从多中心治理的视角看生态保护

李忠鹏

摘要：多中心治理理论是目前公共管理研究领域中的一种新理论，它为诸多公共事务治理提供了有效的治理之道，这一理论同样适用于指导解决中国三江源国家公园体制试点中的诸多问题，可以帮助构建起政府、市场、公民社会三者在内的治理框架，进而加强三江源国家公园的生态环境保护。

关键词：多中心治理；三江源；生态保护

0引言

三江源国家公园体制试点地区地处我国青藏高原腹地，是长江、黄河、澜沧江三江源头所在地，该地区生态环境状况直接影响到中国甚至中南半岛的生态系统，因此，进一步加快该地区的环境保护刻不容缓，保护好这一地区的碧水蓝天、植物动物就是对中华民族永续发展的巨大贡献。

同时本文将探讨在试点中构建多中心治理的框架结构，积极探索三江源国家公园体制试点地区经济建设与生态文明建设等要全面发展、经济发展与生态保护要相互协调的可持续发展道路。

1概念界定及背景介绍

研究多中心治理理论在三江源国家公园生态环境保护领域的运用，在三江源国家公园体制试点过程中构建政府、市场、公民社会在内的多维度治理框架和管体体制机制，首先需要明确一些概念和定义，比如多中心治理的内涵，国家公园及其管理体制等相关的概念的界定。明确这些相关的概念，对后面的深入研究很重要。

1.1多中心治理的内涵

多中心治理理论缘起于经济领域对于计划经济和市场经济的比较研究，之后在政治学、公共行政学领域获得进一步发展，并趋向成熟。对于多中心治理的研究最权威的要数公共选择学派的奥斯特罗姆，文森特·奥斯特罗姆认为多中心的秩序可以在一组规则之内构建，个人决策者可自由地追求自己的利益，但其行为会受到相应决策规则的约束：奥斯特罗姆将“多中心”从经济学领域引入公共领域，在公共领域讨论“多中心性”的问题，对社会治理模式产生了深刻的影响：奥斯特罗姆学派对“多中心”的研究阐述了他们对人们以相互构建起来的秩序处理公共事务的看法，“凡是属于多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务”，利维坦和私有化都不是最完美的公共事务治理之道，奥斯特罗姆的“多中心”既反对利维坦，也不主张无政府主义，而是试图构建包括政府在内多个社会治理主体的治理结构，这是对政府作为权力中心，操纵一切边缘行动者的“中心一边缘”模式的解构，是从政府到社会的社会治理理念重心的转移。至此，“多中心”和治理理论响应社会发展、时代需求而逐渐结合，从而形成了一种新的政府公共管理模式。当前，奥斯特罗姆的“多中心”已经发展成为一种社会治理理论。多中心治理理论应用范围及其广泛，在生态保护保护领域、养老领域、反腐领域、公共资源管理领域等诸多领域均可以运用，为社会问题的解决提供了很好的模式。综上所述，多中心治理就是强调在社会治理或公共事务治理过程中的多个权力中心、治理主体的多元化、治理方式的多样化等等。

1.2国家公园以及三江源国家公园试点所在地区情况简介

国家公园是一国政府对某些在天然状态下具有独特代表性的自然环境区划出一定范围而建立的公园，属于国家所有，并由国家直接管辖，旨在保护自然生态系统和自然地貌的原始状态，同时又作为科学研究、科学普及教育和为公众提供旅游、娱乐、认识、欣赏大自然神奇景观的场所。美国于1872年建立了世界上第一个国家公园——黄石国家公园，此后，加拿大、澳大利亚、日本、英国等国均建立起了各自的国家公园。美国还颁布了《黄石法案》和《国家公园事业法》，在法律制度层面强化国家公园保护与建设。我国目前除了台湾省的国家公园外，大陆还没有其它国家公园的建制，而自然保护区和国家森林公园较多。2015年中央全面深化改革领导小组第19次会议审议通过了《中国三江源国家公园体制试点方案》，开启了中国建立国家公园的试点，由此，青海省将生态文明建设摆在了“十三五”经济社会发展的突出位置，建设全国生态文明先行区，开启生态文明建设新时代。中国三江源国家公园试点可以借鉴发达国家国家公园建设在管理体制、人事招聘、经营管理、客流控制等方面的成熟经验。

