“人居三”、《新城市议程》及其对我国的启示

石 楠

联合国第三次住房与可持续城镇化大会(以下简称“人居三”)于2016年10月17日至20日在厄瓜多尔首都基多市召开，这是联合国近年在人居环境发展领域规模最大、规格最高的全球会议。根据联合国人居署事后提供的信息，来自全球167个国家的3万多人参加了这个会议，时任联合国秘书长潘基文、人居署执行主任荣安·克洛斯等高级官员，联合国成员国国家元首、政府部长、业界领袖、学术精英等参加了会议。会议的重要成果之一，是包括175条条款的《新城市议程》，这份政策性文件对城市规划、建设和管理方式进行了反思，提出了城市转型发展的具体行动纲领①。

1 “人居三”的两大源头

“人居三”是根据联合国大会66/207号决议的决定召开的。作为2015年联合国可持续发展峰会之后的首个全球峰会，本次大会的主要目的是应对当今世界人居环境领域所面临的一系列挑战，尤其是快速城镇化所带来的一系列新情况、新问题②。而这些问题的解决，不能靠某一个国家或国际机构，必须通过“人居三”这样的大会，确保联合国成员国、国际机构、地方政府、私营部门以及民间组织携起手来，同时确保联合国可持续发展峰会所通过的可持续发展目标(SDGs)得到有效实施。本次会议有两个方面的重要源头：

1.1 自“人居一”以来的人居大会传统

人居大会起始于1976年，“人居一”大会在加拿大温哥华召开，当年世界的城镇化水平为37.9%，总体上讲，处于城镇化刚刚开始快速增长的门槛上。虽然人们已经注意到人口快速进入城镇，以及医疗卫生水平提高带来了城市人口自然增长率提高，但国际社会对于城镇化问题并没有给予足够的重视。那次会议的重要产出包括：承认人类住区和城镇化是全球性的议题，必须各国共同应对，会议发布了《温哥华行动计划》和《温哥华宣言》，向各国政府提出了64条推荐意见，并促成了联合国人类居住中心(United Nations Center for Human Settlements-UNCHSHabitat)也就是后来的人居署的创立(图1)。

20年后的1996年，“人居二”在土耳其伊斯坦布尔召开，当年全球城镇化水平为45.1%，本次会议提出了“人人享有合适的住房”(Adequate shelter for all)的目标，讨论了“全球城镇化进程中可持续的人居发展”，会议的主要成果是《人居议程：目标、原则、承诺及全球行动规划》，241条条款系统阐述了住房与城市可持续发展的问题，作为全球的行动规划。本次大会达成了对于城市及城镇化的新认知，即城市是全球发展的重要引擎，城镇化对于全球而言是一个重要机遇，为了应对城镇化等全球发展的需求，呼吁加强地方政府的作用，并且承认公众参与的积极作用(图2)。

2011年12月22日，66届联大第91次全体会议通过了66/207号决议，回顾了“人居二”以来全球人居环境建设领域的进展，决定按照20年周期在2016年召开“人居三”，“以重振对可持续城市化的全球承诺，侧重执行《人居议程》③、《关于新千年中的城市和其他人类住区的宣言》④和相关国际商定发展目标……以及在其他主要联合国会议和首脑会议成果基础上制订的《新城市议程》(New Urban Agenda)”⑤(图3)。

1.2 自2012年以来的“城市思维”传统

从“人居一”承认城镇化是一个“全球议题”，到“人居二”意识到城镇化是一个“全球机遇”，城镇化的话题变得越来越重要。伴随着世界城镇化的进程加快，而且城镇化主要发生在发展中国家，加之全球气候变化的威胁，经过多年广泛深入的讨论，联合国及其成员国达成一致看法：城镇化是一个发展的“内生动力”(endogenous source)，是一把破解当今诸多共同挑战，尤其是社会融合和实现公平的钥匙⑥。

这一变化的拐点是2012年召开的联合国可持续发展大会(“里约+20”峰会)。大会的主要成果是《我们期望的未来》，这是对世界环境与发展委员会20世纪80年代发布的《我们共同的未来》的延续和回应。《我们共同的未来》首次提出了“可持续发展”的概念⑦，而《我们期望的未来》则在可持续发展的基础上，提出了城市思维(think urban)的概念，提出精心规划和管理的城市，将有效地促进经济、社会和环境领域的可持续发展⑧(图4)。

基于“可持续发展能否成功，取决于人们怎样管理和引导城镇化”的理念，城镇化、城市发展以及城市规划等逐渐进入联合国及各成员国的核心话题，并且提出了多元综合的城市发展目标：可持续、繁荣、公平、公正、平等和安全，“可持续发展”由此进一步聚焦于“城市可持续发展”(sustainable urban development)，并且在此基础上提出了从无序蔓延的城市向紧凑城市转变，从空间分割的城市向空间融合的城市转变，从拥堵的城市向联通的城市转变的目标⑨。

至此，城镇化从一种城市发展过程，变为了对应对气候变化等全球性挑战、实现全球可持续发展具有至关重要作用的因素，而要实现城镇化的健康发展，又取决于城市的规划和管理水平，城市规划因此进入核心话题。另一方面，现有的城市发展模式存在诸多问题，必须加以转变。而这种转变的诉求，也呼应了联合国及其人居署近年来的种种积极努力，其中有两个重要的会议对于“人居三”具有重要意义。

图1 “人居一”大会场景Fig.1 Scene of Habitat I Plenary Session

图2 “人居二”大会场景Fig.2 Scene of Habitat II Plenary Session

图3 从“人居一”到“人居三”Fig.3 From Habitat I to Habitat III

图4 联合国可持续发展大会(“里约＋20”峰会)在巴西里约热内卢市开幕Fig.4 United Nations Conference on Sustainable Development (Rio+20) held in Rio de Janeiro, Brazil

图5 《城市与区域规划国际准则》Fig.5 International Guidelines on Urban and Territorial Planning

首先是于2015年4月17日至23日在肯尼亚内罗毕召开的联合国人居署第25届理事会会议，会议上通过了《城市与区域规划国际准则》(International Guidelines on Urban and Territorial Planning，IG-UTP，以下简称《国际准则》)，这个《国际准则》是联合国颁布的第一个关于城市规划的技术准则，它系统总结了世界各国包括我国在城市与区域规划领域所取得的经验教训⑩，从城市政策与治理、面向可持续发展的规划、城市与区域规划的要素、规划的实施与监督等几个方面，系统阐述了国家和地方政府、民间组织和专业团体在规划领域的职责。《国际准则》采用了“原理+职责”的方式，包括了6个领域的12条原理和114条职责(表1)，此外，准则还包括了世界各国的26个典型案例(图5-图7)。

