过节、年老体衰或者失业时必定会回来居住，平常则可由他们的父母、妻子居住，正是他们房屋住宅的季节性闲置，才使得东部发达地区原本是“空心村”的村庄不再空心。农民工能够成功体面进城者寥寥无几，到40岁左右返回家乡永久居住成为他们中大多数人的宿命。陈玉福等人[6]将季节性闲置的住宅计算在内，进而得出“空心村”多且空心化程度高的结论，笔者认为不妥。

由上可知，“空心村”是农民务工阶段、地理空间和经济发展等多种因素造成的。季节型“空心村”是当前城市化进程中的正常现象，还未造成明显的负面效果，学界却误将其视为“空心村”的主要类型和主要问题所在，进而主张宅基地私有化或市场化，显然不符合农民生产生活的逻辑。因此，本文主要讨论长期性闲置的“空心村”(即便利型“空心村”和财产型“空心村”)的治理问题。

2.2 公共池塘资源治理：“空心村”的本质问题

“空心村”的本质问题是什么呢？通过奥斯特罗姆的公共池塘资源理论也许能够给出答案。所谓“公共池塘资源”是指，一个自然的或人造的资源系统，这个系统大得足以使排斥因使用资源而获取收益的潜在受益者的成本很高[10]。公共池塘资源的占有者生活中的关键事实是，只要他们继续合用一个公共池塘资源，他们就处在相互依存的联系中[10]。在此可将村域视为一个公共池塘资源系统，村域内的村民都是宅基地资源的占有者，他们在宅基地上的个体行为会对整个系统造成影响。以至于奥斯特罗姆认为，公共池塘占有者面临的问题是一个组织问题：如何把占有者独立行动的情形改变为占有者采用协调策略以获得较高收益或减少共同损失的情形[10]。从现实经验看，“空心村”治理面临的核心问题是打破为私人占有的、闲散细碎的宅基地权利格局，提升村域整体的人居环境和福利。由此可知，“空心村”治理的本质问题是公共事务的治理。

与哈丁所描述的“公地悲剧”[11]困境不同的是，在农民具有高度私有产权的宅基地资源配置情景中，“空心村”治理面临的是“反公地悲剧”[12]，这种情形是私权过强而公权(村社统筹权)不足造成的：从法律上讲，宅基地虽然归集体所有，但房屋为私有财产，房地不可分的自然属性导致农村宅基地基本无法退出；而且，法律并未禁止宅基地的转让；这样一来，农民在宅基地上的权利相当于所有权，宅基地的集体所有权徒具虚名。在基层实践中，国土部门和村委会既无动力也无足够的权能收回或调整长期空闲的宅基地，以至于“空心村”问题愈演愈烈。

3 村社统筹：村社自主进行的“空心村”治理实践

在公共事务的治理中，通常有两个范式即市场化(私有化)范式和国家化(利维坦化)范式，本部分介绍的个案采用的既非市场化的治理范式亦非国家化的治理范式，而是社会自我组织自主治理的范式。

3.1 自主治理“空心村”的背景

广西富县毛竹村山地地形，有72户330口人，旱地500亩(其中村集体旱地120亩)，水田300亩，集体山林700多亩，村域面积50亩，全村村民以潘姓为主。由于村庄向外出行的土路狭窄、老屋面积太小，不符合农民的生产生活需求，自1980年以来人们陆续搬到村外马路边占用耕地建房，如今已有12户外迁，老村则形成“空心村”：老村中心位置成了1950、1960年代的老房子、牛棚、厕所的聚集地，展现出一幅破败的景象。加之当地祖业观念较重、宅基地资源紧张等因素，农民之间调整宅基地举步维艰，如今村庄道路狭窄，村民若在老村建房子仍需采用手提肩挑的传统方式进料，苦不堪言。为了缓解村庄空心化的压力，毛竹村村民自发进行了“空心村”治理试验。

