中国古代监察官制度当代意义探寻

【摘 要】 文章阐述了中国古代监察官制度的历史演变及特点：监察机关独立，自上而下垂直单线式的监督；有专门的监察法规，监察活动法律化；历代统治者都非常重视监察官的选任；监察效果具有不稳定性。探讨中国古代监察官制度对当代的启示：要保证监察机关的垂直独立性；要构建系统完整的监察法制体系，逐步树立非人格化的法治权威；重视监察队伍建设；更加重视和发挥人民群众在监察方面的作用。

【关键词】 监察官制度；垂直独立；监察法制；监察官选任；当代意义

监官制度，即中国古代监察制度中的御史监察系统。其中，各级官僚，文武百官是监察的对象，监察机关与监察官是监察的主体，通过行使君主及帝制法规所赋予的弹劾纠察的权力，以及自上而下，垂直单线式的监督，来对各级官僚的不法行为进行弹劾检举，以实现与方便专制君主对官僚机器的操作与控制，达到巩固封建统治的目的。因此，中国古代监官制度是国家机器的调节器与制衡器。

一、中国古代监察官制度的历史演变及特点

先秦时期，随着奴隶制贵族领主政治的形成产生，在国家事务中，出现了带有监察元素的监察活动与监察行为。夏商周时期，王畿地区以及各方国中央监察职官及监察职权主要由行政官、执法官兼任和兼掌。在地方，天子通过亲自巡视、遣驻使臣、监国（以亲信领主监察非亲信领主）等方式来加强对各方国（诸侯国）监察，巩固其天下共主的地位。至春秋战国时期，各诸侯国为了适应称王争霸和土地兼并战争的需要，纷纷进行变法，在政治制度方面，贵族领主制下的世卿世禄的宗法制开始逐渐被选贤任能的官僚制度所取代，各国君王为了保证自己能驾驭得了这一新的官僚机器，监察与行政出现了分化趋势，开始出现专司监察职能的职官，在中央出现了监察百官的御史，在地方由于县制的推行，出现了负责制衡与监督地方县令长的行县。但作为一种成形的制度，监官制度在此阶段还未形成。

秦汉时期，我国进入封建社会时期，伴随着封建专制主义中央集权制政体正式确立，监官制度也随之开始形成。秦始皇统一六国后，为了加强对各级官僚的监督，维护政令畅通。在中央设御史府（御史大夫）监察百官，御史大夫派出监御史常驻郡府监察郡一级官员。因此，秦朝所创立从中央到地方的御史制度是中国古代监官制度的开端，为以后历朝历代沿袭和完善。

總之，从中国古代监官制度的整个演变进程来看，它满足了中国古代不同封建王朝巩固统治的需要。因此，在此演变过程中有两大趋势，监察机关不断独立，监察法规不断完善。并显现出四方面的主要特点：

第一，监察机关独立，自上而下垂直单线式的监督。秦至汉武帝前，由于监御史与郡守合署办公，极易日久生情，造成隐匿不报的情况。鉴于这样的情况，汉武帝在全国设置刺史，由君主直接任命，直属中央御史府贰长官御史中丞领导。在机构上，刺史独立建署，长期流动于各州，监察不同地方行政区，是具有巡视监察性质的监察官。魏晋时，中央御史台从少府中独立出来，成为由君主直接领导下的全国性监察机构，打破了秦汉以来，监察活动不纠三公的“法定”限制，使监察活动，自皇太子以下至公卿百官，无所不纠。[1]此后历朝历代，监察机关都直接受君主领导，从中央到地方，监察机关与其它国家机关独立建署，直隶君主，独立行使监察职权，进行监察活动，不受其它国家机关的干涉。这样一来，从中央到地方，监察机关独立建署，设置职官，完全独立，机构统一，自上而下的层层监察，上级监察下级，君主监察所有官员，强化对各级官僚的权力制衡与监察。

第二，有专门的监察法规，监察活动法律化。为确保监察机关及监察官行使监察职权和实施监察活动有法可依。也为了有效约束监察官的权力，防止监察机关与监察官权力坐大、滥用职权，影响国家机器的运转。秦以后不同朝代的统治者都根据当朝监察工作的需要制定了不同类型以及适应不同情况的专门性的监察法规。其中，汉惠帝时期颁布的《监御史九条》（又称《御史九条》）是中国古代第一个性质明确的、专门性的地方监察法，但由于《监御史九条》仅适用与三辅郡，内容也极其简洁，实施时间也不长，是中国封建地方监察立法的滥觞。汉武帝时期由于地方又重新恢复了郡县两级制，设立十三部州刺史，并制定了具有全国性质的监察法规《刺史六条》，即刺史行使监察职权以六条问事，非六条则不察。西汉颁布实施的这两部监察法规是中国古代监察立法奠基之作，对后世历朝历代监察法规建设产生了深远持久的影响。曹魏的《六条察吏》，两晋的《五条律察郡》、《长吏八条》，北朝的《六条诏书》、《诏制九条》，唐朝的《巡察六条》皆是一脉相承，习习相因。[2]元朝前，历代的监察法规一般还停留在地方监察法的制定上，直到元朝《宪台格例》的出现，才标志着中国古代监察法规的系统化，完整化。《宪台格例》内容涉及监察机关的职能、地位、监官权责、工作程序、监察纪律等方面。[3]

