预算权的二元结构*

岳红举 单飞跃

预算运行过程既是国家公权力运用的核心，也是公民民主参与国家治理的重要方式。但传统预算法学研究固守预算权的公法属性*刘光华：《预算权法律属性：基于法律关系的解读》，《首都师范大学学报(社会科学版)》2012年第6期。，侧重于国家预算权力组织内部制约机制的建构，忽略预算收入结构的研究，致使预算权力制约机制内部化、封闭化，呈现出鲜明的行政主导和预算支出控制特征，以至于公民的预算权利难以进入预算决策系统，难以有效制约财政收入的膨胀和预算赤字的泛滥。对预算权的本源以及预算权的结构进行探讨，有助于厘清预算权力和预算权利、预算收入控制权和预算支出控制权之间的相互关系。

一、预算权力和预算权利

要防止权力滥用，就必须以公民的民主权利约束国家公共权力*蔡立辉：《论依法行政与公民权利——依法行政的政治学思考》，《社会科学研究》1999年第2期。。从现代民主制度角度来看，国家的权力来自于公民的授予，其运行经费来自于公民财产的让渡，政府享有的权力只是为了公民的和平、安全和公共福利而提供公共产品，但是这仍须得到公民自己的同意，即为他们自己或他们所选出代表的大多数所同意*[美]洛克：《政府论》(下)，叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1996年版，第80页。。作为权力体系的核心，国家预算权力自然也源于公民的授予，其出发点和落脚点也应符合公民自己或者他们所选出代表的意志，方才具有民主性和正当性。

基于以上逻辑，公民自身参与或者依靠他们所选出的代表来管理国家、参政议政，并形成直接性的公民预算参与和间接性的代议制预算参与两种预算民主模式。预算权也呈现出两种类型不同而且性质迥异的面相，一种体现为公民直接参与的预算形式，另一种体现为代议制间接民主的预算参与形式。前者的权利主体为全体公民，可称之为公民预算权利；而后者则由公民通过民主选举制度委托给国家来行使，可称之为国家预算权力，又称预算管理权。

(一)公民预算权利：代议制预算民主的前提和基础

公民直接行使预算权，体现了公民的自我责任、民主意识和自立精神，体现了国家与公民之间基于契约理论所追求的公平。公民的预算权利来源于公民的政治身份和预算收入的贡献，本质上是公民私有财产对所负国家责任的对价，是约束国家预算管理权、保护自身财政利益与公共财政利益并参与到预算立法、决策以及预算监督(包括对预算的编制、执行、决算的监督)的根本手段。公民预算权利的行使必须具有对预算结果产生影响的可能性，预算参与行为必须取得相应的法律效果，否则，预算就失去自身存在的合法性、正当性，进而丧失科学性、合理性，公民的预算权利就会变成毫无意义的标签。

公民预算权利是代议制民主基础上的直接民主体现，是公民对于影响他们生活和工作的预算决策的直接参与，是代议制预算民主的前提和基础。如果没有民众的参与，如果不承认国家的最后支配权属于人民，就谈不上民主，因为民主的合法性必须基于选民的同意*陈炳辉：《直接民主与间接民主——<代议制政府的重新解读>》，《现代哲学》2006年第1期。。同时，就预算民主决策而言，以人性尊严和个人基本价值为中心的民主理念，要求越与人民邻近的事务，应尽可能由人民自我决定*葛克昌：《税法基本问题(财政宪法篇)》，北京大学出版社2004年版，第188页。。预算的公共性决定了其必须基于公众意志、公共决策，体现社会绝大多数人的偏好。公民预算权利的行使能够充分发挥公众的积极性、主动性，并且公众参与的程度和规模也是衡量社会政治现代化的一个重要尺度。公民既是预算决策的受益人，又是预算决策的最终决定者。

(二)国家预算权力：预算权利向预算权力的转化

公民依靠自己选举的代表履行自己的预算权，经由意志表达、利益汇集和过滤，以和平方式展现出来，这是公民预算权利的主要运行方式，也是现代国家预算制度运行的主导方式。虽然直接民主模式最能体现民主本质，但“自从政府依地域组织以来，其结构就受地域影响，地理对国家的制约不亚于历史。”*[美]莱斯利·里普森：《政治学的重大问题——政治学导论》，刘晓等译，华夏出版社2001年版，第241页。公民选举利益代表，通过议会的预算立法或议会授权政府制定预算法规和部门规章的方式来解决预算所涉的公共利益分配问题，这是公民参与预算决策安排的主导方式，也是公民预算权利对国家预算权力的制约机制之一。换言之，具有私法属性的公民预算权利经由民主选举制度转化为国家的预算管理权，进入“以权力制约权力”的具有公法属性的预算权配置模式，实现了预算权利向预算权力的转变并支撑起合法性和正当性。