三江源地处地球“第三极”——青藏高原腹地，是长江，黄河，澜沧江三大江河的发源地，是“江河源头”、“中华水塔”、“亚洲水塔”，是我国和亚洲的重要淡水供给地，有着“高寒生物种质资源库”之称，也是全球气候变化反应最敏感的区域之一。三江源国家公园规划范围以三大江河的源头典型代表区域为主构架，优化整合了可可西里国家级自然保护区，三江源国家级自然保护区的扎陵湖一鄂陵湖，星星海，索加一曲麻河，果宗木查和昂赛5个保护分区，构成了“一园三区”格局，即黄河源，长江源，澜沧江源3个园区。总面积为12.3万平方公里，占三江源区域面积的31.2%。涉及青海省玉树藏族自治州杂多县，曲麻莱县，治多县，果洛藏族自治州玛多县。三江源国家公园具有的自然特点包括：第一，目前中国面積最大的国家公园体制试点地区，总面积为12.31万平方公里。第二，中国海拔最高的国家公园体制试点地区，平均海拔4000多米：第三，中国高海拔地区生物多样性最集中的国家公园体制试点地区，园区内有众多的珍稀动植物。第四，中国生态系统最敏感的地区，是长江、黄河、澜沧江三条大河发源地所在区域，是亚洲最重要的生态安全屏障和全球最敏感的气候启动区之一。中国的母亲河——黄河、长江，以及流经六国的澜沧江——湄公河等河流均发源于三江源国家公园所在区域，这些河流是中国和亚洲几十亿人民的生命源泉，曾孕育了人类光辉灿烂的古代文明，也是现代文明可持续发展的重要保障。在2015年9月召开的中央全面深化改革领导小组第19次会议指出，在青海三江源地区选择典型和代表区域开展国家公园体制试点，审议通过了《中国三江源国家公园体制试点方案》，2016年中办、国办正式印发《三江源国家公园体制试点方案》，青海成为全国第一个开展国家公园体制试点的地区。2016年6月，三江源国家公园管理局在青海西宁正式挂牌成立。由此，三江源国家公园试点管理工程正式开启。endprint

1.3对于国家公园、三江源国家公园试点的国内外研究现状

目前国内、省内关于国家公园及三江源国家公园的研究主要集中于：其一，对世界其它国家国家公园的介绍，比如卢琦在《世界国家公园回顾与展望》（1995.1）中将世界国家公园的管理体制类型划分为中央集权型、地方自治型、综合管理型，并对美国国家公园在人士招聘、许可证制度、客流量限制等方面的具体措施做了介绍。其二，对三江源国家公园体制试点相关政策文件的解读，比如对于发表在《三江源报》上的一篇文章《解读三江源国家公园体制试点方案》（2016.5）中根据《三江源国家公园体制试点方案》对于三江源国家公园的管辖地理范围划定依据、试点的目标定位、试点的主要任务、探索人与自然和谐发展模式、创新生态管理体制机制等进行了详细的说明。其三，他国对三江源国家公园试点的启示，青海民族大学法学院教授张立在《英国国家公园法律制度及对三江源国家公园试点的启示》（2016.2）一文中提到国家公园制度是目前较为成熟的自然资源保护和利用制度安排，英国国家公园制度成熟，公园管理方式灵活，始终坚持可持续发展原则，鼓励社区参与治理，值得三江源国家公园体制试点借鉴，比如国家公园的定位应是国家性、公共性、公益性的，试点过程中要重视立法保障，试点管理体制应当按照“政府主导、多方参与、发挥群众主体性作用的管理模式”来构建等等。其四，对三江源国家公园体制试点的建议，青海民族大学赵倩在《三江源国家公园生态环境保护公众参与模式浅议》中认为当地农牧民在生态环境保护方面具有天然优势，提倡建立“本地人保护为主”的模式，并注重发挥当地组织在环保中的作用。综上来看，这些研究没有针对目前我国国家公园试点实践尤其是三江源国家公园实践的创新型管理模式、管理体制进行集中式研究。