第三，历代统治者都非常重视监察官的选任。监察官是监察机关的肉体，是治官之官，当风霜之任，更需洁身自好，操履笃实。[4]回顾不同朝代选任监察官的标准：首先，在品质要求方面，担当此任者必须要有奉公不阿的品质。即选用一心为公，铁面无私，执法如山者。监察官只有具备铁面无私的品质，才能真正的发挥纠弹百官、维护纲纪的作用。其次，必须要有丰富的为官经验和优异政绩，尤其是有过地方为官的经验者。从地方官中选拔监察官，因为地方官比较熟悉官场情况及民情，上任之后才能驾轻就熟地行使监察职权，履行监察任务。最后，必须要有渊博的学识素养。中国古代对于监察官的选拔一般是通过察举或科举考试的方式进行，这样特别的选任方式，提高了监察官的素质，保证了监察队伍的质量，使我国古代出现了许多刚正严明，执法如山的监察官。

第四，监察效果具有不稳定性。在中国古代人治为主，法治为辅的治国理政模式之下，监察机关监察职能效果发挥的好与坏，从根本上不是取决于监察机关本身，而是取决于君主的素养。因为在整个监察过程中，从纠参到议复，核实到复劾都必须请旨进行，最后由君主裁决，所以君主的喜怒哀乐对于监察制度的存废具有决定性影响。[5]一般情况下，贤明的君主，通常都会努力鼓励监察机关积极行使纠察弹劾职权，让监察官更加有效地行使监察百官的职权。然而，皇帝昏庸或年幼无知，就无法在监察官纠弹等活动中进行正确裁决，有时反而会给监察活动和监察官造成人身伤害。endprint

二、中国古代监官制度对当代的启示

第一，要保证监察机关的垂直独立性。中国古代监察机关在领导体制上直隶君主，自上而下，垂直独立，保证了监察机关的权威性。当前，我国所运行的行政监察在领导体制上为“横向”与“纵向”双重领导体制，其弊端在近十年的制度实践过程中已显而易见：首先，监察机关在组织架构上只是行政机关的一个职能部门，缺乏必要的独立性，对监察对象难以形成有效的权力制约；其次，监察活动的横向负责制，使监察活动必然受到横向关系的干扰，使监察处置权弱化。因此按照民主集中制原则，构建一套从中央到地方，由全国人大及常委会和地方各级人大及常委会选举产生并接受上一级监察机关垂直领导、集中统一、权威高效的国家监察体系，势在必行。

第二，要构建系统完整的监察法制体系，逐步树立非人格化的法治权威。从中国古代监察立法的历史演变来看，由简到繁，由抽象原则规定到具体的实施细则，反映了监察立法的必然走向。此外中国古代监察法规内容涉及监察机构的设置，监察制度的构建，监察活动的合法性根据等等。确保了监察活动有法可依，并对所有官僚具有普遍适用性，我国现行的行政监察法，在一定时期保证了行政监察工作的顺利进行。但随着反腐败形势的发展，其自身所存在的一些问题和不足不断显现，已经不能完全适应当前反腐倡廉建设的新需要：一是现行有关行政惩戒的规范原则性太强，缺乏灵活性与可操作性的法规制度。由于各部门的实际情况不同，所以需要规范的具体违法违纪行为也不同。二是现行部分行政监察法规在制度方面存在不统一、不协调等问题，亟需清理。三是未把其他国家机关的公务员纳入到《行政监察法》的监察范围内，缺乏普遍适用性。近几年所查处的腐败案件表明，腐败分子不只是存在于行政机关之内，而且大量存在于其他公职领域。鉴于此，目前我国监察法制改革已见端倪，并着手建立覆盖所有公职人员的监察法制，表明我国监察法制开始朝着法典化的方向发展。

第三，重视监察队伍建设。监察职权及具体的监察事务则是由监察人员来行使与实施的。因此，监察人员素质的好坏直接关系着监察活动效果的好坏。当前，我们国家还处在国家监察体制改革过程中的初级阶段与起步阶段，更应借鉴我国古代监察官的选任标准，奖励与惩戒经验，完善对监察系统人事考核制度，同时必须建立健全完善的监察队伍奖惩制度。努力锻造一支经得起历史考验的，不负重托，敢于担当的监察队伍。

第四，更加重视和发挥人民群众在监察方面的作用。监察官制度毕竟只是体制内的监督，在等级森严的专制政体之下，人民群众作为被权力管理与支配的对象，基本上是没法参与到国家的监察事务之中，自然对公共权力在握的官吏的违法失职行为起不到应有的监督与约束作用。但从根本上说，约束公共权力是为了维护和实现人民群众利益，因此监督制约充分发动和依靠人民群众尤其必然。当前，我们要更加重视群众的作用，尊重群众的主体地位，以切实有效的制度建设来鼓励广大人民群众以各种合法的方式参与到国家监察活动之中。

三、结语

回顾历史，中国古代监察官制度是传统“治国先治吏”理论的现实性、制度性、操作性的充分体现。尽管它在某些方面确实存在着一些弊端与不足，例如存在因人而立，因人而廢的弊端与问题。但不可否认的是作为一项系统完整的制度设计，中国古代监察官制度包含与凝结着中国古代政治家与思想家治国理政的卓越智慧，例如监察机关垂直独立，注重监察立法，重视人员选任。从2016年12月25日我们党和国家启动监察体制改革以来，其中的一些实践与探索，与中国古代的监察官制度的做法颇有几分暗合之处。

因此，我们今天要以更加理性的态度去对待我们传统的监察制度，实事求是地将其中的合理成分运用到我们正在推进的监察体系建设中去，让它在当代继续闪烁其理性的光芒。

【参考文献】

[1] 白钢. 中国政治制度史[m]. 北京：社会科学文献出版社，2017.259.

[2] 张晋藩. 中国监察法制史稿[m]. 北京：商务印书馆，2007.115.1.

[3][4][5] 邱永明. 中国古代监察制度史[m]. 上海：人民出版社，2007.364.7.6.

【作者简介】

高杨博（1993-），陕西澄城人，西安文理学院马克思主义学院本科生，主要从事纪检监察问题研究.endprint