农村制度变迁、公共产品供给演变与农村社会组织发展⋆

◎彭正波 王凡凡

一、引言

随着我国农村经济体制和政治体制改革的不断推进，实行村民自治是推动农村社会经济发展和促进农村民主建设的一条有效途径。新中国成立以来，农村政治、经济和社会环境发生了翻天覆地的变化，农村组织制度、分配制度、生产管理制度和户籍管理制度随着农村环境的变化发生了一系列的变迁［1］。改革开放以后，随着家庭联产承包责任制的广泛推行和农村税费改革的不断推进，农村制度环境发生了明显的变化，国家权力从农村回归到社会，农民获得了长久的生产自主权和农地经营权。政府作为农村公共产品的单一供给主体的地位不断受到削弱的同时，农村公共产品供给与农村社会组织之间的关系也越来越紧密，社会组织开始参与到农村公共产品的行列之中［2］。一直以来，作为公共产品供给主体之一，政府在我国农村公共服务供给方面发挥着不可替代的作用，表现在政府向农民提供日常生产和生活所需要的公共服务。这种政府主导的供给机制对提高农民素质、改善农民生活环境、推动新型城镇化的建设和和全面建成小康社会具有深远意义［3］。尽管受到不同环境的影响，农村社会组织在农村公共产品供给过程中的地位和作用也呈现出差异，但是随着国家农村制度的变迁和公共产品供给机制的不断演变，农村社会组织在农村公共产品供给中担任的角色越来越明显。2014年和2015年两个中央一号文件均提出了“激发农村社会组织活力”的要求。农村社会组织的建设成为了党和国家备受关注的问题，并逐渐成为我国新农村建设和农业现代化的迫切任务。

二、农村社会组织发展的历史回顾

为了明确解释不同时期农村制度变迁和公共产品供给演变对农村社会组织的影响，对我国农村的制度变迁和公共产品供给演变的历程进行梳理是非常有必要的。根据农村制度变迁和公共产品供给演变的里程碑式标志，本文将新中国成立以来农村制度变迁和公共产品供给演变分为三个阶段，即人民公社时期、家庭联产承包责任制时期和农村税费改革后等三个时期［4］。

（一）人民公社时期的农村制度变迁、公共产品供给演变和社会组织发展

新中国成立初期，通过土地改革，我国确立了农民对土地的私有财产权，但由于这种私有产权结构不在我国支配地位的意识形态所界定的制度选择集合之内，因此不符合我国公有制的目标。1953年，中共中央连续颁布了《关于农业生产互助合作的决议》和《关于发展农业生产合作社的决议》，农业生产初级合作化组织初步成立，全国成立了14000个农业生产合作社初级组。1958年，中共中央通过了《关于在农村建立人民公社的决议》，截止到该年年底，全国有99%以上的农户加入了人民公社。随着国家权力的逐渐下放，乡镇甚至农村地区的合法政权逐步形成，实行的人民公社制度逐渐演变为政社合一的组织制度。农村社会组织的地位和作用因人民公社的产生和发展而逐渐被人民公社所取代，导致农村社会组织供给农村公共产品和参与农村治理的基础在政治制度上被进一步削弱。这一时期的生产经营管理制度、劳动分配制度和户籍管理制度等方面的变迁也在不同程度上限制了农村社会组织的发展。

1962年9月，党的八届十中全会通过《农村人民公社工作条例》，明确说明了人民公社建立的组织结构和组织原则。人民公社具有粮食生产、财政管理和商业经营等自主管理权，成为了农村公共产品的唯一主体，而承担了农村公共产品供给的责任，但也暴露出了诸多弊端。这一时期公共产品供给采用的是自上而下的决策方式。农村公共产品供给效率不仅受到决策主体意识形态、知识积累程度和自身利益等主观方面的影响，而且受到信息不对称、信息长距离传递失真等方面的客观制约。农民仅仅是这个高度集体化组织中的劳动者而缺乏对公共产品的主动诉求，对公共产品供给决策缺少必要的参与权，导致人民公社提供的公共产品与农民的实际需求出现偏差，进一步使得公共产品供给的投入和产出效率不高。人民公社和生产大队在公共产品供给资金筹集和供给决策方面占据主导地位，农民或者其他社会组织不具备话语权和决策权，也不存在私人、市场和第三方供给主体，农村社会组织的发展受到很大程度的限制。