“空心村”治理需要一定的经济基础和共识基础。广西以自然村为单位的村民自治机制运转良好，多数村庄具有集体经济，毛竹村启动治理“空心村”的资金正是2010年获得的高速公路征地款(近30万元)和集体山林收入。经过反复协商，毛竹村干部和村民决定将钱留下来治理公共事务，村长潘明华说：

我们是顶着巨大压力决定不分钱的。把钱集中起来办大事，为子孙后代着想，为全村的长远发展着想。经过村组代表们反复讨论最后决定治理“空心村”。(访谈pmh，20140716)①

“空心村”治理旨在改善村庄环境、高效利用土地，几乎所有的人都是受益者，因而获得大多数村民的支持。村民潘希贵说：

我是坚决支持调整宅基地的。我曾深受其苦，我建房时，路通不进来，都是用人力车拉进来的泥料，费钱又费力。旁边这点土地也不是我的，私自调整，又调不成，自己的亲兄弟也很难说话！（访谈pxg，20140723)

在具备了经济基础和民意基础后，毛竹村推选了8名理事会成员并于2011年2月开启了“空心村”治理进程。

3.2 “空心村”治理的机制：村社如何发挥统筹功能

毛竹村“空心村”治理理事会很快制定了村内整改方案，决定以老村中心地带为基点，设计一条宽6m的南北主干道，整治面积为12.4亩，涉及48户(其中空闲地园地6户，拆迁户42户)。对于拆迁户的补偿，理事会参照了国家征地标准，旱地27元/m2，水田37元/m2；而房屋补偿则按照新旧分为五类，分别为：150元/m2、110元/m2、80元/m2、50元/m2、20元/m2。“空心村”治理的流程如下：首先，将宅基地集中平整后流转给村集体组织；其次，由村集体统一规划设计道路、公共场所和房屋建设位置和次序；再次，根据一户一宅的原则按需分配，流入宅基地的村民需要另外支付10元/m2的土地平整费。2012年3月房屋拆迁和土地平整完毕后，再无一户从老村向外搬迁，截止2014年7月，老村共新建房屋25座，村庄环境和面貌大为改善。

毛竹村成功治理“空心村”的秘密是村社发挥了统筹功能，从群众动员到工作完成，毛竹村“空心村”治理经历了动员大多数群众、调解剩余群众的利益纠纷、应对极少数“钉子户”三个阶段，与此过程相适应，毛竹村形成了三个递进性治理机制：代表治理机制、利益调节机制和公共强制机制。

3.2.1 代表治理机制

而今家族力量在乡村治理中仍然发挥着重要作用，毛竹村姓氏单一，家族结构保持较为完整，“空心村”治理的理事会成员就是在家族房支的基础上推选出来的，8位理事会成员/代表情况如下：村长、村会计和出纳3个村干部是三个大房支的代表，都在40岁左右，有公心、有能力；另外5位村民代表多是各个房支的精英。各个代表负责本家族、本房支的事情和纠纷处理，代表成为公共事务治理中冲突解决的第一层过滤网，笔者将这种依赖本土组织资源的治理方式称为代表治理。理事会代表的第一要务是负责做本房人的宣传动员工作，如果本房出现无理取闹之人，这不但有损代表个人的颜面，而且有损本房支的荣誉，村代表潘子清说：

我堂哥潘新喜的牛棚挡住道路，不愿意拆除，无理取闹。我多次到他家里都做不下来工作，感觉很没有面子。他的蛮横行为，让我们整个家族都没有面子，我在村里很难抬头！我们堂兄弟五个都很厌恶他，不愿意跟他往来了。(访谈pzq，20140718)

各房支代表既代表了本房支的利益，同时也要担负处理本房支矛盾纠纷的责任，在重视家族名誉的村社采用代表治理，恐怕是最为有效的治理方式之一。村民代表在动员大多数群众上做了基础性工作，保证了“空心村”治理的正常启动和运转，然而，除大多数配合者外，村庄还有一些利益纠纷需要调解。