2政府、企业、公民社会三者合力推进国家公园体制试点

由于政府、企业、公民社会等利益相关者在社会治理过程中所能发挥的力量是有限的，并且具有自身无法克服的缺陷和不足，因此需要多个主体来参与社会治理，各个主体可以发挥自身的优势与长处，弥补自身的缺陷与不足：只有多个主体协调合作，形成合力才能实现善治，这是主张实行多中心治理模式的一个逻辑起点。在三江源国家公园体制试点过程中构建多中心治理模式也是如此，由政府主导的生态环境保护模式是一种行政单中心模式，它有可能过度强调的是生态环境保护过程中权力的集中以及行政官僚体制等等，有可能在生态环境保护过程存在失灵之处，从而导致生态环境保护并没有取得很好的成效。因此，在今后的三江源国家公园体制试点过程中需要建立包括政府、企业以及公民社会在内的多中心的环境治理模式，发挥各个主体在环境治理过程中的优势：政府、企业以及公民社会在环境治理与保护方面各有自身的优势与长处，并且还可以在一定程度上优势互补，弥补自身的缺陷与不足。三江源国家公园体制试点启动之初的当务之急是要建立健全包括政府、市场、公民社会在内治理主体的管理体制，理顺关系，建立统一、规范、高效的管理体制。

2.1政府主导三江源国家公园试点管理

政策制度供给。2015年1月，国家发改委等13个部门成立了国家公园体制试点领导小组，开始构建我国国家公园体制的顶层设计，并且下发了《建立国家公园体制改革方案》，用以指导被选入地区的国家公园体制试点。在2015年9月召开的中央全面深化改革领导小组第19次会议指出，在青海三江源地区选择典型和代表区域开展国家公园体制试点，实现三江源地区重要自然资源国家所有、全民共享、世代传承，促进自然资源的持久保育和永续利用，具有十分重要的意义。要坚持保护优先、自然修复为主，突出保护修复生态，创新生态保护管理体制机制，建立资金保障长效机制，有序扩大社会参与。要着力对自然保护区进行优化重组，增强联通性、协调性、完整性，坚持生态保护与民生改善相协调，将国家公园建成青藏高原生态保护修复示范区，三江源共建共享、人与自然和谐共生的先行区，青藏高原大自然保护展示和生态文化传承区。会议审议通过了《中国三江源国家公园体制试点方案》。这些都是中央政府层面对三江源国家公园体制试点的政策支持和制度供给。未来，全国人民代表大会及其常务委员会还要根据国家公园体制试点过程和结果，进行国家公园方面的立法，为目前实行的政策和制度提供法律依据，使国家公园生态保护有法可依。

圈定地理范围。三江源国家公园在地理范围上包括可可西里国家级自然保护区，三江源国家级自然保护区的扎陵湖一鄂陵湖、星星海、索加一曲麻河、果宗木查、昂赛5个保护分区，在行政区划上覆盖果洛藏族自治州玛多县，玉树藏族自治州的杂多县、曲麻莱县、治多县以及可可西里国家级自然保护区管理局的管辖区域。由此可见，三江源国家公园涉及较多的保护区和行政区，存在保护区交叉重叠，多头管理，切割自然生态系统的问题；对此，地方政府根据联通性、协调性、完整性的原则，结合当地的自然地理界限和乡级行政区划将三江源国家公园划分为黄河源园区、长江源园区、澜沧江源园区，进行分区保护、分区治理。

设置管理机构。地方政府要对三江源国家公园内的保护区和自然资源进行整合优化，统一管理，原则上不调整原来的行政区划，应当增设新的管理主体单位，承担管理职能和责任，组建中国三江源国家管理局，承担三江源国家公园自然资源管理和国土空间用途管制的职能，依法对公园进行更好的保护和管理。在国家公园下面的三个园区分别设立国家公园管理委员会，委员会可以在园区覆盖的县一级政府设立派出机构。其中，中国三江源国家管理总局总揽全局，总体负责三江源国家公园保护工作：国家公园委员会负责国土用途管理，统一规范管理，并整合园区覆盖的县级政府环保部门的机构和人员进行管理和执法：派出机构辅助管理委员会的工作。这样一来就初步形成了“管理局一管理委員会一派出机构”的三级管理体制：这样可以更好地管理好、保护好三江源国家公园。