联合国人居署制定这份《国际准则》的目的，在于为世界各国提供一个全球性的框架，以改善政策、规划和设计，实现更紧凑、社会更包容、更融合以及更为联通的城市与区域，促进城市的可持续发展，提高城市、区域和国家应对气候变化的能力⑪。

事实上，这个《国际准则》的价值不仅在于为成员国提供技术指引，还在于为“人居三”的筹备特别是《新城市议程》的起草提供了重要的思路，奠定了技术基础。

另一个重要的会议是2015年9月25日至27日在纽约联合国总部召开的联合国大会第70届会议，在本次会议上，193个联合国成员国正式通过2015年后发展议程《变革我们的世界——2030年可持续发展议程》(Transforming Our World:The 2030 Agenda for Sustainable Development)，提出了全新的、系统的全球可持续发展目标，包括17个可持续发展目标(SDGs)以及169个相关具体目标，发出了“行动起来，变革我们的世界”的呼吁，成为联合国成立70周年之际最重要的政治宣言(图8)。

作为一份全球可持续发展的重要政策文件，SDGs包括了一个关于人居环境发展的专门章节，即“目标11：建设包容、安全、有抵御灾害能力和可持续的城市和人类住区”，并且细分为10个子目标。它不仅界定了“城市和人类住区”建设涉及到的基本范畴包括住房、交通运输、公众参与、遗产保护、安全防灾、环境质量、公共空间等，而且界定了实现人居环境可持续发展的基本手段或路径，即国家和区域层面的规划、城市和住区层面的政策与规划、财政与技术援助⑫。与此同时，目标11以及SDGs总体上反映出来的一些基本价值观，也对《新城市议程》的起草起到至关重要的作用，比如包容、公平、关注弱势群体、合作等等。

2 “人居三”及其主要成果概述

2.1 “人居三”大会的筹备过程

除了上述两大传统外，“人居三”的筹备过程，核心就是《新城市议程》的起草过程，也是各方交流情况、梳理思路、形成共识的过程。

根据联合国大会67/216号决议，“人居三”作为落实SDGs最重要的一次会议，会议的目标主要包括：

(1)确保不断更新城市可持续发展的政治承诺；

(2)对1996年《人居议程》的实现情况进行评估；

(3)应对贫困，识别并应对新的和未来可能出现的挑战。

同时，希望借此次会议通过《新城市议程》，达成如下共识：

图6 《城市与区域规划国际准则》专家组Fig.6 Panel for International Guidelines on Urban and Territorial Planning

图7 联合国人居署第25届理事会会议审议通过《城市与区域规划国际准则》Fig.7 The 25th Council Meeting of UN-Habitat approved International Guidelines on Urban and Territorial Planning

表1 《城市与区域规划国际准则》的基本结构Tab.1 Basic structure of International Guidelines on Urban and Territorial Planning

图8 联合国发展峰会通过2015年后发展议程《变革我们的世界——2030年可持续发展议程》Fig.8 United Nations Development Summit approved Transforming Our World: The 2030 Agenda for Sustainable Development

(1)城镇化的话题涉及人居环境各个层次，需要通过国家与地方政策应对其挑战；

(2)要把公平问题与发展议程相结合；

(3)推动城市规划和城市有规划地扩展；

(4)衡量可持续的城镇化对于实现SDGs的作用；

(5)加强制度建设，确保《新城市议程》的有效实施。

为此，“人居三”的筹备工作重点围绕以下6个领域展开，而每个领域又包含若干话题：

(1)社会融合与公平：包括包容性城市、更安全的城市、城市文化与遗产、移民与难民等话题；

(2)城市制度：包括城市条例与法规、城市治理、城市财政等话题；

(3)空间发展：包括城市规划与设计、城市土地、城乡联系、公共空间等话题；

(4)城市经济：包括地方经济发展、就业与生活、非正规部分等话题；

(5)城市生态环境：包括城市韧性、城市生态系统与资源管理、气候变化、危机管理等话题；

图9 第六政策小组第一次工作会议在巴塞罗那召开Fig.9 The first work meeting of the Sixth Policy Team held in Barcelona

(6)城市住房与基本服务：包括基础设施与基本服务设施、交通与机动化、住房、智慧城市、非正规住宅等话题。

并且明确提出，要最大效果地发挥城镇化的积极作用，取决于三个方面的因素：法律法规、规划设计和财政支撑。

为了更有效地筹备本次会议，联合国专门组成了大会筹备委员会，委员会由联合国各下属机构和有关国际组织等组成。筹备工作的重点是“知识”与“政策”两大板块。在“知识”板块，主要依赖于各成员国提交的《住房与城市可持续发展国家报告》、由联合国经社理事会和人居署编写的《区域报告》、由“人居三”筹委会秘书处组织专家编写的《全球报告》，以及由“人居三”筹委会协调联合国各机构撰写的22份《专题报告》。

在“政策”板块，筹委会专门成立了10个政策小组，旨在集合高水平的智慧，收集分析研究的最新进展；挖掘优秀的案例和可资吸取的教训；就城市可持续发展特定领域制定独立的政策建议，作为《新城市议程》文本的原始素材。

10个政策小组分别是：(1)城市权利与人人共享的城市；(2)城市社会文化制度；(3)国家城市政策；(4)城市治理、能力与制度建设；(5)城市财政与地方财税系统；(6)城市空间战略：土地市场与空间分化；(7)城市经济发展战略；(8)城市生态与韧性；(9)城市设施与技术；(10)住宅政策。这些政策小组的工作领域分别与前述的6个领域和22份《专题报告》相对应(图9-图11)⑬。

筹委会分别在2014年9月、2015年4月和2016年7月召开了三次筹备大会，其间召开了一系列专题会议、地区会议，并于2016年5月6日在第一次非正式磋商后，形成了《新城市议程》的初始文本(Zero Draft)，历经三次大的修改和很多次小调整，于2016年9月7日至9日在纽约联合国总部进行了最后一次磋商会，对所有政治和技术细节达成共识，形成了提交基多“人居三”大会通过的草案文本(图12)。

