内蒙古牧区草牧场“三权分置”改革 试点调查研究：以镶黄旗为例

内蒙古社会科学院牧区发展研究所课题组

摘 要：本文對内蒙古自治区通过锡林郭勒盟镶黄旗草牧场“三权分置”改革试点工作的实地调查，在充分肯定地方实践做法和工作成效的同时，提出具体实践中存在的牧民认识不足、草牧场经营权评估体系不健全、经营权处置变现方式空白等若干问题，并从加快推进草牧场确权工作、加强宣传引导、建立健全体制机制、完善相关法律法规体系和进一步规范草牧场流转机制等方面提出了进一步推进牧区草牧场“三权分置”改革的若干建议。

关键词：草牧场“三权分置”改革 经营权抵押贷款 镶黄旗

牧区草牧场“三权分置”改革是内蒙古农村牧区土地草牧场产权制度改革的一项重要内容。自2014年，我区在推进草牧场确权登记工作中，通过开展试点工作，对落实草牧场集体所有权、稳定牧户承包权、放活草牧场经营权的“三权分置”改革进行了积极探索，取得了一些有益经验。为了考察牧区草牧场“三权分置”改革工作进展，并对其继续推进提供智力支持，内蒙古社会科学院牧区发展研究所组织两个专题调研组，先后赴鄂尔多斯市鄂托克前旗、锡林郭勒盟镶黄旗进行实地调查，形成了全面反映两地试点工作的调研报告。

一、镶黄旗调研基本信息

镶黄旗位于锡林郭勒盟西南端，全旗总面积5172平方公里，辖区辖2个镇2个苏木，60个嘎查、6个社区居委会，总人口3.1万人，为我区33个牧业旗之一。它是自治区级草牧场承包经营权确权登记试点、自治区级草牧场承包经营权抵押贷款试点和锡林郭勒盟盟级草牧场经营权流转公开管理服务平台试点。2017年7月26日—29日，调研组就草牧场“三权分置”问题赴镶黄旗进行实地调研。调研组主要采取个别访谈和入户问卷调查方法，分别对镶黄旗文贡乌拉苏木、宝格达音高勒苏木、巴音塔拉镇三个苏木镇所辖五个嘎查的10余名基层干部、23名牧民进行有关草牧场确权、草牧场“三权分置”改革实施情况进行深入的交流与访谈，获得了大量的第一手资料（走访牧户详情见下表）。

二、镶黄旗草牧场确权及“三权分置”改革情况

内蒙古镶黄旗草原确权登记试点工作始于2014年5月。据了解，2015年9月，镶黄旗草原确权试点工作顺利通过自治区验收。截至2017年7月，已完成60个嘎查、611个浩特、5674个牧户的草牧场确权工作，完成确权草原面积755.5万亩；对18118个草库伦打点取点249235个。完成确权范围覆盖全旗所有嘎查、99%的浩特、99%的牧户，以及99%的承包草牧场。

目前，正在进行全面换发新《草原承包经营权证》（简称新证，下同）和建立完善嘎查、苏木和旗级各类确权档案工作。据调查，在本次样本户中，56.52%的牧户已经拿到新证，其中近50%的牧户用新证进行抵押贷款。其余牧民因存在草牧场界限不清或草场纠纷而未领到新证。

（一）主要做法及成效

1.推进草牧场确权登记颁证工作，夯实“三权分置”改革基础。镶黄旗制定出台《镶黄旗完善草原确权登记工作实施方案》等政策措施，成立外业组、内业组、技术组、矛盾调处组等6个专项工作组。建立嘎查、苏木镇、仲裁办、法院等矛盾纠纷排查化解四级调处机制，开展草牧场矛盾纠纷排查化解专项行动，共化解草牧场矛盾纠纷349起，涉及牧户1396户，解决24起多年遗留的草原纠纷问题，在全区率先完成了草牧场确权登记工作，并通过自治区验收，为推进草牧场“三权分置”改革奠定了坚实基础。

