毗邻地区接轨上海的思考——以江苏省昆山市为例

■黄丽鹏

近期，习近平总书记作出重要指示，要求上海进一步发挥龙头带动作用，苏浙皖各扬所长，扎实推动长三角实现更高质量的一体化发展。这为推进新时代长三角地区一体化发展指明了方向、提供了实践遵循。上海“十三五”规划纲要也明确“着力提升上海国际经济、金融、贸易、航运与科技创新等城市功能，推动非核心功能疏解，促进与周边城市同城化发展，打造上海都市经济圈”。上海周边从南到北有平湖市、嘉善县、吴江区、昆山市、太仓市、海门市、启东市7个毗邻县市区，这些地区在推进与上海一体化发展过程中取得了显著成效，其中昆山在对接融入上海方面的经验成绩和融合程度相对较好。

一、昆山接轨上海发展工作的历程

回顾昆山的发展历程，可以明显的看出，他们历来把融入上海、配套上海、服务上海作为实现跨越发展的重要理念，每一步发展、每一次转型，都离不开上海的溢出、辐射和带动。昆山早期工业起步靠的是上海的资金、人才和技术，昆山开放型经济的跨越发展也得益于浦东的开发开放。近年来，昆山的创新转型、高质量发展与上海“四个中心”和“科创中心”建设密切相关。具体可以分为四个阶段：

（一）初始阶段（上世纪70年代末—90年代初）

为了适应对外开放，昆山根据自身紧邻上海的独特区位优势，抓住上海产业升级、部分劳动密集型产业外迁以及部分内地三线企业向沿海转移的机遇，适时提出“东依上海、西托‘三线’、内联乡镇、面向全国、走向世界”的发展思路，通过横向经济联合，自费兴办了经济技术开发区和各乡镇的工业小区，奠定了工业发展基础。上海的一些国有企业，也开始主动与昆山的中小企业特别是乡镇企业开展联营合作，为企业提供信息、技术、资金、管理和营销服务。至1989年底，昆山有500多家横向联合企业，其中与上海联合的约占70%，而且绝大多数都是共同投资、共担风险、共享利益的紧密型联合企业。这期间，昆山的乡镇工业聘请了很多来自上海的“星期天工程师”“退休工程师”，帮助企业解决生产过程中碰到的技术和管理难题。

（二）提升阶段（上世纪90年代初—90年代末）

1992年6月，中央召开了长江三角洲以及长江沿江地区经济规划座谈会，进一步明确以上海浦东开发为龙头，加快开发开放长江沿岸城市，作为振兴我国经济的一个重大战略决策。同年8月，国务院正式批准昆山开发区进入国家经济技术开发区序列，与沿海14个港口城市的经开区组成“14+1”格局。为此，昆山市委、市政府抓住浦东开放、开发区国批的机遇，从交通通信、项目开发、金融、商贸、信息、技术、人才、政策、产业、旅游等10个方面主动与浦东接轨，积极吸收浦东的辐射，经济建设步入以外向为主的新时期。截至1993年底，进入昆山开发区的企业已达262家，总投资9.68亿美元，其中合同外资7.46亿美元，完成产值83.5亿元，实现利税4.57亿元，出口创汇3.24亿美元，外资投资规模在1000万美元以上的项目增加到27个。

（三）拓展阶段（21世纪初—2012年）

按照“新城市、新产业、新人才”的要求，昆山充分发挥沿沪的独特优势，突出各类载体功能建设，形成重点园区功能突破、资源整合和政策共享发展的格局，着力打造形成与上海有所区别、互有侧重、合作配套的产业发展格局，提升经济发展层次。特别是，江苏省委、省政府于2005年作出开发建设花桥国际商务城的战略决策，打造江苏省唯一以现代服务业为主导产业的省级经济开发区，探索打响“不是上海，就在上海”的品牌。目前，一座与工业化相配套、与城市化相适应、与国际化相接轨的现代大都市卫星商务城初见雏形。2006－2017年，花桥商务城地区生产总值、一般公共预算收入、服务业增加值分别增长6.8倍（265亿元）、10.7倍（38亿元）、21.2倍（224亿元）。