公法领域下的预算权配置方式、履行手段、追责机制等呈现出的权力性、强制性和等级性面相往往容易掩盖本相，把公民的预算权利遮蔽在国家预算权力即公权力机关的预算管理权之下。公民基于意思自治而订立契约，把归属于个人的预算权利委托给代议机关，并经由代议机关的民主程序授权于行政机关、司法机关等预算管理组织。而作为国家预算权力主体的人大或议会，其预算权力的合法性基础是作为广大民意的代表，最终应为民意负责。所以，公民不仅是预算权力产生的授权者和委托者，是预算权力结构的主导者和决策者，也是预算权力运行的监督者和护航者。*朱大旗：《现代预算体系中的人民主体地位》，《现代法学》2015年第5期。

二、预算收入控制权和预算支出控制权

由于现代公共预算行为，兼具授益性和侵益性，正如国家不能靠自愿捐款或者在市场上出售其基本公共服务来维持一样，他们只能提供一些不同于公共物品的约束力或吸引力，使个体成员承担起维持组织的重任*[美]曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁等译，三联书店1995年版，第2页。。预算支出最终源自于社会公众的负担，代议机关通过的收入预算决议虽然不能强迫政府完成预算收入，但是政府可以借助于行政手段，通过惩罚、激励等内部管理措施督促各个部门及人员完成工作任务，这一点完全可以从各地的财政收入超收奖励制度，以及每年预算的超收收入数据得到验证。而且，随着现代国家对市场的干预日甚，预算收入中的债务、贷款等自由性收入日益增多，造成公民隐性负担加重，亟需从预算收入和预算支出角度对公民的预算权利和国家的预算权力展开探讨。

(一)预算收入控制权：预算支出的合法性基础

在传统的预算法理论中，往往将收入与支出割裂开来，预算权专注于预算的支出控制而忽略了对于预算收入的控制*熊伟：《财政法基本问题》，北京大学出版社2012年版，第236页。，公民的预算权利和权力机关的预算管理权难以有效控制预算收入快速增长和赤字扩张，导致公民负担加重和国家尤其是地方政府债务滥发，财政收支赤字严重，也使大量的社会资源进入效率低下的公共部门，挤压市场对资源配置的决定性作用。作为预算支出的前提，预算收入的多寡体现着预算支出的保障能力，而对预算收入的控制有利于确保预算收入与支出之间、公民负担与国家财政之间的适度平衡，进而经由量入为出的预算民主程序，确保预算支出建立在预算收入的合法性基础之上。

预算是具有拘束力和强制力的法律文件*理论上对预算的性质一直存有争议，采用立法程序审批预算的国家是通过直接将预算等同于法律的形式而实现其执行力，如在英国、美国、法国等国家，赋税每年需要经过议会决议，预算具有补充和完成课税权的创设性效力。参见[日]美浓部达吉：《议会制度论》，邹敬芳译，中国政法大学出版社2005年版，第271-314页。其他不采用立法程序审批预算的国家或地区则一般在宪法或预算法中将预算作为一个法律文件赋予其执行力，我国则是将其仅仅理解为一个法律文件，但仍不可否认预算对于收支平衡尤其是预算最高限额的拘束力和强制力。参见苏永钦《走向宪政主义》，台湾联经出版事业企业1994年版，第261-262页。，虽然不可以作为税收等强制性收入的法定依据，但就每年通过的收入预算所具有的决定性现实影响而言，其仍可以作为债务等自由性收入的授权规范，具有法定效力*收入预算虽然不能强迫政府完成预算收入，但是政府可以借助于行政手段，通过惩罚、激励等内部管理措施督促各个部门及人员完成工作任务，这一点完全可以从各地的财政收入超收奖励制度以及每年预算的超收收入数据得到验证。而且，随着现代国家对市场的干预日甚，预算收入中的债务、贷款等自由性收入日益增多，造成公民隐性负担、代际负担加重，亟需从预算收入角度对公民的预算权利和政府的预算权力进行探讨。参见蔡茂寅《预算法之原理》，台湾元照出版公司2008年版，第82页。。所以，我国《预算法》在第1条就开宗明义提出对政府收支行为进行规范的立法宗旨，“为了规范政府收支行为……，根据宪法，制定本法”。而且通过第4条更进一步明确预算约束的对象是政府的全部收入和支出，即“预算由预算收入和预算支出组成，政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，从而确立了国家对财政收入的全口径预算管理原则。这就从法律上确立了预算制度对于财政收入的控制权，强调了预算约束的对象不但包括支出预算，而且还包括收入预算。从而将预算制度构建于财政支出和财政收入之间适度的平衡基础之上，有利于维持财政稳健原则，也有利于将除了一般公共预算之外的其他财政资金如政府性基金、国有资本经营收益、社会保险基金等财政收入全部纳入到国家预算，并建立起统筹衔接机制。