（二）家庭联产承包责任制时期的农村制度变迁、公共产品供给演变和社会组织发展

1982—1986年中央连续下发的五个1号文件均指出，要不断巩固家庭联产承包责任制，并且该制度于1993年被正式写入《中华人民共和国宪法》。1998年正式实施的《村民委员会组织法》规定，村委会是我国农村基层的群众自治组织。我国农村正式进入了“乡政村治”的新时代。

家庭联产承包责任制从根本上体现了农民和生产资料直接结合的关系。农民获得了清晰的土地使用权，拥有了自主支配劳动成果的权利，激发了农民生产和投资热情，解放了农村的生产要素，通过市场配置社会资源来满足农民生活需求的形式得以实现。这一时期，政府、乡镇企业及其下属村委会主要承担了农村公共产品供给的任务。农村公共产品供给主体的多元化特征逐步出现，私人或私人合作团体等民间供给模式也开始形成。农村公共产品供给主体和筹资机制的演变为农村社会组织提供了发展空间，农村社会组织的发展呈现出回暖的态势。

1998年11月，九届全国人大通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》明确了农村组织的属性，农村组织不再是国家派出性和从属性组织，而是一个具有公共性质的组织。至此，国家权力开始由农村逐渐回归到社会，农村居民实现了自治。1999年，中共中央国务院下发《关于进一步加强民间组织管理工作的通知》，指出民间组织对农村经济发展和社会进步的深远影响，强调民间组织在政府和农村居民之间发挥了重要的纽带作用。尽管家庭联产承包责任制时期的社会组织在规模和数量上都具有较强的局限性，但不可否认的是，社会组织参与农村公共产品的供给在一定程度上缓解了政府投入不足而导致的公共产品供给短缺的困境。

（三）税费改革后的农村制度变迁、公共产品供给演变和社会组织发展

综合前面两个阶段的农村公共产品供给制度可以看出，农村公共产品以制度外筹资的形式为主，农民的公共产品供给负担较大。因此，2000年开始的农村税费改革的主要目的是通过规范以土地为征税和负担对象的农业税制，限制基层政府向农民集资、收费和分担公共产品供给成本，从而减轻农民的负担。农村进行税费改革后，公共产品供给主体仍然以政府供给为主，乡镇政府和村委会依然是农村公共产品供给的主要组织者，负责农村公共事业的供给。此时，私人和私人部门供给在政府的支持和鼓励下继续增多。农村公共产品的供给开始出现私人供给、自愿捐助供给和新型合作经济组织供给等形式，并且逐渐走向成熟，为农村社会组织介入到农村公共产品的供给提供了良好的发展契机。

他可以活下去，把它带到光辉的海洋里那条船上。他的笑声粗厉可怕，跟乌鸦的怪叫一样，而那条病狼也随着他，一阵阵地惨嗥。突然间，他不笑了。如果这真是比尔的骸骨，他怎么能嘲笑比尔呢；如果这些有红有白，啃得精光的骨头，真是比尔的话？

2004年9月，中共中央通过《关于加强党的执政能力建设的决定》，提出要充分发挥社会组织在利益协调和矛盾化解方面的作用。2006年10月通过的《中华人民共和国农民专业合作社法》进一步规范了农村民间组织的发展，支持和引导民间组织更加专业化，保护民间组织及其社员的利益。随着农村税费改革的不断推进，农村社会组织的规模在不断壮大的同时，其发展质量和种类数量也得到了相应的提升。