（四）深化阶段（2012年至今）

进入这一阶段，昆山融入上海的作用机制也发生了很大的变化，产业的发展更多体现为市场化因素的推动，市场发挥着资源的优化配置作用。政府的作用更多体现在基础设施、公共服务、环境保护等公共事务方面，重点发力培育国际化、高水准的营商环境。因此，这一时期，昆山着重抢抓上海“四个中心”、科创中心、自贸试验区建设等机遇，提出了“融入、配套、服务、协同”的对接融入理念，全方位、多领域对接上海。随着沪宁城铁、京沪高铁的相继开通，国内首条跨省轨道交通线——11号线花桥延伸段投运，昆山与上海之间形成了更加便捷、更加健全的现代交通支撑体系。同时，围绕上海自贸试验区建设，瞄准贸易便利化、金融创新、体制机制改革、投资便利化等领域，昆山率先复制推广了一批改革创新经验。在公共服务上更加无缝对接，越来越多的上海高等院校、科研院所、医疗机构到昆山设立分支机构或开展服务，上海公共交通卡与昆山也实现了异地刷卡消费。

二、昆山接轨上海发展的机遇分析

（一）上海城市非核心功能疏解的机遇

《上海市城市总体规划（2016—2040）》明确提出，建设卓越的全球城市，逐步推动上海非核心功能向郊区以及更大范围疏解，土地、企业项目实行缩量规划。从纽约、伦敦、东京等城市的发展轨迹看，非核心功能疏解是全球城市发展中的普遍做法。非核心功能的疏解将加快上海中心城区有关生产要素和产业向昆山等毗邻地区转移，加速区域经济融合发展的步伐。

（二）上海重大政策辐射的机遇

随着上海“双自联动”（自主创新示范区+自贸区）政策深入实施，国内外各类顶尖科技创新要素资源将逐步集聚到上海，并有可能选择沿沪地区进行分流落户。上海科研机构和开发园区与周边设立共同平台、转化平台、共建园区将逐步成为趋势。近一段时间，上海张江、漕河泾等品牌高新区和复旦、交大等大学科技园区纷纷在周边地区打造共建园区、科技城。2017年2月，张江高新区在金山区和嘉兴市设立张江长三角科技城，总规划面积87.1平方公里，一半在上海金山区，一半在嘉兴市平湖市，实行统一规划、统一开发、统一决策和统一管理，是目前我国第一个跨省市、一体化发展的实践区。

（三）上海与周边资源融合对接的机遇

随着上海与沿沪地区同城效应的显现，以及土地、租金、用工、居住等领域成本日渐趋高，不仅传统制造业加速向外迁移，而且部分新兴产业的研发和制造环节也开始向周边转移。如广东东莞松山湖高新区就是利用自身综合成本较低、临近深圳区位优势，吸引了华为等企业研发中心和部分企业总部集聚落地。

（四）高端创新要素资源跳跃落户的机遇

随着新一代科技产业革命个性化、定制化、网络化趋势的显现，科技创新和产业发展也在摆脱梯度转移的规律，有可能在昆山等沿沪地带活力区域跨越落户。根据“反梯度转移理论”，现有生产力水平的梯度顺序并不一定是采用先进技术和经济开发的顺序。相对低梯度的地区，只要政策得当，措施有力，也可以直接引进采用世界最新技术，发展自己的高技术，实行超越发展。因此，昆山等毗邻地区并不完全是“被动跟随”“位置锁定”，每个地区都是探索者，都可以成为领先者，关键是要结合各自的基础条件、资源禀赋，确定不同的路径选择。

（五）上级功能区战略亟需破局的机遇

江苏省正在大力实施“1+3”重点功能区战略。其中，扬子江城市群建设是作为江苏全省经济发展的主要发动机，要求把它放在长江经济带建设、长三角城市群发展、全省持续发展和区域协调发展，乃至参与全球竞争的大格局中来考量、来谋划，并明确提出“向东强化与上海的对接，主动实施借力发展、错位发展，更好承接上海辐射”。昆山作为江苏沿沪第一站，区位优势和配套环境得天独厚，理所应当挑起重担、顺势而为，全面承接上海优质创新资源的外溢辐射，打造与上海同频共振的功能节点。