一般情况下，对预算收入的控制方式主要有两种：一种是对于预算收入中不具有直接对价性质的强制性收入的控制，通常采用“税收法定”方式，从宪法和法律的高度明确纳税人纳税义务的构成要件和征管程序。这是从预算收入角度形成的预算控制权，此种预算权派生于纳税人权利，但在本质上仍属于预算权，是公民作为纳税人对于预算强制性收入采取的税法意义上的规制，只不过从形式上表现为税收控制权。另外一种控制方式是对于费用、公债等具有直接对价性质的非强制性预算收入进行约束，尤其对于现代国家愈加依赖于公债的事实，现代预算制度逐渐将公债的规模控制作为预算审批的重要事项。而至于国有资本经营收益，只是现代国家基于市场主体不能、不愿提供公共产品而在国家责任方面的表现，是现代市场失灵的对价，本质上仍是国家对市场主体预算收入贡献的替代，只不过在形式上表现为国家直接收益而非经由公民财产权的直接对价而已。*也正由于国有资本经营收益具有公共属性，现代国家都将其作为财政收入的一部门纳入到预算管理。我国《预算法》第5条将国有资本经营预算作为四本预算之一，要求国有资本经营预算与一般公共预算相衔接。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发[2014]45号)要求“加大国有资本经营预算调入一般公共预算的力度”，《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》(国发[2015]35号)则明确提出“2016年调入比例达到19%，并逐年提高调入比例”。由于它们均具有不同程度的公共性、权力性色彩，本质上仍是对公民财产的侵犯、公平竞争机会的减少或是依赖于公民财产的最终偿还，通常依据“补偿性原则”、“契约原则”、“国家辅助原则”等方式来控制预算收入的扩张，形成对预算收入的间接控制权。此种预算收入的间接控制权，依附于国家与市场在现代市场经济中边界的互动，依附于产权主体对私有产权的保护和主张，能有效约束国家对市场的挤压和国家对公民私有财产尤其是未来财产的恣意侵犯，保障市场在资源配置中的决定地位和私有财产主体的财产自由与代际公平。

(二)预算支出控制权：预算收入的民主性基础

预算收入控制权是一种间接性的预算权，经由对预算收入数量和结构的控制体现出来，而预算支出控制权的行使过程则是对稀缺的预算资源在潜在的支出目标之间进行选择、平衡的决策过程。预算收入数量的多寡、结构的差异决定了公民财政负担的高低以及对预算资源的享受程度，加之当前我国政府间财政事权与支出责任的不匹配、政府与市场的边界不清，所以，区别于西方国家普遍实行的“以支定收”原则，我国传统的预算理念一直将“以收定支”原则作为预算编制制度乃至财政制度改革的基本原则。*王强、叶姗：《政府理财观的抉择：“量入为出”与“以支定收”——源于美国1985年<平衡预算和紧急赤字控制法>第252条之启示》，《法学杂志》2006年第2期。虽然新修订的《预算法》正在走向“以支定收”基础上的预算平衡，但也只限于一般公共预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，而对于其他预算，仍要求政府性基金预算按照基金项目编制，做到以收定支，国有资本经营预算和社会保险基金预算做到收支平衡。这种要求也正契合了我国当前财政制度的具体国情，在公民享用基本公共服务和承受能力之间、在国家供给基本公共服务和经济发展之间建立了适度的平衡，从而将预算支出控制在预算收入支撑的合理限度之内，达到限制预算赤字的目的，保障财政的可持续发展。

