承包地退出之嘉兴探索

为贯彻落实好农村承包地“三权分置”制度，加快探索土地承包经营权能的实现路径，笔者对浙江省嘉兴市农村土地承包经营权有偿退出的实践进行了分析研究，以期总结农村土地承包经营权有偿退出的实践经验，为新型城市化发展、促进户籍人口的城镇化奠定基础。

有偿退出的实践

从退出承包权的对象来看，分为整户退出和整户先流转、条件成熟后按一定条件分批次退出。整户退出是指，退地农户以户为单位，整体放弃承包权，并享受政策安置补偿。整户先流转、条件成熟后按一定条件分批次退出是指，在若干年中，农户先把承包地流转给接受承包权的主体，期间每年获得流转费，待到条件成熟，如流转期达到一定年限，再彻底退出承包权，享受政策安置。

从承担农户退出承包权费用的主体来看，分为国资公司、村、经营主体。虽然农户最终将承包权退回给村集体，但实际承担承包权退出费用的主体有多种，第一种是由国资公司承担。如在南湖区七星镇、余新镇等地，农户、村集体与镇国资公司（农业开发公司）签订协议，国资公司承担退出费用后，集中统一经营退出的承包地，充分发挥土地规模效益。第二种是由村集体承接退出的承包权及费用。如嘉善县大云镇大云村，由村集体经济组织实施承包权退出，用集体经济资金为退地农户提供补偿，农户彻底放弃承包权。村再通过“小并大、零拼整”的方式，将农户退出的承包地集中连片进行土地整治后，统一对外出租或重新发包。第三种是经营主体承担退出承包权的费用。先由经营主体提出对某一地块的使用意向，经地块所属村集体经济组织和涉及的承包农户同意后，再由三方议定退出补偿方式和标准。如嘉善县大云镇碧云花园因扩园建设，分三年（2012年-2014年）为涉及的105名农民（近200亩土地）购买商业养老保险，并与农户达成协议，由农户退回承包权给村集体，再从村集体手中换取承包地的经营权。

从有偿退出的价值定位来看，参照征地的补偿标准。永久性退出承包地，意味着农户彻底斩断“农根”，享受与城市居民同等的就业和各项社会保障权利，这与征地模式下农民转变为城市居民的路径基本相仿。因此在实践中，永久性退出承包地的农户，个人所获得的补偿基本参照征地的补偿标准。

有偿退出存在的主要问题

承担退回承包权费用的主体不明确。从实践来看，承包权有偿退出以后，承担退回承包权费用的主体并不统一，有国资公司、村集体和经营主体，而从现有的相关政策来看，也没有对这个问题作明确规定。承担退回承包权费用的主体不明确，对退回承包权的补偿、利用、管理等一系列问题产生影响。有的地方甚至出现经营主体向村集体索要退地费用的情况。

有偿退出无条件，部分村集体承受力不足，可持续能力不强。目前，承包地有偿退出还没有对退出的对象及相关条件作明确规定，部分地方正因为没有对退地农户的范围作出规定，再加上村集体本身经济实力有限，农村社会保障供给不足，只能采取其他折中的方法，导致承包权有偿退出的进程受到影响。有的村集体，原先是将购买养老保险的费用捆绑在项目平台中开支的，而一旦缺乏项目支持，承包权有偿退出就不得不暂时中断。

有偿退出地块零散，无法形成适度规模。承包权有偿退出，目前还只是在极个别的小范围之内进行，退出的承包地很有可能只是整体田块中的一小部分，因为地处偏远或者形不成规模连片而无人接手，对促进适度规模经营没有帮助。即便是村集体接收退回的承包地，如何经营也存在难度。