值得一提的是，“人居三”大会的筹备，本身不仅是为了筹备会议，而且是一个统一思路、协调利益、达成共识、扩大影响的过程，是一个完全开放的过程，联合国作为一个多边合作的国际平台，并不具有多少强制执行力，尤其是针对城市发展这类和平议题，重要的不是联合国或其成员国做出了什么决定、达成了哪些共识，而在于采取了哪些具体行动。所以，联合国鼓励并且创造一切可能，让所有利益相关方积极参与筹备工作，充分表达自己的意愿，促成相互理解与包容，从而能够事先达成会议成果，而会议本身更多的是宣传和扩散成果，研究成果的实施问题以及程序性的安排。这些是值得我们借鉴和学习的。

2.2 “人居三”大会的主要活动

“人居三”是一个开放的平台，除了联合国组织的官方活动作为“人居三”的核心内容外，任何经过“人居三”认证的机构均可以向筹委会提出申请，经筹委会批准后，在会议期间举办相关活动。

2.2.1 会议主办方联合国组织的官方活动

这是“人居三”的核心活动，主要围绕会议核心议题，为进一步形成共识，促成会议顺利通过并在会后实施《新城市议程》做努力。包括以下几种类型：

(1)全体大会，共举办了8次，其中包括开幕式和闭幕式，由国家元首或代表、国际组织代表等参加，除必须由全体大会审议通过的事项外，主要是各国政府陈述自己的主张和立场(图13)；

(2)高端圆桌会议，共有6个，基本对应筹备阶段的6大领域，主题分别是：城市包容与繁荣、生态与气候变化及灾害韧性城市、合适与可支付的住房、综合战略规划与管理、各级各方共同实施新城市议程、城市可持续发展的财政问题，由各国元首、政府部长、国际和国家组织的代表参加，目的在于就6大领域交换意见，促成共识；

(3)界别(利益相关方)圆桌会议，共有13个，所谓界别包括议会、科研人员、社会组织、贸易联盟、专业人士、草根阶层、基金会、媒体、老年人、残疾人、农民、儿童与青年、妇女等，这类会议充分体现了联合国作为多边国际平台的地位，由不同界别的代表陈述自己的特定诉求，推动相互理解、相互支持；

(4)对话，共有10个，对应筹备阶段的10个政策小组和10份政策报告，主题分别是：城市权利与人人拥有的城市、城市社会文化结构、国家城市政策、城市治理与能力提升和体制建设、城市财政与地方财务制度、城市生态与韧性、城市经济发展战略、城市空间战略与土地市场和空间分异、城市服务设施与技术、住房政策。对话由筹备阶段的各政策小组负责组织，邀请各国政府、国际组织、地方政府和专家学者等参加，目的在于向参会者介绍《新城市议程》相关领域的政策主张，促进《新城市议程》的实施；

(5)特别论坛，共有22个，对应筹备阶段的22个专题报告，主题分别是：住房、城市基础设施与基本服务(含能源)、城市财政、城市韧性、城市和空间的规划与设计、城市法律法规、城市与气候变化和灾害风险管理、非正规住区、城市治理、交通运输与机动化、地方经济发展、移民与难民、智慧城市、公共空间、包容性城市、城乡联系、城市土地、更安全的城市、非正规部门、城市文化遗产、城市生态系统与资源管理、就业与民生，这类会议的主要目的在于帮助各成员国和相关组织机构识别问题，寻求城市转型发展的路径；

图10 联合国40年来的三次人居会议和“人居三”概念Fig.10 Habitat I, II, and III of the United Nations in 40 years and the concept of Habitat III

图11 “人居三”的筹备和《新城市议程》的起草Fig.11 Preparation for Habitat III and drafting of New Urban Agenda

图12 “人居三”第一次政府间非正式磋商会Fig.12 The first unofficial intergovernmental consultation of Habitat III

图13 “人居三”第一次全体大会参会者拍摄的合影Fig.13 Group photo of participants in the first plenary session of Habitat III

此外，还有联合国大家庭、城市舞台、“人居三”村、世界市长大会，以及“人居三”展览等官方活动。

2.2.2 各类合作伙伴举办的相关活动

由参会者按照会议的核心话题，利用主办方提供的场地、参会者资源而组织的交流、宣传、推广活动。主要包括：

(1)周边会议(简称“边会”)，共有212个，主办方有成员国政府、国际组织、地方政府、大学、社会团体、企业等，旨在围绕大会主题展开讨论与交流，如国际规划师学会(ISOCARP)举办了“Smart Cities in the NUA”会议；

(2)互动活动，共有101场，主办方有成员国政府、国际组织、地方政府、大学、社会团体、企业等，旨在通过交流建立联系与合作，如武汉市土地利用和城市空间规划研究中心举办了“Improving Urban Public Space Program in China”会议；

(3)城市图书馆，共有36场，主要用于发布联合国机构及其相关合作伙伴最新出版的图书，如同济大学举办了《Urbanization in China: Since 1978》首发式；

图14 《新城市议程》框架结构示意Fig.14 Frame structure of New Urban Agenda

(4)培训活动，共有18场；

(5)城市未来论坛，共有25个。

2.3 “人居三”的主要成果——《新城市议程》

作为“人居三”最重要的政治遗产，《新城市议程》是一份175条、2.6万字的文献，内容非常丰富。文件的总体结构分为两大部分，即基多宣言和基多实施计划。全部175条中，宣言仅占22条，其余153条都是讲实施问题(图14)。这种总体框架结构一方面是联合国近年来发布的政治文件的通用格式⑭，即既有宣示立场和价值观的宣言，又有具体实施宣言的措施；另一方面可以看到，文件的重点在于实施，从一开始起草阶段就把实施作为重心加以考虑，而且按照可持续发展理念的三个基本维度(社会、经济和环境)展开，至于说“有效实施”章节的三大实施措施，则是联合国人居署在组织专家多年调查研究各国的实践之后得出的结论：能否实现健康城镇化，最大程度地发挥城镇化的积极作用，取决于良好的社会治理结构、优良的规划设计和有效的财政支撑⑮。

通观《新城市议程》，联合国及其成员国把城市问题放在当今全球面临的共同挑战(如气候变化、社会分化、快速城镇化)的大框架之下，从推动城市转型发展入手，把联合国多年倡导的包容、可持续、合作融入到应对挑战的行动中，把城镇化作为解决诸多问题的一把积极的钥匙看待，从系统的角度，提出解决问题的思路，即：从社会、经济和环境这三个可持续发展的基本维度切入，通过政府、企业和社会的合作与互动，采用立法、体制机制以及金融等杠杆，从国家政策到规划与设计、规划实施全过程，进行创新与协同，推动健康城镇化和城市可持续发展(图15)。