将预算支出控制纳入到预算收入控制的考量范围，建立适度平衡的预算编制原则，才能切实保障公民的财产自由和代际公平。这是公民基于国家所有者和预算收入贡献者身份所享有的对预算支出决策的控制权。公共选择学派的布坎南就认为，公共产品的提供不应由国家享有唯一或最终的话语权，而归根到底应由人民决定，只有某种由国家提供的公共需要被全体国民所认可，人民才有义务为该公共需要承担相应的资金供给。*刘剑文：《民主视野下的财政法治》，北京大学出版社2006年版，第124页。只有公民的民主参与并使预算支出决策符合公民的意愿，体现取之于民、用之于民，才能确保公民对于国家预算收入的支持和理解，进而在公民与国家之间建立预算民主通道，夯实预算收入的民主性基础。所以，公民对预算支出的控制权在形式上体现为以代议制民主的预算审议和批准为主导，以公民参与式预算为辅助，在本质上仍然是公民的预算权利映射到政治生活中成为民主权利，并依赖于人民主权原理在预算领域的直接适用。

三、预算权二元结构的逻辑基础

(一)预算权理念：从家国性、政府性向公共性的转变

预算制度发轫于英国，在其诞生之初，国家权力包含预算权具有“私人”属性，国家依据权威自上而下配置资源并承担国家责任，个人和家庭依附于国家并按照君主意志进行资源分配。预算仅是国家以高度集中的君主意志配置社会资源的基本工具之一，普通公民实际上被隔离在公共事务的决策和管理之外，属于被管理的角色，不具有预算权主体地位。国家对预算权的配置也主要在政府内部进行分配，公民预算民主不能渗透和影响政府内部决策，预算成为政府管理国家的工具，仅具有工具价值，政府预算也呈现内部性、封闭性和等级性。与此相对应，国家对于预算权的认知仅限于政府机关的预算管理权等具有公权性质的实体权与程序权，公民作为被管理角色缺乏与预算管理权相抗衡的预算权利。

但发展到现代民主国家，税收收入几乎等同于全部预算收入，私人部门的贡献占财政收入的比重越来越大，国家预算收入的重心嬗变为对私有财产进行公权力介入的租税，现代社会也进入“租税国家”模式*随着税收在国家财政中的比重逐步增大并占据主导地位，现代国家成为“租税国家”。参见[日]北野弘久《税法学原理》，陈刚、杨建广等译，中国检察出版社2001年版，第2页。。预算本质上成为国家和公民之间委托代理关系的契约，预算收入来源于公民财产的让渡，公民自然具有知晓预算收支用途并参与决定用途的权利，如果不按照公民的要求便会产生国家的责任，即使是在没有直接损害证据的情况下，“法律也应仍然允许公民采取提起法律诉讼的救济手段”*[法]狄骥：《公法的变迁》，郑戈译，中国法制出版社2010年版，第52页。。政府预算收支管理成为国家汲取收入满足社会需求的制度安排，控制政府的预算权力成为有效制约国家权力的关键，预算成为行政机构生命之源*[美]肯尼斯·F·沃伦：《政治体制中的行政法》，王丛虎等译，中国人民大学出版社2005年版，第172页。。此时，预算不再是政府内部行政事务，而成为一种为促进公民权利的实现、在民众同意的前提下筹集公共财产并服务于社会的治理方式。所以，在财政经济领域，财产权获得了“税收法定”、“预算法定”原则的保障。在财政民主领域，公民获得了预算知情权、参与权、监督权和救济权等制衡力量，并通过委托代理关系，使代议机关成为公众利益的代表，掌控着预算权力的核心。质言之，现代预算不仅成为政府管理国家的工具，而且成为公民管理政府的工具并依据预算制度履行公民主体地位的主导方式。

与此相对应，公民享有了对于侵犯公共财产以及不符合财政法规的行为要求法律予以调整的实体权利和程序权利。除了提出预算公开等行政请求外，还可以借助于司法的力量，对违法支出等侵害公共利益的行为，如违法的公款消费、政府采购、政府投资等行为向法院提起公益诉讼。*如日本在《地方自治法》中规定，对地方财政管理部门的违法、不当财政行为，在监察委员会不能有效纠正的前提下，公民有权向法院提起诉讼。英国在《财政法》中规定选民对地方政府不合法的开支可以向法院起诉，其诉讼的范围甚至包括政府做出的纵容或给予管理关系相对方不当利益的不法行为。我国《宪法》第41条以公民的基本权利形式规定了公民对任何国家机关及其工作人员的批评建议权，以及对其违法失职行为的申诉、控告和检举权，在某种意义上可以作为居民公益诉讼的宪法依据。这既是公民预算权利制约政府预算权力在诉讼制度上的保障，也是各国宪法对于公民基本权利的确认。由此，预算权主体经历了由政府主导的内部预算控制向由代议制与参与式民主相配合的内外结合的预算控制过程，预算权理念也经历了从“政府预算”到“公共预算”的变迁。