2.引导和规范草牧场经营权有序流转，激发牧区改革发展活力。镶黄旗在旗、苏木镇、嘎查三级分别建立了草牧场流转服务中心、服务室和服务点，健全三级联通的草牧场流转管理服务平台。并依托自治区草原承包管理系统，建立草原确权承包电子信息平台，开展办理草牧场流转、征占用等信息发布、核准审批等手续。继续完善草牧场流转各项规范性文件，鼓励和引导牧户多形式流转草牧场经营权，特别是向专业合作社、家庭牧场等新型经营主体流转，有效解决了草牧场细碎化问题，推动畜牧业适度规模经营和牧民转移进城就业。据了解，截至2017年7月，全旗已有712户牧民规范流转草场121.9万亩，流转费达866.6万元，有330余家新型经营主体参与草牧场流转，1800余名牧民通过草牧场流转进城务工。

3.探索经营权抵押贷款制度建设，确保改革工作有章可循。镶黄旗先行先试探索出台《镶黄旗牧区草牧场承包经营权抵押贷款试点工作实施办法》《镶黄旗牧区草牧场承包经营权抵押贷款实施细则（试行）》等一系列政策措施。中国人民银行镶黄旗支行协调督促各金融机构修订了贷款管理办法和实施细则，旗政府委托专业机构对相关实施细则、他项权证等内容进行法律审查，确保各个工作环节有法可依。自治区和旗本级财政分别安排预算资金200万元和400万元，作为“两权”抵押贷款的风险补偿基金。

4.积极创新经营权抵押贷款模式，缓解牧户贷款难的问题。由镶黄旗生态环保部门牵头设立草牧场承包经营权价值评估机构，依据草场类型、登记、利用现状、面积、产草量、饲养牲畜价值、流转价格、承包经营期限等综合因素，向牧户提供免费评估服务。同时，自主设计草原承包经营权抵押贷款他项权证，为抵押贷款提供依据。牧民可以在评估机构提供的评估值基础上，自主报价，银行按牧户信用等级等因素计算抵押率，确定牧户抵押贷款额度。目前，评估机构已为64户牧户、82.2万亩草场提供评估服务，发放草牧场经营权他项权证34本；已发放草原承包经营权抵押贷款28笔，共155.1万元，一定程度上缓解了牧民贷款难的问题。

（二）存在问题及关注点

1.牧民对草牧场“三权分置”改革的认识不深入、不全面。在调查中发现，样本户中多数牧民对草牧场“三权分置”改革的理解仅仅停留在以旧证换新证、用新证进行抵押贷款等层面上，对新证的其他权能认识和理解不深、不全，从而影响着“三权分置”改革的实施效果。其实，经营权的抵押只是草牧场“三权分置”改革内容之一，而不是其全部。

2.草牧场确权颁证工作仍有遗留问题。通过开展草牧场确权登记工作，虽然解决了大部分牧民的草牧场纠纷等历史遗留问题，颁发了新证，但调查样本户中，仍有43.48%的牧户未领到新证。这虽然与样本量多少有关，但从另一个侧面反映确权登记工作仍有待进一步完善。endprint

3.缺少草牧场经营权抵押的支撑体系。牧区信贷担保形式相对单一，担保机构缺失，多为小额信用贷款与联保贷款，使用抵押贷款担保方式的频度较低。同时，牧民又普遍缺乏信贷担保物，草牧场承包权、牲畜、生产性固定资产等在构成担保物的要素上均存在一定缺陷，导致牧民难以获得金融机构的信贷支持。另外，有牧民反映在办理贷款的手续上新证与旧证没有区别，有时新证不是贷款的抵押物，而只是作为一种授信参考条件，甚至只是把抵押在银行的旧证换成新证而已。

4.相关法律法规供给不足。现有的法律法规缺乏对草牧场所有权、承包权、经营权做出充分界定，也没有对其权责边界进行详细划分，只停留在地方性法规、政策文件或专家解读层面，客观上制约着草牧场“三权分置”改革的进度与成效，甚至会出现因权责模糊而导致草牧场承包经营权的使用、收益等权利处于一种政策鼓励但法律有障碍的两难境地。

5.草牧场经营权价值评估体系不健全。由于草牧场权属关系不同于一般物，草牧场经营权价值评估与其他如房产等评估物不同，建立一套科学的价值评估体系及操作系统在理论构成和实践积累上均存在障碍。非专业部门兼职完成该项工作，既因缺乏专业评估知识和经验而产生误差，同时也增加了其工作强度与压力。至于现行评估体系是否科学合理，还有待于考证。