三、昆山接轨上海发展应关注的几点转变

针对上述机遇，上海周边地区已纷纷采取行动、全面对接，沿沪地带正在形成对接上海的大尺度连绵产业区。但对昆山来说，应意识到过去低层次、以产业转移为主的接轨已经基本完成，未来将逐步转向两地资源的优化配置，重点是科技协同创新和公共服务的全面接轨。具体来看，有以下几点转变：

一是从引二产转向引三产

沿沪地区当前都进入了全面转型升级新时期，如果说以往接轨上海更多的是注重一般制造业，那么现在的重点基本都在承接上海高端制造业、2.5产业，以及研发设计、服务外包、金融服务、文化创意等科技服务业、新兴服务业。

二是从引资金转向引人才

不同城市都在加强对上海高层次人才和团队的引进，包括昆山在内的周边地区高端人才大多来自上海。

三是从引产业转向学创新

加强了与上海科研院所、科技园区和孵化器的对接合作，共建创新机构并引进上海科技就地转化。

四是从联区域转向接平台

更加关注与上海自贸区、虹桥商务区、张江示范区、国际旅游度假区等平台的对接，实施聚焦性的招商引资。目前，南通就有上海外高桥（启东）产业园、上海市北高新（南通）科技城、上海杨浦（海安）工业园等7个合作园区。嘉兴除了张江长三角科技城，还共建了沪嘉杭G60科创走廊、上海自贸区嘉善项目协作区等一批合作载体。

五是从抓局部转向促整体

过去限于行政壁垒，毗邻地区接轨上海更多体现在由市场调节的产业领域，相对局限，但随着区域一体化的发展，交通基础设施、城市功能、公共服务配套、人文环境等领域全方位融合共享成为趋势，以进一步促进跨区域资源要素的自由有序流动。

与此同时，在毗邻地区接轨上海发展过程中，应注意一些共性问题，突出表现在：边界地区城镇组团功能缺乏统筹，旅游合作开发机制不完善，跨界断头路现象严重，环境协调治理合作不足，区域生态补偿机制缺乏，邻避设施矛盾客观存在，城市水利安全保障设施缺乏协调等。从更深层次来分析，这些问题主要是行政区划壁垒导致的，这是区域一体化的关键制度问题。但是从趋势看，区域一体化发展必然打破传统的区域经济发展模式，开展跨区域合作将成为一体化的必须选择，区域协同发展将按照资源共享、利益共有的原则，从以行政区划单元逐步转向经济区划单元来统筹规划实施。

四、昆山接轨上海发展的几点建议

毗邻地区做好接轨上海发展这篇文章，关键是思考如何各展其长、优势互补、竞相发展，促进产业的互补发展、错位发展。因此，昆山应研究立足上海，找准对接点、发力点，加快形成以全面接轨上海发展为“一体”，以产业发展、政策创新、城市管理、功能设施等为“多翼”的强势推进格局。

（一）重点优化接轨上海发展的产业空间布局建设

接轨上海，昆山自身应是一个整体，但市域内不同的区域可以承担着不同的功能，这样各个板块各有侧重，各具特色和优势，有利于充分调动主观能动性，可以产生“1+1＞2”的协同效应，形成“你追我赶”的生动局面。根据笔者的调研，建议昆山开发区侧重接轨自由贸易港，特别是围绕综保区一般纳税人资格试点，做好贸易、品牌、结算等功能总部以及光电、半导体等高端项目对接；昆山高新区侧重接轨科创中心、张江高新区，深度挖掘上海高校、院所产学研产业化成果，主攻小核酸及生物医药、智能制造产业，积极承接高端制造业等项目“溢出”；花桥经济开发区侧重接轨虹桥商务区，以产业融合、要素融合和城市融合为目标，做好科技服务、金融后台、展览展示、区域总部、文化创意等项目对接；旅游度假区侧重接轨上海西南部，发挥江南水乡、文化古镇、自然村落等资源优势，积极融入沪苏杭旅游一体化发展；昆山试验区侧重建立完善与上海衔接、与国际惯例接轨的服务体系、制度安排、法律保障和营商环境，全面梳理分析上海财税、产业、金融、科技、人才等方面政策，争取复制推广部分创新措施。针对这一布局，结合上海非核心功能疏解，进一步明确对接领域，形成对接的行业、企业、机构等细分清单。