3.2.2 利益调节机制

“空心村”治理本身也是一个利益博弈和利益调整的过程。附着在土地上的关系和利益被“空心村”治理行动搅动起来，各类矛盾纠纷随之出现，其中较为常见的有私人之间的建房纠纷以及个人想多占宅基地、多要赔偿和占取风水宝地等纠纷，所有利益纠纷最终都指向了宅基地分配，为此理事会采用了多层互动的利益调节机制。在宅基地分配上，理事会采取注重公平兼顾均衡的原则，每户宅基地面积为160m2(依照地形可适当伸缩)，并规定以下三类农户有优先分配权：第一类，优先分配拆迁且无其他住宅的农户；第二类，优先分配无宅基地农户；第三类，按照拆迁承诺获得分配权的农户。

在优先分配方案中，第一类和第二类保证了基本公平，第三类则是为了顺利完成“空心村”治理工作而设计的利益均衡方案。例如潘乐清三兄弟在土地平整中共占地581m2，他们不愿意要补偿款，而是以未成年儿子多为由要3片宅基地，理事会如果不答应，村庄整治工作就做不成。经过多轮协商达成如下协议：在第一、第二类农户获得宅基地后，如果有剩余宅基地就分给他们。再如潘红名以无房居住和建不起房子为由不愿意拆除老屋，理事会通过他的儿子和家族成员做工作，给了他一块位置、交通、空气、光照都较好的宅基地才将此事解决。

在以上矛盾纠纷调处中，很难说绝对的对与错，公共利益和个人利益都要兼顾，理事会只能在多个层面进行互动调节，通过博弈最终达到整体均衡。通过利益调节机制，理事会能够将治理过程中出现的绝大多数矛盾纠纷予以解决，最后剩余的“钉子户”只能由公共强制机制化解。

3.2.3 公共强制机制

当前公共事务治理面临的最大困境是“反公地悲剧”，在相互依存的情景中，个别“钉子户”任性的权利主张及其不配合行为，往往导致集体行动无法达成，影响集体福利的改善，使得整体环境持续恶化。在当前主流学界和政策话语中，“强制”已成为一个限制自由的贬义词汇，然而，面对无理取闹又阻碍集体行动的钉子户时，村民集体不得不利用公共强制的策略来消解钉子户，解除集体行动困境。本文的公共强制是指公共话语、公共权力或公共人物所施加的支配关系和力量。

个案5：潘新喜的住宅在老村中心位置，“空心村”整治将他家周围的厕所、牛栏变为文化体育广场，他成为“空心村”治理的第一个受益者，然而他却是最不配合的人，42个拆迁户中只有他一个人签字后又反悔、坚决不拆挡住主干道的牛棚。村民代表(包括他本房兄弟潘子清)和3个村组干部轮番到他家里做工作都毫无效果，僵持一两个月后，理事长潘子书说：“你若不拆我们替你拆，你一个人不能挡全村人的路”，于是派挖机佯装去拆房子，潘新喜拿着大刀说：“谁敢动我的房子，我就砍谁。”潘子书说：“你把刀磨锋利一点，来砍我呀！你们拆，出了事，我负责。”理事会成员潘明华给潘新喜拍了照、录了像，并告诉他：“你持刀行凶，就等着司法局、派出所来人吧，今晚你就不要回来住了。”潘新喜怕被派出所抓走，钻进牛棚不出来，理事长将他“哄”出来，房子顺利拆除。

在治理钉子户的过程中，作为公众人物的理事长讲了“你一个人不能挡全村人的路”的公共话语，将潘新喜置于与全村人作对的位置上；看他拿刀阻碍拆迁，潘明华录像拍照后告诉他派出所马上就会将其抓走，又借用了国家权力(暴力)的强制力量；在软硬兼施之下，潘新喜的房屋被顺利拆除，毛竹村“空心村”整治工作完满结束。

