承包地有偿退出试点观察

71岁的刘志杰是重庆市巴南区天星寺镇芙蓉村学堂堡社村民，10多年前就“洗脚进城”与儿子一起生活，却一直没有足够的积蓄在城里买房。早已撂荒的承包地能够“变现”是刘志杰最大的期盼。变化发生在2014年底，重庆绿满家实业有限公司与刘志杰等7户村民达成协议，7户村民自愿将承包地退回社集体，获得相应补偿，绿满家公司与社集体签订土地流转协议，进行农业综合开发。刘志杰退回9亩承包地，获得了绿满家公司垫付的20余万元一次性补偿，终于解了燃眉之急。

给刘英杰生活带来转机的是重庆市巴南区在天星寺镇开展的承包地自愿有偿退出试点，这也是全国农村土地承包权自愿有偿退出试点工作的一个缩影。2015年7月国务院办公厅出台《关于加快转变农业发展方式的意见》，明确提出在农村改革试验区开展农户承包地有偿退出试点，引导有稳定非农就业收入、长期在城镇居住生活的农户自愿退出土地承包经营权。浙江、湖南、四川、重庆、宁夏等5个省份随之开展了土地承包经营权有偿转让（退出）试点。2017年中央1号文件提出，允许地方多渠道筹集资金，按规定用于村集体对进城落户农民自愿退出承包地、宅基地的补偿。农业农村部选取了上海、山东、宁夏、湖北、湖南、内蒙古等6个省份的7个县（市、区）开展了农村承包地退出试点工作。

随着试点稳步推进，不但盘活了闲置农村土地资源，也使有退地意愿的农民、新型经营主体和村集体得以“三赢”。

尊重农民意愿 承包权益有了变现价值

近年来，随着大量转移人口离开农村，放弃了农业生产，不少农民在城市拥有了稳定工作和固定住房，确实有退出土地的意愿。

农业农村部部长韩长赋在十三届全国人大一次会议举行的记者会上指出，关于举家进城落户农户的承包地，现有的政策是退与不退尊重其自愿，鼓励依法有偿退回村集体。

从各试点地区情况看，在城市有稳定工作、年老丧失劳动能力的两类农民群体退地意愿最强烈，土地有偿退出是他们现实理性的自愿选择。吴九清是江苏省金湖县银涂镇唐港村村民，家里共有三口人，全部在城市有稳定工作，并在县城里买了房子。他说：“之前有地在这儿，农忙的时候还要回来，现在好了，我把土地退给集体以后，我就能专心地在县城上班了。拿到的退地款可以搞一些别的投资，钱还能生钱。”

据唐港村党总支书记沈天山介绍，在落实试点政策的过程中，村里不搞一刀切，充分尊重农民意愿，必须是农民100%自愿退出。所有退地流程按照公开化、民主化的原则进行，“通过村民小组会议、座谈会、村里的村民代表会议，最终确定100%的愿意才能退出。”沈天山说。

农民自愿放弃收益较低的土地，换来了承包权益“变现”带来的实实在在的好处。唐港村一联组村民沈官年拿着退地补偿款，买了六辆车，在上海成立运输车队，开展运输和汽车租赁业务，一年下来纯收入70多万元。上海市松江区规定年满60周岁的老年农民退出土地承包经营权后，退养补助水平可以提升到上海市小城镇社会保险待遇水平，并且可随着全区老年农民退养水平提高，补偿标准也浮动增长。

为保障农民基本生活条件，各试点地区为农民申请退出承包地设置了“门槛”。武汉市黄陂区在探索农民土地承包经营权有偿退出中，明确不以土地为生存条件的农户能退，单一依靠土地生存的农户不允许退出。重庆市梁平县明确农地退出以进城农民为主要对象，须同时满足有稳定职业或经济来源、有稳定住所两项条件，才能整户退地。

保障长期流转 规模经营有了稳定预期

长期以来，不少地方农村土地流转中存在“农民怕老板跑路，老板怕农民反悔”的困境，导致农民不愿长期流转土地，宁愿一年一出租；新型经营主体不敢对土地长期投入，经营缺乏稳定预期。