（二）重点推动接轨上海发展的临界地区协调发展

上海最大的资源是创新资源，最大的优势是创新优势，昆山对接的最大动力也在创新上。但“剃头挑子一头热”的模式不可持续，昆山必须找到与上海发展的“最大公约数”。目前来看，嘉定、青浦与昆山的临界地区就是这个“最大公约数”，像安亭与花桥，双方都有共同发展的意愿。这方面昆山市规划局已经做了一些工作，目前正协助上海推进安亭—白鹤—花桥城镇圈区域协同规划编制。在此基础上，应具体研究和嘉定、青浦等地在临界地区合作共建跨省市的一体化发展实践区，衔接好各规划确定的定位、功能、设施等，通过规划统筹区域协调发展。如在花桥—安亭等沪昆临界地区，跨地域规划布局合作园区，建立共同开发、利益共享、服务同城、优势互补的工作机制，引导科创资源和产业落户，争取成为上海科创中心外溢的首选地。

（三）重点加快接轨上海发展的道路交通互联互通

道路交通是推进与上海接轨的基础条件，把交通作为先行领域，排出道路对接的清单，着力打通干道运输的“主动脉”、畅通次区域交通的“微循环”。具体有两个方面：一方面，加快规划对接道路的实施。经过昆山与上海有关部门的多轮沟通，昆山与上海共规划主要对接道路18条，已经对接7条，各类专项规划已确定7条，还有4条需要进一步讨论确定，这些道路应积极对接，切实加快推进。另一方面，加强轨道交通的联系。抓住苏州市域轨交S1线规划获国家发改委批复的机遇，加快推动工程建设，尽早接轨11号线延伸线，构建东西向轨道主骨架。同时，应与上海轨交17号线加快对接，探索开通环淀山湖地区往17号线枢纽的换乘公交，远期结合苏州市域轨交S3线（同里—周庄—锦溪—淀山湖）的推进，力争实现南部水乡片区与17号线的无缝衔接。

（四）重点促进接轨上海发展的公共服务提挡升级

促进更多公共服务一体化，有利于各类要素资源特别是人才的流动和互通。目前，昆山与上海在公交“一卡通”、医保结算、共建医院等方面做了不少探索。下一步应学习嘉兴、南通等地区经验，借鉴珠三角、京津冀公共服务一体化的成功做法，探索形成一份接轨上海公共服务的清单，促进更多公共服务资源共享。如嘉兴去年在与上海公共服务资源的对接上就有两个很大的突破，一是与上海公积金中心的单边贷款政策，即在上海缴存，在嘉兴购房，可享受嘉兴公积金贷款；二是医疗资源方面，嘉兴市社保局与上海长海医院签订医保异地联网结算服务协议，嘉兴市民到长海医院就诊，可直接用市民卡实时付款结算，昆山现在也只是实现了异地就医住院费用的直接结算。

（五）重点加强接轨上海发展的生态保育协同建设

接轨上海还要在绿色发展、安全发展上下更大功夫，探索跨区域生态体系建设联动机制，共同打造“绿色生态廊道”，全面提升区域绿色发展质量和整体宜居魅力。一是推动区域生态协调保育，重点是吴淞江与上海嘉定、青浦生态走廊的对接，环淀山湖地区生态格局的构建，探索区域项目环境共建共批制度，协调落实湿地、水源地等各类生态空间的生态补偿措施。二是协同区域环境污染治理，以小流域为单位，共同开展河湖沿线工业污染治理，推进河湖清淤、疏浚，清除断头浜和坝基，沟通河道水系，统筹区域排涝水系的泵闸建设，完善防洪排涝应急体系，保障城市安全。三是加强对临界区域工业污染源的环境管理，共同治理跨境污染问题，特别是要加强区域邻避设施布局的协调，研究将昆山部分垃圾运送至青浦垃圾填埋场、嘉定垃圾焚烧厂进行处理的可行性方案。