三、农村社会组织发展的动力机制分析

综合以上对农村社会组织三个阶段发展历程的梳理，本文基于农村制度变迁和公共产品供给演变视角，分析农村民进组织发展的动因。

（一）公共产品供给演变对农村社会组织发展的作用机制

农村社会组织参与到公共产品供给具有一定的可行性，表现在以下三个方面：第一，社会组织的介入能够有效打破政府垄断供给的局面，形成多元供给的格局，有助于提高农村公共产品供给的效率；第二，农村社会组织所提供的公共产品更加符合农民的多元化和差异化需求，能够避免因政府统一供给而产生的偏差；第三，农村社会组织成为公共产品的供给主体之一，能够促使各供给主体之间的竞争、合作和协调，最后达成统一供给的模式，促进农村公共产品加速发展。

人民公社时期的农村公共产品供给主体和筹资机制均为高度集中的人民公社，并且采用自上而下的决策机制，没有考虑到农民的差异化和多样化需求。随着家庭联产承包责任制的出现和市场经济的快速发展，国家减弱了对农村的行政控制，农民获得了相当大的自主空间，但这也意味着原本脆弱的集体经济受到削弱，政府对农村公共产品的供给出现了严重不足的现象，但这为农村社会组织提供了参与公共产品供给和农村治理的空间。农村社会组织能够在政府“不该管”、“管不了”和“管不好”的农村公共事物弥补因为“政府失灵”所带来的不足，并且承担起部分农村公共产品供给的职能［5］。农民自发组织起来解决农村公共产品供给问题，弥补政府供给不足和农村治理上的缺陷，从而构成了农村社会组织参与农村事务的政治环境。

农村进行税费改革以后，乡镇政府和村民委员会是农村公共产品供给主体的格局仍旧没有改变，但是与之前两个阶段相比，在政府的支持和鼓励下，农村社会组织在公共产品供给中发挥的作用越来越明显，并且其规模和数量方面也得到了空前的发展，形式包括农村新型合作经济组织、自愿捐献方面。

（二）农村制度变迁对农村社会组织发展的作用机制

从制度变迁的角度来看，人民公社的形成和确立具有强烈的强制性变迁色彩。这种“政社合一”的组织制度使得国家通过人民公社这种基层组织来实现对农村经济资源的整合和对公共产品的供给。集体化经营的生产管理体制剥夺了农民的生产经营自主权，农民或者社会组织无法通过个人力量来供给公共产品，并且工分制的分配制度进一步巩固了以人民公社和生产大队作为农村公共产品供给主体的地位。此外，户籍管理制度在很大程度上限制了农村人口的制度流动，不仅形成了城乡二元分离户籍制度，而且还抑制了老乡会和宗族组织等社会组织的崛起［6］。

改革开放以后，我国由计划经济体制逐渐向市场经济体制转变，市场调配资源的浪潮开始在国内掀起，市场机制逐步渗透到农村社会并且带来了利益主体的苏醒和分化，加速了社会资源的流动，导致传统的社会结构发生改变。人民公社时期的组织制度、生产经营管理制度、分配制度和户籍管理制度已经不适应农村的市场化竞争要求。随着家庭联产承包责任制的广泛推行和人民公社的解体，我国农村普遍成立了乡镇一级的政府机构，农村组织制度发生很大的变化，进入了“乡政村治”的新时代。农民开始获得相对独立的产权，农村逐步出现了集体产权和私人产权共存的现象。在流动人口管理制度方面，上世纪八十年代中期，国家为解决农村剩余劳动力转移问题，放宽了农村居民进城的限制，农村劳动力跨区域流动规模越来越大，这种大规模的人口流动进一步强化了农村流动人口社会资本的集聚，使得传统的以血缘、地缘和亲缘关系为纽带的农村社会组织更容易形成和发展。

2000年开始试点的农村税费改革是农村社会一次重大的制度变迁，涉及到政治和经济上的诸多变化。这一时期，农村地区的国家力量和影响进一步减弱，但是“强国家-弱社会”的格局没有发生太大的变化，特别是国家在这一时期的主要目标是进行工业化和城市化的建设，这就需要农村社会供给包括土地、劳动力和资金等方面的要素。因此，国家一方面允许村级组织和农村社会组织进行农村社会的管理和发展，另一方面抑制社会组织的成长，并且通过各种方式将村级组织行政化来加强对农村的实际控制。