具体讲，可以将《新城市议程》的特点概括为6个方面：

第一，从城市要素向城市系统的迈进。以往联合国讨论城市问题时，主要是基于要素层面，比如基础设施、住房、医疗、教育等等，《新城市议程》第一次系统地讨论城市话题，把城市化和城市发展作为一个系统问题来看待，不仅注重城市要素之间的关联性，而且把城市问题放到很多国际大话题的背景里，比如消除贫困、包容性增长、应对经济萎缩等等，提供了一个解决城市问题的系统方案，这应该说是国际社会对于城市系统性特征的确认。

第二，从技术逻辑向政治承诺的转变。《国际准则》是一个关于城市规划建设管理的技术文件，是提供给世界各国参考的专业路径，是“人居三”和《新城市议程》的技术基础，而后者则是世界各国共同的政治承诺，是一个行动纲领。它一方面继承了《国际准则》的基本逻辑，在技术内涵上两者基本一致，另一方面，它把贯彻SDGs作为基本目的，两者相互补充、相互支撑，成为当今全球重要的政治纲领。

第三，从某单一领域向联合国大家庭的跨越。以往对于城市问题的关注，基本局限在联合国人居署、世界银行、开发计划署等国际机构，而“人居三”的筹备工作，从一开始就调动了诸多国际组织和机构的资源，《新城市议程》的问世，是联合国大家庭、各成员国、相关国际组织、专业团体、非政府机构合作的结晶，在联合国诸多机构中，不仅覆盖了人居署、世界银行、开发计划署等传统机构，也包括了经社理事会、环境署、粮食署、世界卫生组织、国际民用航空组织、国际电信联盟、国际劳工组织、世界气象组织、联合国粮农组织、联合国教科文组织等联合国机构，还有欧盟、77国集团、小岛屿国家联盟等国际集团，以及类似于世界城市和地方政府联盟(UCLG)、合作伙伴联盟(GAP)、国际规划师学会(ISOCARP)这样的国际组织，具有非常广泛的代表性。由此可见，可持续城镇化已经成为国际社会普遍关注的话题。

第四，从被动应对向主动解决的突破。由于缺少对城镇化发展的认识，特别是对快速城镇化可能带来的积极作用以及负面效应缺乏系统认知，联合国对于城镇化重视不够，或者偏向从负面考察，将其视为挑战。而“人居三”明确表达了城镇化是挑战和机遇，更是解决问题的钥匙，是一个前所未有的、非常积极应对全球快速城镇化挑战的心态。

第五，从单一价值向多元合作的重大突破。从笔者参与起草文件、参与磋商的过程来看，能深切体会到，《新城市议程》的问世，是各利益相关方相互尊重、相互妥协的产物，特别是以欧盟、美国为代表的发达国家和以77国集团加中国为代表的发展中国家，发挥了关键作用，因此，最终的政策文件充分反映了处于不同发展阶段、采用不同政治经济制度的不同国家的差异化的需求，可以说，“人居三”是全球治理领域的重要进展。

图15 《新城市议程》的词频分析Fig.15 Word frequency analysis of New Urban Agenda

第六，我国参与国际重大问题的解决。我国在维护国际基本秩序、支持联合国这个多边合作平台等方面发挥着越来越大的作用，特别是在国际减贫、减排等重要领域，以及像《巴黎协定》这样的重要国际协议方面。本次“人居三”筹备和《新城市议程》的起草，我国不仅像其他国家一样提供了国别人居状况报告，而且派出专家直接参与了文件的研制和起草，中国城市规划学会还担任了第六政策小组的双组长之一。更重要的是，中国自改革开放以来，特别是21世纪以来，积极推动健康城镇化，充分利用城镇化的红利，保持经济快速增长和人居环境持续改善，中国的经验成为国际社会重要的参考(图16)。

3 《新城市议程》的贡献及若干启示

作为“人居三”重要的政治遗产，《新城市议程》无疑会成为一份人居环境领域重要的里程碑式文献，它系统总结了联合国机构和世界各国的经验教训，也凝练了全球众多专家的真知灼见。基于这两年多的参与，笔者认为《新城市议程》最为突出的亮点有以下几个方面，对于我国的城市规划建设管理具有借鉴意义。

图16 笔者出席在联合国总部举办的“人居三”第一次非正式磋商会Fig.16 The author attended the first unofficial consultation of Habitat III held in the United Nations Headquarters

3.1 城市发展应该把包容性放在核心位置

《新城市议程》第11条明确无误地提出了“我们的共同愿景是人人共享城市(Cities for all)”，并对此作了进一步补充和解释，“即人人平等使用和享有城市和人类住区，我们力求促进包容性，并确保今世后代的所有居民，不受任何歧视，都能居住和建设公正、安全、健康、便利、负担得起、有韧性和可持续的城市和人类住区，以促进繁荣，改善所有人的生活质量”。与此同时，可以注意到，《新城市议程》的基多宣言就是冠以“为所有人建设可持续城市和人类住区”，在其他很多条目中，也可以看到类似的表述⑯，据统计，“for all”的表述出现了30次，可见，“人人享有”的概念属于《新城市议程》最核心的理念。

通读《新城市议程》，所谓“人人享有”的概念，其实质就是包容的理念。其中，有几点值得注意：一是强调的是“每一个人(个体)均享有”，而不仅仅是“(集合概念上的)人们共同享有”，也就是说，是针对人的个体需求而言，而不只是抽象的概念，正如第12条所说的“所有居民都享有平等的权利和机会”。二是这些“人”不局限于现在的或当代的人，也包括未来的、新增加的人，而这就是可持续发展很重要的核心理念：“当代人的发展不应该损害下一代的需求”。三是权利的平等，不存在任何形式的歧视，无论背景如何，本地居民，还是外来移民，甚至是难民，都享有平等的权利，也就是所谓“平等与非歧视原则”。四是这种对于人的关注集中表现为“以人为中心”(people centered)的理念，并且将其列入“人权和基本自由”的范畴。五是这种理念不局限于“享有”，也包括责任，即“建设”(produce)人居环境的责任。