6.草牧场经营权的处置变现方式仍处于空白。当牧民不能按期还款而发生违约时，如何处置或变现抵押物——草牧场承包经营权一直困扰着双方。一方面，金融机构不具备草牧场经营管理能力，当发生抵押违约情况时，只能通过抵押物再流转进行变现清偿贷款，但现有条件下其处置变现成本显然较高。另一方面，抵押物再流转又与承包户相关，必须征得其同意，如果承包权人不同意其流转，情况则更加复杂。因此金融机构参与草牧场经营权抵押的积极性并不高。

7.牧民家庭负债率较高，草牧场抵押风险令人堪忧。据前期抽样调查结果显示，样本户中有70%以上的牧户（包括贫困户）有各类金融贷款或民间融资（文明等，2016）。然而，近年来畜牧业经营受到自然灾害和市场波动双重影响，牧民前期贷款压力没有被释放。如果牧民再以草牧场经营权抵押贷款，其负债率会持续拉高。因为，在相关法律法规缺失的情况下，现有承包期内无法偿还抵押贷款的牧户，其承包经营权何去何从值得关注。

三、推进草牧场“三权分置”改革的几点建议

（一）加快推进草牧场确权登记颁证工作

牧区草牧场确权登记颁证涉及广大牧民的切身利益，是完善牧区基本经营制度，推进草牧场“三权分置”改革的基础，必须准确领会中央及自治区有关全面深化农村牧区改革精神，按照权属合法、确权精准、权证适用、等级完善等要求，切实解决草牧场承包面积余缺、空间位置不明、承包界限不清、登记薄不健全等问题，依照法律法规赋予牧民更有保障的牧区草牧场承包经营权。

（二）加强对草牧场“三权分置”改革的宣传引导工作

草牧场“三权分置”改革的实施赋予牧民对承包草牧场占有、使用和收益权利，并享有使用、流转、抵押和退出的权能。它使承包草牧场不仅有生产资料性质，更具有了资产性质，成为牧民获得非经营性收益的财产以及防范未来风险的手段。因此，各级政府及职能部门必须加强相关制度、政策的宣传工作，全面提高牧民及干部群众对相关法律政策的全面、正确认识和理解，增强牧民保护自身权益的意识和能力，增强干部维护牧民合法权益的服务意识。

（三）建立健全草牧场经营权抵押机制

尽快组织建立草牧场经营权价值评估机构，改变目前缺乏专业评估机构的尴尬局面，使得抵押物价值准确计量化。同时，各级行政管理部门做好草牧场经营权抵押贷款配套服务工作，配合金融机构进行草牧场经营权权属确认、经营权价值评估核定等工作。

完善草牧场经营权抵押贷款风险补偿基金制度，并探索建立抵押物处置变现机制，降低金融机构开展抵押贷款业务的风险，调动金融机构放贷积极性，并合理保护牧民草牧场经营权之权益。

（四）尽快启动相关法律法规的完善工作

尽快启动相关法律法规的完善工作，从法律层面对草牧场三权的权属问题及权能结构进行表述和解释。其中，应始终坚持用途管制机制，以“不得改变流转或抵押草牧场的集体所有性质，不得损害原承包户承包经营权，不能改变草牧场使用用途”为底线，全面保障牧区草牧场“三权”权利。

（五）进一步规范牧区草牧场流转机制

发挥鼓励嘎查村基层组织主动为牧户间的草牧场流转牵线搭桥，指导流转双方签订规范的流转合同，并提供合同留存服務。规范土地流转程序，及时查处、纠正违规流转行为，妥善解决好流转中出现的各类纠纷，保护流转双方的合法权益。同时，积极培育专业型中介服务组织和流转委托代理机构，为区域内有流转意愿的牧户间提供更为专业化的流转服务，以期降低流转双方的交易成本，并保证草牧场向真正具有较强经营能力的经营主体集中。

参考文献：

[1]王巧丽.“两权”抵押贷款试点下内蒙古草牧场质押贷款业务的难点和问题[J].华北金融，2016，（10）.

[2]李增明.呼伦贝尔市所辖牧业四旗开展草牧场质押贷款的情况调查[J].内蒙古金融研究，2014，（8）.

[3]史惠文，金艳东等.完善锡盟草牧场经营权抵押贷款中存在的问题及建议[J].内蒙古金融研究，2014，（9）.

责任编辑：康伟endprint