制定制度规则。理顺三江源国家公园内的所有权、管理权、特许经营权关系，试点区要探索管理权与经营权相分离的管理模式。三江源国家公园范围内的土地为全民所有，以国家所有（中央政府所有）的形式存在，在试点期间由中央政府委托青海省人民政府代行所有权，由中国三江源国家公园管理局行使管理权，除可可西里国家级自然保护区外，其它园区的土地使用权与承包经营权可以下放到牧户手中：建立允许牧民群众和社会公众参与特许经营的制度和草原承包经营权流转制度，当地牧民得到草原承包经营权后可以在园区适度发展畜牧业，建立生态畜牧业合作社，对园区内的草原资源进行合理的经营利用。除此之外，在生态体验、环境教育、旅游方面也可以探索特许经营模式，可以将部分经营权下放给牧民群众和民间资本，他们可以通过资金投入、劳务投入等形式开展农家乐园、民俗文艺、家庭旅馆、生态旅游等经营活动。通过明确三江源国家公园的所有权，分离管理权和经营权，可以理顺各方之间的关系，让政府集中精力发挥自身的优势进行统筹管理，避免政府“既当裁判又当运动员”、设租寻租、滋生腐败：通过让牧民群众和民间资本进行特许经营，可以活跃当地的市场经济，增加牧民收入，改善牧民生活。endprint

提供公共服务。由政府旅游部门和环保部门按照绿色、低碳、环保的理念科学合理地开辟生态旅游路线。把园区覆盖的县城及乡镇作为旅游服务的重点区域和支撑区域，在这些地区加强访客接待、道路交通、自驾营地、医疗救助等方面的基础设施建设，提供良好的公共产品和公共服务，打造三江源国家公园旅游金字招牌：按照“保护第一，旅游第二”的原则，设立生态旅游体验项目；根据三江源国家公园生态环境承载力，科学确定游客流量和数量：向游客宣传环保知识和环保规章制度，避免旅游活动对三江源生态环境产生不利影响。三江源自然保护区，截至目前，近10万牧民搬离了草原，超过70万户农牧民主动减少了牲畜养殖数量。因大种食草野生动物与家畜竞食压力不断增加，三江源国家公园体制试点中要适度限制牧民牲畜养殖数量，对此，政府财政部门和民政部门要对牧民造成的损失进行适度赔偿：对三江源国家公园体制试点地区易地搬迁的当地牧民群众进行适度补偿和补贴。环保和旅游部门要成立宣传、执法机构，向当地牧民群众、游客宣传环保理念和知识；公布行为负面清单，严禁盗猎珍稀保护动物，严禁乱扔垃圾废品等，进行环境监管，对公众、游客、企业违反规定行为进行处罚。

2.2以市場化方式促进三江源国家公园试点管理

除生态保护外，精准扶贫是三江源地区要完成的另一重大任务。三江源国家公园体制试点区域地处我国经济欠发达的西部地区，这里常年气候条件恶劣，地理地貌又以高山、冰川、湖泊为主，不适宜农作物的生长，主要的产业是畜牧业：长期以来，这里的经济较为落后。在开展三江源国家公园体制试点过程一定要处理好生态保护与经济发展，既要保护好三江源国家公园的生态环境，又要促进当地经济社会的可持续发展：要处理好生态环境承载能力与当地牧民群众生产之间的关系。在三江源国家公园体制试点中可以探索生态文明建设与经济建设协调发展，生态保护与精准扶贫相结合的发展模式，积极探索利用市场这只“看不见的手”的力量，通过发挥市场经济体制的作用，助力生态环境保护和经济社会发展。

在三江源国家公园体制试点过程中重点实施人工造林、封山育林、分沙育草、湿地封育、森林有害生物防治、黑土滩治理和生态畜牧业基础设施建设等建设项目：在促进生态环境保护的同时，要适度发展畜牧业、养殖业、简单加工业、生态旅游业、有机农牧业，发展三江源牌冬春夏草、藏红花、红景天、雪莲、野生枸杞等具有高原特色的产品，从而逐步实现牧区劳动力转移、牧民转岗就业、促进牧民增收、改善当地群众生活条件，改善当地民生，让民众共享生态环境保护的红利。

通过鼓励企业投资以及引进民间资本投资三江源国家公园试点中部分生态区的修复工程和项目，可以弥补财政资金不足的问题。鼓励环保型企业进驻三江源国家公园，与当地政府、群众一道进行生态环境修复与保护。鼓励企业参与政府特许经营的家庭旅馆、农家乐、牲畜养殖等领域的经营活动。