毛竹村“空心村”治理也得到了地方政府的支持。县乡政府为了鼓励毛竹村的自主试验，在治理活动启动后，给予毛竹村新建房屋1.5万元/户的危房改造资金，而且对毛竹村“空心村”治理中矛盾纠纷的解决给予大力支持。例如潘新喜为牛棚的事写信上访到县乡政府，乡政府干部多次来访调查后对潘新喜说：“你反映的情况，我们已清楚，你这是无理取闹。”潘新喜在县宣传部工作的外甥了解实际情况后也说：“我怎么有这么个舅舅，你们该怎么搞就怎么搞。”县乡政府在了解实际情况的基础上，支持村庄建设、维护村民自治，为毛竹村的“空心村”治理提供了宽松的政治环境。

3.2.4 小结

毛竹村理事会利用地方性资源，通过代表治理、利益调节和公共强制机制分步骤地动员大众、调解纠纷、消解“钉子户”，解决了治理过程中遇到的各类问题，将闲散、细碎的宅基地统一整合到村集体，经过村集体规划、设计、预留公共设施用地后，又通过村集体的平台向农户流转成块的宅基地，实现了“空心村”的治理，笔者将这一治理机制称为村社统筹机制。

3.3 “空心村”治理的效果

毛竹村“空心村”治理自2011年2月开始到2012年3月结束，共拆除房屋面积2476m2，补偿金额319940元；宅基地整理面积8250m2(12.4亩)，补偿资金223200元；机械拆除、运输费用82000元；各项支出费用累计625140元。宅基地整理费为76元/m2(亩均50661元)，但这些宅基地全部归集体所有，村民需要以37元/m2的价格向村集体购买，这样一来，宅基地净整理费用仅为39元/m2(亩均25997元)，相比于增减挂钩、旧村改造、新农村建设成本要低很多，且不新占耕地、不损害农业生产。毛竹村规划设计了贯穿村庄南北的6m宽180m长的主干道(正在硬化)，修建了文化体育广场(占地约为0.5亩)，这些公共设施占地由集体资金支付。截至2014年7月，全村新建房子25座，无1户外迁，节约和保护了耕地资源，改善了村容村貌，便利了生产生活，治理效果显著。如今，毛竹村“空心村”治理的经验已被地方政府肯定、总结和推广。

图1 “空心村”治理的村社统筹机制Fig.1 Village community integration mechanism of “hollow village” governance

4 地方事务自主治理的启示

任何一类“空心村”的治理都要打破固化的、闲置的、细碎的宅基地使用权格局，毛竹村在“空心村”治理中所形成的村社统筹机制，不但为全国其他地区其他类型“空心村”治理提供了思路，也对当前宅基地制度改革具有一定的启示。

4.1 “空心村”治理应立足村社统筹机制

全国最为常见的两类“空心村”是便利型I类“空心村”和季节型“空心村”。季节型“空心村”是中国城市化进程中的正常现象，负面影响不大，需要予以尊重和维持现状。问题最为突出的是便利型“空心村”I类，此类“空心村”主要集中在山区丘陵地带，国家的道路、水利等公共品供给无法完整覆盖，因而政府应当加强规划引导，加强村集体在宅基地上的统筹功能，逐步引导分散的居民适度集中居住，为集中居住的老村提供道路等公共品供给，解决“空心村”问题。此类“空心村”所反映的问题几乎覆盖了其他类型“空心村”的问题，在治理经验上具有可借鉴性。

便利型II类“空心村”主要集中在华北平原农村，人地关系高度紧张、人口居住密度高的现状使得这类“空心村”的问题远不如便利型I类“空心村”的问题严重。对于便利型II类“空心村”，重点在于加强村庄规划，引导复垦，逐步改善人居环境。财产型“空心村”主要集中在发达地区农村，因宅基地和房屋上附着了巨额经济利益，农民不愿意退出住宅，治理这类“空心村”只能由村集体统一收回进行流转或者开发(表1)。