（三）公共产品供给演变和农村制度变迁的交互作用

人民公社时期“政社合一”的组织制度和高度集体化的生产管理制度要求人民公社成为农村公共产品供给、筹资的唯一主体和决策机构，其他非正式的社会组织不能参与其中。随着“村民自治”和“乡镇村治”组织制度的确立，农业生产经营方式也恢复到以家庭为单位，农民的分配制度也发生了相应的变化，其收入来源于土地承包经营和非农收入两个方面。此时，农民对公共产品供给的数量和质量提出更高要求的同时，也加强了其对公共产品多样化和差异化的诉求。为弥补政府在供给农村公共产品供给上存在的严重不足，农村社会组织也逐渐参与到农村公共产品供给行列之中，促进农村公共产品供给主体和筹资渠道的多元化发展。农村制度变迁通过改变社会资源的流动、社会资本的集聚、利益主体的分化和国家权力的转变等方面来直接影响社会组织的发展，也可通过影响农村公共产品供给机制来间接影响农村社会组织的发展。归根结底，农村制度变迁是影响农村社会组织发展的根本因素。

四、农村社会组织发展的思考与展望

通过分析建国以来我国农村社会组织发展历程，我们发现其动因来源于三个方面：第一，在社会和经济体制转型的过程中，农村组织制度、生产管理制度、分配制度和户籍管理制度均发生了变迁，这种制度变迁一方面引起了社会资本的集聚、利益主体的分化和社会资源的流动，并且在国家权力回归的背景下和市场竞争的驱动下，农村社会组织获得了良好的发展空间；第二，农村制度环境的变迁直接影响农村公共产品的供给体制，进一步影响农村社会组织的发展；第三，农村公共产品供给机制本身的演变历程也是影响农村社会组织发展的重要因素。在农村制度变迁和公共产品供给演变过程中，农村社会组织发展也产生了一系列的问题，具体表现在农村社会组织发展的法律制度与现实生成空间存在张力，资金短缺和人才匮乏与农村社会组织发展的实际需求存在偏差，农村社会组织的行政化倾向非常严重以及团体利益表达的狭隘性与公共意志表达的矛盾。

推进农村社会组织的发展是加速我国全面建成小康社会和加速新型城镇化建设以及实现农村社会管理创新的路径。作为政府与农民之间沟通的桥梁，农村社会组织为实现农村自我管理、自我服务和自我发展提供了一个良好的发展平台。农村制度变迁和公共产品供给演变构成了农村社会组织发展的生长动力。反过来，农村社会组织的发展也对农村制度环境的变化和公共产品供给机制的演变产生了重要的影响。在当前制度环境下，发展农村社会组织，政府应当完善有关农村社会组织的法律规范，加强对社会组织的引导和扶持，农村社会组织应当规范其内部的管理机制，并且进一步开发其服务职能，为农村社会组织的发展提供良好的发展环境和成长空间，充分发挥其供给农村公共产品和治理农村事物的职能。

［1］马晓河.建国60年农村制度变迁及其前景判断［J］.改革，2009，（10）.

［2］孙迪亮.农村社区社会组织参与提供社区公共服务的理据与价值［J］.天津行政学院学报，2015，（3）.

［3］李燕凌.县乡政府农村公共产品供给政策演变及其效果［J］.农业经济问题，2014，（11）.

［4］袁媛.我国农村基本公共服务供给制度变迁中的政府行为研究［J］.农业经济问题，2014，（11）.

［5］张旭.农村民间组织参与农村公共产品供给的路径探析［J］.长春师范大学学报，2016，（3）.

［6］徐勇，张茜.公平与效率：中国农村组织制度变迁的内在机理［J］.探索与争鸣，2016，（6）.