(二)预算权效力：从税收法定中的收入控制到预算法定中的收支并重

议会政治的历史就是现代预算制度的成立史。*[日]井手文雄：《日本现代财政学》，陈秉良译，中国财政经济出版社1990年版，第173页。以“预算母国”英国为例，预算制度的发展首先是议会对国王征税权的争夺，以1215年的《大宪章》为标志，议会提出了“无代表不纳税”口号，初步确立了“税收法定”原则，并随着新兴资产阶级的兴起和社会契约理论、自由主义理论的发展，经过1688年“光荣革命”，最终确立了议会在国家财政权体系中的最高权力位阶，至18世纪，形成了典型的资本主义政府预算。*包丽萍、刘明慧、贺蕊莉：《政府预算》，东北财经大学出版社2000年版，第6-7页。预算制度起源于议会对征税权控制的历史也为美国与法国的宪政发展历程所印证。

究其根源，在西方封建国家时期，商品经济还不发达，市场经济还处于萌芽阶段，新兴资产阶级作为市场主体的独立地位还未突显出来。彼时，政府的收入还主要来源于国王领地，而非直接面向全国征税，以英国贵族为代表的资产阶级与国王的矛盾还局限在统治阶级内部对于国王预算权的限制。对国王部分征税权的剥夺就是议会对于预算权控制的最好注脚，也正由此使预算制度的诞生与发展深深地打上了税收的烙印，并使预算权依附于征税权，对预算权的争夺也以税收收入控制为表征。与此相对应，社会对预算权的关注主要在于国家征税权而非用税权的控制，更遑论纳税人对于国家财政支出决策的知情权、参与权等实体权利和程序权利。所以，资本主义国家职能被局限于“夜警国家”，社会秉持“最小的政府即最好的政府”理念，政府重在于提供市场不能、不愿提供的公共物品，政府支出被严格限定在军费、司法、公共机构及基础设施等方面，这也是对政府预算收入控制的最佳方式。

随着市场失灵现象日益严重，尤其以20世纪30年代西方经济危机为分水岭，凯恩斯主义支配着政府扩大公共开支，国家行政日益扩大到市民生活之中。到20世纪后半叶，政府提供公共产品的职能已经弱化，取而代之的是收入再分配(分配职能)、对特定风险的防范(保险职能)和稳定经济等职能*事实上，对一个社会而言，与收入再分配和稳定经济相比，提供公共产品是政府的根本职能，因为，从历史上看，在前两项职能缺失的情况下，社会已经延续了上千年。参见[美]维托·坦茨：《政府与市场：变革中的政府职能》，王宇等译，商务印书馆2014年版，第341页。另外，依据“瓦格纳法则”，当国民收入增长时，财政支出会以更大的支出增长，当人均收入水平提高时，法律、警察、金融、教育、文化、医疗等公共服务需求将快于人均收入的增长，导致政府支出占GDP的比重提高。这也从另一个角度说明，对国家财政支出快速增长的控制应该纳入预算法治化轨道。。国家干预的增多、预算支出的增加必然要求税收收入的增加。*[美]盖伊·彼得斯：《税收政治学——一种比较的视角》，郭为桂、黄宁莺译，凤凰传媒出版集团、江苏人民出版社2008年版，第104页。财政扩张伴随政府职能的扩大也越来越危及公民财产，最终可能导致财政支出的授益性让位于侵益性，而市场经济的完善和市民社会的形成使市场主体尤其是广大纳税人认识到，单纯依靠“税收法定”难以有效制约政府财政支出的恣意扩张。各国都从宪法和法律上确立了预算收支平衡原则以及未经议会批准的政府支出为违法的“预算法定”原则。预算也成为一个规定国家财力的来源、结构和方向，以及纳税人的税负和政府收支安排的契约。*[美]菲利普·J·库珀：《21世纪的公共行政：挑战与改革》，王巧玲、李文钊译，中国人民大学出版社2006年版，第308页。至此，预算权也脱离了对征税权的依附，成为议会控制政府财政收支的核心工具之一，预算权的关注焦点也从单向度的预算收入控制转向预算收支控制并重。与此相对应，预算民主也经由纳税人权利保障发展到对于人民主权原理的阐释和实施，并使公民作为预算收入来源、参与预算支出决策的主体地位得以确立。