另一方面，这一“人人享有”的理念并非《新城市议程》首创，而是出现在诸多联合国政治文件中，比如最新的《变革我们的世界——2030年可持续发展议程》和较早的《人居宣言》中。事实上，这一表述可以追溯到71年前联合国问世时的理想，《联合国宪章》第一章第一条“联合国的宗旨”就明确采用了类似表述。当然，考虑到一些拉美国家，包括“人居三”东道主厄瓜多尔等长期以来采用了含义相近而字面不同的表述，即“城市权”(right to the city)，《新城市议程》在起草和政府间磋商时，经过反复、激烈的辩论，各方最终达成妥协，同样承认这一表述的价值。这可以认为是联合国多边平台在城市话题上一种多元价值的重要体现。

城市权的概念最早由法国哲学家列斐伏尔(Henri Lefebvre)在20世纪60年代中期提出。《世界城市权宪章》将城市权定义为基于可持续性、民主、公平和社会公正原则的“城市的公平用益权”，并且强调这是一种城市居民，特别是弱势和边缘群体的集体权利(collective right)⑰。美国地理学家哈维(David W. Harvey)认为，城市权的概念远超过个体意义上使用城市资源的自由，它是一种人们改变城市以达到自我改造的权利，这种改变不可避免地涉及到重塑城镇化进程的集体力量(collective power)，因而它是一种集体的权利而非个体的选择，因此他把城市权视作人权的重要组成部分⑱。

联合国人居署、世界银行、联合国教科文组织曾经大量使用城市权的概念，举办各类活动，也出版了不少著作。与“人人享有”的理念相比较，两者总体上是一致的，都强调城市作为一种公平享有的资源，突出了对于城市发展中的弱势群体的关注。但是在实现的路径上有所不同，城市权更加强调集体的意识，具有较强的自上而下的色彩；而“人人享有”则更多地从个体出发，是一种自下而上的价值体现。

我国在过去几十年的发展中，着眼于总体水平的提高，强调了“发展权”（right to development）是人权的核心内容，在减贫等领域取得了举世瞩目的成就，但是，这种总体最优的战略也存在着对于城市贫困、农村和边远地区贫困以及极端贫困的关注不足的问题，成为城乡社会发展中的一个瓶颈。一方面应突出发展权作为我们赞成《新城市议程》的底线之一，另一方面也要尊重国际社会公认的“人人享有”的理念，以推动我国城镇化进程中的社会公平，更加关注弱势群体，不再是简单地在容忍或驱赶之间进行选择，而是真正尊重农民工、城中村与棚户区住户、城市贫困阶层等城市弱势群体的权益和选择，从政府与社会责任的角度考虑他们的需求，提供教育、医疗、水、电等基本公共服务，实现精准扶贫。进一步讲，这也提醒我们思考，在城市规划领域，政府的职责应该更多地参与到利益调整、对底线进行把控上，而不一定是直接对资源进行配置，相应地规划也应该在聚焦空间的同时，更多地关注社会问题。从追求效率和秩序，转变到对公平的追求，“包容性”渐成政府及其规划建设管理工作无法回避甚至必须遵循的基本价值，应该“坚持共享发展理念，使人民群众在共建共享中有更多获得感”⑲。

3.2 城市转型发展是可持续发展成功的关键

作为基多宣言的核心承诺，第15条明确提出“转变城市范式”(an urban paradigm shift)这一目标，包括要转变“城市的规划、融资、开发、治理和管理方式”；重新界定政府的角色，国家政府要发挥引领作用(leading role)，地方政府和社会组织以及其他各方要协同努力；要遵循可持续、以人为中心和综合协调的基本原则，并且实现四个方面的调整：强化城市政策的制定与实施、加强城市治理、强化规划设计的作用、强化财政保障。

而基多实施计划则更加详细地重点阐述了城市发展方式的转型，以实现城市可持续发展，包括从社会角度，要实现社会包容和消灭贫困；从经济角度，要促进经济繁荣与机会均等；从环境角度，要提高可持续性和城市发展的弹性。在讨论这些方面的转型时，每部分一般都包括了转型的总体目标、转型所涉及的城市发展因素(公共空间、住房、能源、交通等)，其中不乏很多精彩的内容，比如，强调政府在城市发展中的主要职责在于向所有人提供均等的社会服务、基本服务；倡导城市文化发展和尊重多样性；将平等作为人性化城市和人居环境的关键要素；强调应该人人享有体面的工作；认为通过全面综合的手段(integrated policies/approaches)，可以提供良好的城市形态、城市基础设施和建筑设计，折射出“规划设计就是生产力”的判断。

那么，通过城市发展转型，联合国希望达成什么样的新城市范式呢？概括起来，包括以下九个方面：

(1)社会包容。城市能为所有阶层、不同年龄群体的人们提供空间，满足他们参与社会和文化表达的需求，消除一切物质空间的分异和排斥。

(2)规划合理。城市必须经过精心规划，必须是步行友好、公交友好的，学校、商店处于步行距离或自行车距离以内，写字楼与住处之间有公交连接，公共空间散布于学校、住宅和工作场所附近。

(3)永续再生。城市应该是高能效、低排放的，再生能源利用率不断提高，城市能补充其消费的各类资源，统筹利用水、土地和能源，并与城市的腹地和周边农业的支撑条件相协调。

(4)经济繁荣。城市应该充满活力，经济包容，鼓励发展地方经济，小企业和大公司各得其所，简化许可和其他行政程序，提供一站式服务，政府的政策与战略中充分肯定非正规经济的作用和地位。

(5)特色鲜明。城市应该具有独特的个性和场所感，充分认识文化对于实现人的尊严以及可持续发展的关键作用，激发所有市民释放创新潜力，强化城市与其周边腹地的联系。

(6)安定安全。城市应该提供安全的环境，居民不分昼夜都可以毫无恐惧地使用街道、公园和公共交通，居民、社区和公务员沟通频繁，意见一致。

(7)卫生健康。城市的公园绿地应该是和平与稳定的天堂、本地动植物和生物多样性的港湾，供水、垃圾收集、能源、公共交通等公共服务机构都能很好地满足城市居民的需求，建立健全的公共卫生与环境卫生指标体系。

(8)成本合理。城市必须是可负担的、公平的，土地、基础设施、住房和基本服务设施的规划必须充分考虑低收入人群的需求，公共服务设施要与社区同步规划建设，并且仔细考虑妇女、青年和弱势人群的需求。

(9)区域统筹。城市必须统筹各种部门政策与行动，包括产业、交通、生物多样性、能源、水和废弃物，融合在当地的综合方案中，尊重权力下放的原则，居民能够积极参与大都市区域的决策过程，确保区域资源配置战略合理、公平公正⑳。