在建立资金长效保障机制方面，可以探索以国家财政投入为主、公民社会积极广泛参与的资金筹措机制。在这其中可以大力探索发展民间资本投资和公民社会捐赠模式：以三江源国家公园为平台，广泛吸收企业、个人、公益组织参与到国家公园生态保护中来，允许特许经营，鼓励倡导民间资本投资生态恢复治理项目、生态旅游项目、生态体验项目：鼓励倡导公众、企业、社会捐赠，为捐赠方提供荣誉证明。

通过市场经济思维和市场经济机制促进三江源国家公园体制试点地区的生态环境保护。位于三江源国家公园的玉树藏族自治州某一民族中学通过设立超市垃圾兑换点，以废品换商品的方式宣传环保理念，推动生态保护，在这超市垃圾兑换点，孩子们可以拿自己的或捡到的塑料瓶、用完的作业本、不可回收的垃圾换得自己所需要的文具、食物和其它用品。通过将这种市场经济的思维模式运用到宣传环保理念，倡导环保行动中可以起到意想不到的效果，使生态环境保护意识深入人心。

2.3公民社会积极参与三江源国家公园试点管理

在三江源国家公园体制试点中，要高度重视和充分发挥公民社会的力量，创新国家公园管理体制机制，有序扩大社会广泛参与，在国家所有、全民共享的原则下，建立健全公民社会参与国家公园园区生态环境管理保护，科研监测，特许经营，志愿者服务，社会监督等方面的体制机制。

公民社会在三江源国家公园体制试点中的重要作用不可忽视，由于三江源国家公园体制试点区域地域辽阔、气候恶劣、地形复杂，仅靠政府部门及其派出机构很难完成诸如巡山、宣传、防盗猎的工作：而当地的牧民群众中大多数为藏族同胞，作为藏传佛教的虔诚教徒，他们天生就是三江源地区动植物的保护使者，三江源地区的生态环境保护成为他们心中不可动摇的坚定信仰：牧民会自发成立“环保小分队”为保护野生动物定时巡山，驱赶盗猎分子，向游客宣传生态保护理念。

在园区保护管理人员方面，按照山水林草湖一体化管理的要求，按照科学、合理的原则扩大生态环境管理保护公益岗位规模，将现有的草原、湿地、林地管理保护岗位统一划归为生态管护员公益岗位，负责对园区内的湿地、河源水源地、草地、林地、野生动植物进行日常巡视和维护并开展法律法规和政策宣传，如发现生态破坏行为要及时报告、及时制止。建立健全当地牧民参与国家公园的共建机制，鼓励当地牧民群众从事国家公园生态体验、环境教育服务，从事生态保护工程劳务、生态监测等工作。优先安排园区内及周边地区牧民群众当中的低保户、贫困户、无畜户、少畜户，使牧民群众在参与生态保护、公园管理中获得稳定的收益。

在志愿服务和科研监测方面，建立志愿者招募、管理、培训、参与、保障、奖励制度，广泛吸引社会各界志愿者尤其是青少年志愿者参与国家公园志愿服务工作，通过志愿活动提升社会各界的生态环保意识，扩大三江源国家公园的影响力，目前三江源地区的当地群众和志愿者已发起“澜沧江爱心轻骑协会”和“初春清洁河流行动”，未来三江源国家公园生态环境保护将成为全民参与的绿色环保运动。在科研监测方面，建立高等院校、科研机构参与三江源国家公园科研监测、科学研究的合作机制，搭建合作平台，鼓励国内外生态环保组织、国内外高等院校、国内外科研机构参与三江源国家公园园区规划设计、生态保护、科研研究、科学监测，为三江源国家公园生态环境保护和园区建设发展提供技术支撑和科学服务，加强江源国家公园气候和生态环境变化等基础研究工作。

在建立健全社会监督机制方面，秉承开放包容、共建共享的理念，建立三江源国家公园信息公开制度，建立三江源国家公园信息发布平台，及时向民众和社会公布公园建设进程、园区内稀有动植物生存状况、园区各项科研监测指标、园区地理气候状况等等，解决信息不对称问题，保障公众的知情权和监督权。搭建公众参与园区管理平台，由民众和社会对三江源国家公园试点进行监督，提出意见，提供建议，从而提升国家公园的整体管理水平和公众参与度。endprint