四、预算权二元结构体系中的要素关系

预算民主最根本的含义在于公民是预算权的最终控制者，也只有将公民的意志上升为国家的意志，才能确保宪法秩序下公民及其代议机关对于公民私有财产和市场主体地位的确认和保障，进而确保预算绩效经由政治民主渠道服从和服务于公民及其代议机关的意志，保证预算资源使用的经济性、效率性，满足公民的多样化需求，进而符合“公共预算”理念。

首先，从公民预算权利和国家预算权力的相互关系看，公民预算权利在预算权配置体系中具有核心地位和决定性作用，是整个预算权的来源和基石，具有本源性。*陈志英：《宪政范式下的预算权结构研究——以代议机关预算权为中心》，《法律科学》2012年第3期。公民基于国家所有者的主体身份和地位参与预算决策，管理国家经济事务，并经由预算权利向预算权力(预算管理权)的转化，支撑起合法性。政府机关的预算权力作为国家权力的组成部分，源于公民预算权利的委托代理契约，是囿于直接民主缺陷所产生的次优选择，具有辅助性。国家预算权力在法律位阶上没有优于预算权利的法理依据，反而其立足点和落脚点均在于保障公民的预算权利，最终保障公民的财产权和自我独立。所以，有学者就称，“预算权力决不是国家机关的权力，相反却是人民的权利”*杨平：《公民预算知情权的法律保障》，《甘肃政法学院学报》2010年第3期。。

其次，从预算收入控制权和预算支出控制权的相互关系看，预算收入直接制约着预算支出，处于预算运行的主导地位。基于预算收入是对公民私有财产的侵犯，现代国家普遍通过“税收法定”原则加以限制，运用预算权来控制政府的收入仍是现代预算实践的重要途径。典型的案例如英国、法国、美国等国家，采用收入预算编制与征税权结合模式。单凭税法，还不能够实施赋课征收，要经由每年的预算决议才能够赋课征收，预算具有补充及完成税收法律的效力，每年预算的通过，才使课税权得以发生。*[日]美浓部达吉：《议会制度论》，邹敬芳译，中国政法大学出版社2005年版，第271-314页。我国虽采用收入预算编制与征税权分离模式，针对不具有直接对价性质的税收等强制性预算收入采用“税收法定”的形式加以控制，但对于具有对价性质的自由性预算收入，尤其是对于政府债务的控制，公民则通过代议机关每年审议和批准预算来实现。申言之，基于公民财产保护和市场在资源配置的决定作用，作为市场体系和国家治理主体的公民，天然的要求预算收支与国民经济发展水平相适应，建立跨年度的预算平衡机制，做到“量入为出、收支平衡”。

最后，从预算权理念和预算权效力的相互关系看，作为预算支出的合法性基础，将预算收入控制权纳入公民预算权利范畴，才能确保公民财政负担与国家经济发展的适度平衡；而作为预算收入的民主性基础，将预算支出控制权纳入到公民预算权利范畴，才能确保预算是为了满足公共需求与公民权利的实现。预算权也只有实现从“税收法定”的收入控制到“预算法定”的收支并重控制转变，现代预算制度才能脱离家国性、政府性而转向公共性，才能被称为公共预算。质言之，预算收入控制和预算支出控制是公民预算权利与国家预算权力在预算实践中的表征和体现，是预算作为公民和国家在财政生活中联系纽带。预算也只有预算将政府向人民征集资源(形成公共收入)与使用这些资源(形成公共支出)两个基本方面联系起来，从而构成联结政府与人民的财政纽带。*王雍君：《法治、治理、政府约束与<预算法>的修改》，载牛美丽、马蔡琛主编《构建中国公共预算法律框架》，中央编译出版社2012年版，第158页。

预算收入的控制权和预算支出的控制权，是公民预算权利与国家预算权力在预算这种国家经济安排中合法性、民主性的表现和反映。只有将预算收入与支出结合起来，做到收支平衡，才能有效防止财政赤字扩大化趋势，从根源上控制预算收入对于企业和公民财产权的侵犯，切实维持财政稳健原则。也只有真正使公民预算权利成为一种制度性的存在，而非一种抽象的权利宣言，才能充分夯实公共预算过程的法理基础、民主基础。