总之，针对世界不少国家当前普遍存在的诸多城市问题，如：国家城市政策不健全、部门政策不协调、与地方发展目标不一致、基础设施和基本公共服务不足、规划缺乏长远观念、贫民窟与非正规住区公共服务严重短缺、城市蔓延发展、自然和人为灾害频发、城乡割裂、生态环境恶化、房地产投机、金融信贷危机、政府服务低效、城市丧失特色、文化遗产和生物多样性遭受破坏、公众参与不够、缺乏有效的实施与融资机制，等等。联合国提出，我们需要的城市必须社会包容、规划良好、环境永续、经济繁荣(socially inclusive, well-planned, regenerative and resilient, and prosperous)(图17)。

图17 联合国推荐的新城市范式Fig.17 New urban paradigm recommended by the United Nations

显而易见，转型发展是当今世界城镇化、城市发展领域的基调，人们在反思过去两百年来城镇化的进程、先发国家经济发展模式和生活方式，以及近年来以发展中国家为主体的快速城镇化。受世界资源与市场格局的制约，我国的快速城镇化显然无法继续发达国家走过的路子，城市转型发展是一种自觉的选择。总体而言，我国的做法得到很多国际同行的支持，也得到77国集团大量伙伴国以及部分发达国家的认同，以联合国推荐的新城市范式为参照，我们的各个领域都在积极推进之中，有些领域取得的进展无论是规模上还是深入程度上，都令国际同行惊讶。

然而，也应该清醒地看到，如何把转型发展的全球责任，转化为一城一地的自觉行动，我们其实差距还很大，尤其是在地方决策者和普通民众中，转型发展的理念远不及一些发达国家普及。应该意识到，在一个全球化的世界里，资本、人才等要素具有前所未有的流动性，国家或城市之间的竞争，既有优势、峰值的相互竞争，也有劣势、谷底的逼出效应。一方面我们应该在经济发展、低碳生产等领域继续领跑世界，另一方面也应该在社会包容、文化建设、人文关怀等领域补齐短板。

3.3 城市应该回归社会体的本质特征

人们已经习惯地认为，城市是一定区域的政治、经济和文化中心，对于发展中国家而言，尤其把城市经济职能作为核心看待。“人居三”的各项政策文件显示，城市的本质是一个社会体，也就是说，社会功能是城市的首要也是最根本的功能。无论是从愿景、目标、承诺来说，还是讨论新的城市范式，或者研究城市发展如何转型，“人居三”都把社会因素放在首位。

这一方面是由于可持续发展的内涵从本质上首先强调社会领域的可持续，而不是物质环境或技术领域，另一方面与联合国对于社会发展的重视分不开。SDGs所包含的17个目标领域中，前5个都属于社会领域：在全世界消除一切形式的贫困；消除饥饿，实现粮食安全，改善营养状况和促进可持续农业；确保健康的生活方式，促进各年龄段人群的福祉；确保包容和公平的优质教育，让全民终身享有学习机会；实现性别平等，增强所有妇女和女童的权能㉑。

改变以往强调城市是政治和经济中心的习惯，这种从社会维度看待城市的视角十分重要，城市不仅是政治、经济、文化中心，城市首先是人的集合，是由人组成的社会形态。城镇化的本质不仅在于城市数量的增长、城市规模的扩大、城市GDP的增长，关键在于人口由农业、农村转化为城市的社会过程。这也就是“以人为中心”的理念的具体体现，人因此回归城市主体，而不再是神、统治者或资本作为城市主体，人与人之间的社会关系成为城市发展关注的核心，居民对于城市事务的参与性、对于城市的归属感和拥有感，是城市最核心的价值所在。这可以认为是一种对于城市本质的回归，这种认识对于从事城市工作或城市规划工作的专业人士而言，是十分具有参考价值和启发性的。

基于这种逻辑，各级政府的工作重心应该发生变化：把社会包容、消除贫困放在核心位置，强调以人为中心和保护弱势群体的原则，一个不能少(leave no one behind)，城市工作的重点在人、不在物，政府的职责主要在于向所有人提供均等的社会服务和基本服务，包括向所有人提供适合的、可负担的住宅，推行混合居住以促进社会融合，为所有人提供基础设施(能源、水、交通、医疗卫生、教育、信息等)以及产权保障㉒。而且在这一逻辑之下，规划的职能也有所调整，首先在于对社会发展的重视，联合国提出“城市与区域规划的首要目标，是保障社会各界恰当的生活水平和工作条件，确保城市发展的成本、机会和收益得到公平分配，特别是要提高社会包容性和社会和谐。”“城市与区域规划是一项对未来的战略投资。它为改善生活质量，尊重文化遗产和文化多样性，承认不同群体差异化的需要，提供必需的前提条件”㉓。

从这一方面来看，我国的城市工作的确还有一些需要改善的地方。比如，各级政府的工作重点仍然是坚守经济发展超越一切的逻辑，要在经济、社会与环境之间达成平衡，依然是一个十分艰巨的挑战，经济强、社会与环境弱的现象普遍存在，相比之下，人们的环境意识已有很大提高，而社会建设的理念则远没有得到重视，各种社会矛盾的累积已经到了一定的程度。我们强调了城镇化对于经济发展的积极意义，但对于城镇化发展中的就业问题并没有给予足够的重视，即便讨论了就业话题，也是高端制造业、创意产业、领军人才等高大上的话题，远没有达到《新城市议程》倡导的“人人享有体面的工作”的目标，制度性和理念层面的歧视并没有消除。我国的城市规划工作总体上仍然是一种促进增长的规划，这与联合国倡导的城市与区域规划首先应该关注“社会包容性和社会和谐”相距甚远。如果说改革开放初期，国家采用差异化战略，规划工作重点在于经济建设是一种合乎逻辑的必然选择，那么在我国经济总量位居世界第二、全面小康指日可待的今天，必须做到“发展必须是遵循经济规律的科学发展，必须是遵循自然规律的可持续发展，必须是遵循社会规律的包容性发展”㉔，规划工作也应该做相应调整，把社会建设提上议事日程，城市规划建设管理的目的不只在于修了多少马路、盖了多少房子，还要记得住乡愁，城市建设应该成为文化自信的组成部分，否则是难以满足时代的期许的。