村庄是绝大多数村民安身立命之所在，只有利用本土资源、发挥本地人的智慧，才能打破宅基地闲散细碎的权利僵局，进行村庄内部的帕累托改进。富县农民利用非正式的传统组织资源，借助国家法律权威，成功地完成了“空心村”这一公共事务的治理，对其他类型“空心村”的借鉴意义在于：只有建立村社统筹机制，以村社为宅基地整合和流转平台，才能激活村内固化、闲散细碎的宅基地权利格局，化解“空心村”难题。

4.2 宅基地制度改革应公私兼顾

从城乡一体化或者优化资源配置的视角提出用宅基地市场化治理“空心村”的学者，误将农民短期进城务工出现的季节型“空心村”当做“空心村”的主要类型和主要问题，掩盖了数量最多、问题最严重的公共品供给匮乏型“空心村”。在城市经济发生波动或者农民工年老体弱时，那些季节性闲置的房屋能够让他们返回农村居住，不至于滞留城市形成贫民窟，这既保证了农民的基本生活水准和尊严，也保证了城市的基本秩序，在当前中国经济发展阶段发挥着重要的政治经济功能。基于2010年全国人口监测调查数据，张翼[13]指出89%的农民工不愿意放弃承包地转变为城市户口；国务院发展研究中心2010年的调查报告也指出八成以上农民工不愿意放弃承包地和宅基地换取城镇户口②，足见农村土地对于农民的重要性。因而，在中国城市化尚未达到让大多数农民工体面进城的阶段，应慎言用宅基地市场化的改革方案来治理“空心村”。

市场化的宅基地改革方案同样忽视了农村宅基地的保障功能和区位差异。农村宅基地是以社员身份为前提，无偿获得、终身免费使用的一项福利保障[14]，是与农民生产生活方式高度匹配的制度设置[15]。国家法律只允许农村宅基地使用权和房屋在村社内部自由流转，是对农村宅基地保障功能的制度性保护。退一步讲，即使放开宅基地自由流转市场，也不能解决“空心村”的问题。中国有5%的近郊农村和95%的远郊农村，区位差异导致宅基地价值的巨大差异。近郊农村(经济发达地区农村)由于宅基地附着了地方经济发展带来的巨额利益，宅基地一旦市场化就可以获得巨额财产性收入，而远郊农村(经济欠发达地区农村)宅基地几乎不具有兑换货币的机会，村社内部又需求有限，农民多余的宅基地只能闲置，最后形成“空心村”，例如上文所述的湖北公安农村，闲置的70亩宅基地毫无利用价值。然而，近郊农村或者经济发达地区农村真的有“空心村”吗？当地农民已经从住宅上获得了市场化带来的财产性收入(租金)，进一步的市场化和财产化改革只能进一步固化当地的利益格局，使得旧村改造、宅基地整合更加难以进行。

表1 不同类型“空心村”的形成原因与治理对策Tab.1 Formation reasons and governance countermeasures for the different types of “hollow villages”

市场化的农村宅基地改革路线，忽视了相当长的时期内绝大多数进城农民工还要返乡的现实，忽略了宅基地的保障功能，它不但无法解决“空心村”问题，而且还会强化农民对于宅基地私有化的想象、固化宅基地细碎化的权利格局，不利于农村宅基地的整合、流转。因而，不同于既往的财产化或者市场化方案，笔者认为宅基地制度改革应当公私兼顾，在保障农民私人住宅权的前提下，应适当加强村集体在宅基地上的所有权和调整权，建立和完善村社统筹机制，为全国各地“空心村”的治理提供制度支撑。

注释(Notes)

① 括号内“访谈pmh，20140716”意为上述对话为笔者2014年7月16日访谈pmh所得，pmh是被访谈对象的姓名的首字母，特此说明，下同。

② 参见:农民工不愿意“双放弃”换取城镇户口.中国经济时报,2011-06-09(1)。

References)

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