农村承包地有偿退出，有效地破解了这个困境。梁平县按照“农地农用”的原则，将农民退出来的土地经过整治后，实现集中利用，有不少农业大户愿意接手经营。梁平县蟠龙镇义和村有7户农民有偿退出了15亩土地，农业大户首小江准备在这15亩土地上，建设冷水鱼养殖基地。他说：“渔业投资规模大，还要配套仓储和管理用房，一期投资就要300多万元。以前我也打算租地，就是担心农民中途毁约，要么突然涨地租，要么违背协议收回土地，巨额投入就会‘打水漂’。现在农民完全退出土地，向村社集体统一流转，不用再担心个别农民毁约，可以放心投入，不用担心这些问题了。 ”

对新型经营主体而言，承包地有偿退出也有利于规模经营，并对产业发展进行长期规划。2014年，四川省内江市市中区龙门镇人邓世田在龙门村流转了53.3公顷土地种植藤椒。他说，规模经营最重要的是土地集中连片，由于总担心农民反悔收地，各种农业基础设施就一直没有统一整修，更谈不上搞长期规划。市中区探索土地承包经营权退出后，他直接跟村集体谈合作，双方能保证严格按照合同约定执行，大大增强了他加大长期投入的信心。“去年的行情很好，一亩地产值在1.2万元。今年我们打算做一个30年长期规划，真正打造一个一流的藤椒种植基地。”邓世田说。

更多的新型经营主体表示，与集体直接签订长期土地转让合同后，他们不再担心农户临时反悔，农业规模经营更加稳定，可以更加放心地投资土地和农业，更加踏实地发展设施农业，购买大型农业机械，与农业科研机构进行长期协作。

盘活土地资源 集体经济有了强劲动能

2017年，贵州省湄潭县兴隆镇红坪村五一组村民张国晓与红坪村股份经济合作社签订了土地承包经营权有偿退出协议，成为贵州省农村承包经营权有偿退出第一单。对于退回的土地如何使用，红坪村有长远的设想。“作为村一级，没有资金、技术，最大的资源就是土地。”村党支部书记张权友说，“要通过改革管理、利用方式，放大村里的土地优势。”

承包地有偿退出为村集体集约高效利用土地、充分发挥土地资源作用提供了有利契机，土地资源正成为集体经济发展的强劲动能。江苏省金湖县银涂镇唐港村对退出土地采取市场运作模式，由县国有资产公司、镇里一家国有资产公司、村集体三方分别按4∶4∶2出资，组建了“金港湾农业发展有限公司”，对退出的承包田开展土地平整等农田基础设施工作，对外招租洽谈，吸引有实力的种田大户、合作社、农业龙头企业等新型经营主体进入，发展高档果品生产和相关的休闲观光农业，提升土地附加值。土地产出效益在偿还县、镇出资本息后将归村集体所有。“有别于流转土地，退出土地属于村集体，具有运作灵活等特点。”唐港村委会主任鲜万俊表示。

像唐港村一样，越来越多的村集体开始深度挖掘土地资源的经济潜能。重庆市巴南区天星寺镇芙蓉村学堂堡社后兜湾将7户村民有偿退出的耕地流转给了重庆绿满家实业有限公司，公司董事长毛良模介绍，根据公司规划，村民原有的耕地将用来种植牧草养奶牛，原有的林地用于发展林下养鸡，原有的屋舍则改建成民宿，如此一来，既不改变土地用途，又让当地整体环境得以大变样。后兜湾如今成为农业旅游休闲胜地，村集体经营收入和农民从事旅游等第三产业的收入大幅增加，芙蓉村一跃成为当地远近闻名的富裕村。

专家表示，在试点地区，退地的经济补偿如何形成、退出的承包地如何有效利用等各个环节的诸多细节目前仍在探索中，还有很多问题需要经过实践才能找到解决方法和路径。