3.4 必须进一步强调“规划”不可替代的重要作用

这不仅体现在《新城市议程》中以最大的篇幅阐述规划问题，花了33条的超长篇幅对于规划的作用、规划的要素等进行了全面系统的论述，而且把规划的重要性蕴含在《新城市议程》的总体框架和逻辑中；不仅仅是针对物质空间的建设，而且是社会、经济和环境诸多领域的发展；不仅是针对单一城市或居民点，而且是提出了所谓“规划良好的城镇化”(well planned urbanization)的概念。所有这些说明，国际社会在面临气候变化和经济下滑的趋势时，不愿意任由快速城镇化像脱缰野马一样驰骋，而是充分承认政府的作用，希望借助“规划”的手段，对于城镇化、城市发展进行必要的干预与引领。

《新城市议程》对于“规划”的定义，其实并不是局限于“城市规划”的层面。《新城市议程》第93条确认了《国际准则》的重要地位，也肯定了“城市与区域规划”(urban and territorial planning)的界定，包括了跨(国)境层面的规划、国家层面的规划、城市区域和大都市层面的规划、城市层面的规划，以及社区层面的规划；也包括了市域战略规划、总体规划、社区规划、土地利用规划等不同的规划类型㉕。由此可见，在国际语境下，所谓的城市与区域规划，覆盖了从跨境规划(如美加边境)直至住区规划的层面，其空间面积可能从几万、几十万平方公里到几十公顷的范围，处于空间序列的不同尺度。随着空间尺度的变化，工作重点与深度可能有所差别，规划的形式或类型也许不同，但是，规划的核心内容有着共性的特征和本质属性，更重要的是它们有着类似的理论假设和方法。

有一点很明确，国际社会对于规划的理解，早已超越了终极目标或静态愿景的阶段，规划不只是一张蓝图，所谓的延续性和灵活性是一个硬币的两面。规划是一个综合的决策过程，一个运用多种政策与技术手段，通过复杂的政治与行政程序，实现多元目标的社会过程。因此，虽然不同层面的规划都是对空间资源的配置、引领或控制，但通过一系列不断的选择、逐步趋向最优，“综合解决利益冲突的参与式决策过程”才是其主要特征，政治属性才是规划的本质特征。

与此同时，在讨论城市与区域规划时，无论是“人居三”、《新城市议程》，还是《国际准则》，都非常强调国家城市政策(national urban policy)的重要作用，并且把它和城市与区域规划结合在一起加以研究，作为城市治理的主要内容。《国际准则》将规划作为城市治理新范式的核心要素，认为其能够促进地方民主、参与度、包容性、透明度以及问责制。这对我们重新认识城市规划及相关规划的功能、定位，如何从空间治理的角度研究规划之间的关系，是很有参考价值的。伴随着我国不断下放城市规划建设管理领域的立法权和行政审批权，如何参照国际经验，更好地发挥国家城市政策和地方政府的作用，应该成为完善我国当今空间治理体系的一个切入点。

当然，强调规划的重要性，并不意味着《新城市议程》对于规划的现状感到满意。事实上，推动规划转型是其重要内容之一，提出要对城市是如何规划与设计的进行重新评估(第5条)，对于规划的能力和规划师的知识水平表达了明显的担忧㉖。相比之下，我国的规划工作面临着更多的挑战。比如，作为一种目标不断优选的过程，如何保障规划目标的可行性和底线意识，不仅仅是技术可行，还包括政治正确和经济可持续。正如《国际准则》中提到的，制定和实施规划离不开政治远见、合理的法律和制度框架、有效的城市管理、良好的协作、凝聚共识的技巧。相比之下，我们在诸多领域还有待完善，特别是规划如何体现政治远见，而不只是诠释行政官员的任期目标，真正把城市发展的长远目标，转化为社会契约的法治权威、制度安排的法制权威和中国梦的政治权威，规划工作还远没有走向成熟。规划不应该只是政治家的政治抱负，也不完全是规划师的技术理想，寻求最大公约数才是规划的基本逻辑，应该把社会接受程度作为衡量规划优劣的重要依据。作为规划师个体，如何更好地掌握社会动员的能力，调动社会资源，像《新城市议程》建议的那样，通过政府部门之间、不同政府层级之间、政府与民众之间的合作(partnership)，达成共同愿景，我们还缺乏知识基础与技能训练。

3.5 城市发展应该以公共空间作为首要因素

通览《新城市议程》和“人居三”的各项活动，可以发现，公共空间是一个十分活跃的因素，《新城市议程》有4个条款11次论及公共空间，筹备期间有专门的政策文件，会议期间举办了专门的特别论坛，可见对于公共空间的重视。

其实，联合国大家庭对于公共空间的重视并不是本次会议才提出来的，《国际准则》中就对于公共空间给予了特别的重视，“公共空间是创造城市价值的主要因素之一，应特别关注公共空间的设计，包括提供合理的街道模式、道路连接性，以及开放空间的配置”㉗，并且在不同层面的规划以及不同层级的政府职责中，列出了提供优质公共空间的要求。SDGs中甚至将公共空间列为2030年全球可持续发展重要的目标，在目标11的第7个小目标中明确提出：“到2030年，为民众，特别是妇女、儿童、老人和残疾人，普遍提供安全、包容与便利的绿色空间和公共空间”。可见，在联合国大家庭的视野里，公共空间不只是规划的一个要素，也是城市可持续发展的核心要素，还是实现全球可持续发展战略目标的重要因素。

公共空间之所以被摆到如此之高的地位，源于公共空间所具有的作用。联合国人居署执行主任克洛斯先生曾经提出，“公共空间是众所公认的城镇有别于混乱无序、缺乏规划的居民点的首要因素(first element)，对于界定城市的文化、社会、经济和政治功能具有重要的作用”㉘。《公共空间宪章》将公共空间形容为“民主的竞技场”，是每一位市民对自己日常生活方式及生活环境认知的载体，是创造与维系城市归属感与拥有感的空间，因而，城市公共空间是一系列“连续的、相互衔接的、全面综合的系统”(a continuous, articulated and integrated system)。所谓的公共空间，根本属性并不是产权，而是在于主要功能，这些空间可能属于公共所有，也可能产权上属于私人业主，但是，只要它是为公众服务的，就被归入公共空间的范畴，因此，《新城市议程》将公共空间定义为“包括街道、步道、自行车道、广场、滨水区、花园、公园等等”在内的多功能地区，它们能够促进社会互动与融合，提高健康与福祉，推动经济交流与繁荣，鼓励不同文化的表达与对话㉙。联合国人居署2015年出版的《全球公共空间工具包》一书则提出公共空间是城市文明的象征、公共利益的代表、经济繁荣的引擎和伟大城市的摇篮，能够提高环境可持续性和公共交通的效率，能够改善公共健康和公共安全，有助于倡导社会包容与平等，兼顾妇女和老人的需求，有助于公民参与公共事务㉚。

基于这些研究，“人居三”将公共空间拓展为三大类型：广场、公园等传统意义上的公共空间；提供教育、医疗等公共服务的设施/空间；能源、水等公共基础设施，将这些要素作为政府工作的重点领域，也因此成为规划的首要因素，甚至提出“公共空间引领”(public-space led approach)的概念㉛：为了满足城市未来的发展，城市有规划地拓展其空间时，应该采用公共空间引领开发建设的方式，这样有利于提高街道网络的效率，提供充足的公共空间，促进土地混合使用和社会融合，保证合理的开发建设密度，防止土地分类使用走向极端。

我们传统上进行规划时，强调的往往是土地、交通和住房，这些的确都是最基本的城市要素，但面对缺乏活力与魅力、基础设施不足或失调、交通拥堵、环境恶化、文化遗产遭受破坏、城市缺乏特色等等情况，有两点值得我们深思：一是究竟哪些资源应该由市场配置？基于计划经济思维的规划体系强调对土地资源的全面管控，规划作为政府干预的手段似乎管得越多、越严，越能体现规划的权威性。其实，如果从行政职能与责任两个方面来考察，片面地强化行政职能，容易导致过多干扰市场，甚至导致市场失灵，比如，大量投放产业用地，导致产业用地效率低下，缺乏必要的城市生活支撑，因而不得不补上产城融合的课。而从政府责任的角度考察，过多地关注赢利性的资源配置，往往导致应该承担的非盈利职能缺位，这种缺位或者是在制度设计层面的，或者是在公共资源使用层面的，结果均表现为城市发展中公共物品的供给不足。二是规划管控的重点或路径究竟有哪些？如果说应该让市场在土地资源配置领域更好地发挥作用，政府就必须回归规则制定者、公共物品提供者的角色。联合国等国际语境下首先强调的规划要素是公共空间，然后是作为发展底线的安全，然后才是土地、住房、交通、基础设施、文化遗产、食品安全和营养等。我国习惯于包办一切式的思维习惯，对于所有城市要素进行全面的布置，在计划经济时期是一套行之有效的资源配置方式；实行市场化改革后，企业的利益驱动、城市政府的企业化行为，不可避免地导致规划的趋利倾向，对于非盈利性的公共空间缺乏足够的重视，比如，从规划编制到规划实施，从建设程序到公共投资，城市公共空间某种程度上是处于配套或辅助地位。

伴随着改革进一步深化，市场经济体制逐步完善，政府与市场的界限应该更为清晰，市场对于资源配置的决定性作用也将进一步深入土地资源领域，政府责任的界定也将更加明确，城市工作关注的焦点，应该从GDP增量转向民生需求，尤其是转向提供公共物品。从这个角度来说，规划对于土地、交通和住房的重点关注，可能会逐步让位于对基础设施、公共服务设施和公共空间的关注，也就是说，公共空间导向的规划设计应该是我国规划改革的取向。应该构建一套全新的规划思维，以生态环境和历史文化为本底与约束，以社会发展为重点，以公共空间为引领，更多的政府责任清单和企业负面清单思维，更多的协商与共识理念。

总之，“人居三”是人居环境领域最为重要的事件之一，其影响将是深远的。诚然，联合国作为一个国际政治多边协调平台，寄希望它能有多少学术产出是不公平，也是不现实的，它的价值主要在于推动国际政治领域吸收学术研究的成果，将其运用于世界各国的实践中，解决全球的共性问题。从这个角度来说，“人居三”和《新城市议程》取得了空前的成功。

注释(Notes)

① 完整的《新城市议程》文本见本刊2016年第12期。

② Towards a New Urban Agenda. Policy Units Experts Orientation Kit, Module 1: Habitat III Preparatory Process, September 2015。

③ 《联合国人类住区会议(人居二)的报告，1996年6月3日至14日，伊斯坦布尔》(联合国出版物，出售品编号：C.97.IV.6)，第一章，决议1，附件二。

④ 《人类居住》2011年第3期第9-13页。

⑤ http://mirror.unhabitat.org/downloads/docs/11793_5_594678.pdf。

⑥ UN-Habitat. Background on UN-Habitat’s Current Approach Related to Urban Planning. 1stMeeting of the Expert Group for International Guidelines on Urban and Territorial Planning, Paris, 24 and 25 October 2013。

⑦ http://news.ifeng.com/world/special/rio20/content-3/detail_2012_06/06/15100660_0.shtml。

⑧ http://www.un.org/zh/sustainablefuture/cities.shtml。

⑨ 同⑥。

⑩ 笔者作为中国政府推荐的专家，南京大学王红扬教授作为国际规划师学会(ISOCARP)的专家之一参与了《城市与区域规划国际准则》制定的全过程。

References)

1 变革我们的世界：2030年可持续发展议程[Z/OL]. http://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/xzxzt/xpjdmgjxgsfw_684149/zl/t1331382.shtml.Transforming Our World: The 2030 Agenda for Sustainable Development[Z/OL]. http://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/dnzt_674981/xzxzt/xpjdmgjxgsfw_684149/zl/t1331382.shtml.

2 联合国人居署.城市与区域规划国际准则[J].城市规划，2016(12)：9-18.UN-Habitat. International Guidelines on Urban and Territorial Planning[J].City Planning Review，2016(12)：9-18.

3 新城市议程[J].城市规划，2016(12)：19-32.New Urban Agenda[J]. City Planning Review，2016(12):19-32.

4 中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见[Z].2016-02-06.Opinions of the Central Committee of CPC and the State Council on Further Enhancing the Management of Urban Planning and Construction[Z].2016-02-06.

5 UN-Habitat. Global Public Space Toolkit: From Global Principles to Local Policies and Practice[Z/OL].2015. http://unhabitat.org/books/globalpublic-space-toolkit-from-global-principles-to-local-policies-andpractice/.

6 UN-Habitat.The Future We Want, The City We Need[Z/OL]. http://unhabitat.org/the-future-we-want-the-city-we-need/.

7 UN-Habitat. The Relevance of Street Patterns and Public Space in Urban Areas, UN-Habitat Working Paper[Z/OL].2013. http://mirror.unhabitat.org/pmss/listItemDetails.aspx?publicationID=3465.

8 World Charter on the Right to the City[Z/OL]. http://www.env-health.org/IMG/pdf/World_Charter_on_the_Right_to_the_City_-_October_04.pdf.