科研专项经费基层监管难点与方法探讨

何 静

近年来，为适应建设创新型国家的需要，中国各级部门逐渐加大科研经费投入。据中国国家统计局2017年2月13日发布数据称，中国全社会研究开发投入占国内生产总值的比例逐年提高，2014年首次突破2%，达到2.02%，2016年为2.11%，2017年升至2.12%。2017年中国研发经费投入总量为1.75万亿元，比上年增长11.6%，增速较上年提高1%。投入总量仅次于美国，居世界第2位。其中，最受关注的基础研究经费投入，2017年为920亿元，比上年增长11.8%；基础研究经费占研发经费的比重为5.3%，较上年提高0.1%。可见，科研经费投入总量相较以前提到了很高的水平。而随着科研经费投入的显著增加，如何面对新形势和新要求[1]，围绕充分发挥科研经费投入的综合效益，建立适合中国国情和体制的科研专项经费合理使用、严格管理和有效监督的机制就显得十分迫切。

基层科研单位作为科研主体，处于科研经费使用的终端。现在基层科研单位科研经费存量超亿元已不鲜见。基层单位一旦出现科研专项经费的管理使用不规范、甚至出现违纪违法行为，不仅会严重影响科研工作的实施，对基层科研承担单位带来危害，更会损害国家人民的利益。实际上，基层科研单位已经成为监管的重中之重。这就要求在加强科研专项经费使用的监督管理工作中，要重点关注具体的科研实施与经费使用的基层单位，迫切形成规范的发展型管理体系。这既是科研管理自身发展的内在需要，也是科学管理的要求。在此，笔者不揣陋昧，结合所在单位的一些探索性做法，探讨科研专项经费基层监管的难点及其监管原则和方法。

1 科研专项经费监管的难点

1.1 对科研专项经费监管的必要性认识不足 近年来，中国科研经费的管理水平逐步提升，以往随意支出、甚至违规支出等问题已经基本解决，但仍有一些科研任务承担单位（特别是承担科研课题不多的科研单位）的科研人员甚至管理人员对科研专项经费接受监管的必要性认识不足或者认识偏差。比较突出的问题是，一些单位的管理人员将科研经费管理的监管与对科研人员的激励对立起来，认为强化经费监管是对科研人员的“限制”，而放松监管则是对科研人员的“激励”。这完全是对科研经费监管的误解，是单位自身没有很好地建立科研工作的激励机制所致。科研劳动投入因其专业性强，工作负荷重，需要科研承担单位在加强经费合理监管的同时，充分考虑如何积极调动科研人员的工作热情，真正合理体现科研人员的劳动价值。两者并不是对立的。恰恰应该是科研经费管理相关人员帮科研人员管好经费，用好经费做好服务，给科研人员“松绑”，才是对科研人员最大的支持和“激励”。

1.2 科研专项经费管理技术性强 科研活动是复杂的高层次的创新活动，门类众多，因此科研专项经费使用具有很强的专业技术性。所谓隔行如隔山，由于专业的限制，绝大多数财务管理人员对于专业技术的研究活动了解往往有限，这给科研专项经费的监管工作带来很大的困难。

1.3 科研专项经费使用过程中具有较多的不确定性 科研活动探索性强，给经费预算带来困难。研究过程中又经常因为预期之外的情形而需要改变技术路线，进而带来科研经费预算的变更。还有，比如研究某种疾病，其确切诊断必需某种检测设备，必须因为检测某项检测指标而需要采购特定的试剂。此外，在课题研究中，越来越多地应用新技术和新方法，而掌握高新技术的供应商不多，造成高新技术因为被垄断而价格虚高及难以进行有效招标采购。笔者就曾经经历在招标采购过程中因竞争招标的单位并购为一家而无法进行招标的窘境。

1.4 科研专项经费管理体系尚有待完善 科研经费管理在中国历史不长，重资金分配、轻过程管理，以及全过程的动态监督管理等问题难以短时期内解决。如何结合中国的国情、分配制度、实施环境、法律体系等实际情况，建立完善的科研经费管理体系是一个巨大的系统工程，需要逐步探索。应鼓励相关人员积极探索，努力完善包括科研经费管理在内的科研管理体系，促进中国科研工作良性可持续发展。

2 科研专项经费监管工作的原则

若要搞好基层单位的科研专项经费监管工作，应坚持“主体责任，专业合作，全程管理，规范务实”的基本原则。

“主体责任”，是指必须将经费管理的主体责任明确到关键环节的关键人——单位法人、科研管理与经费管理责任人、科研项目负责人等。科研项目负责人是第一责任人[2]。近年来，国家扩大了单位法人对经费调整的权利，同时也加大其对经费管理的责任。

“专业合作”，所谓“专业”，是要求经费管理应该专业化，“够专业”“有水平”。这里有两方面的内容，其一财务专业的经费管理人员应该具备一定的科研专业知识，力求工作专业化、人员专职化。其二是科研专项经费的监督管理应该作为财务和科研管理部门的核心工作之一来抓。“合作”则是因为科研经费管理涉及到科研工作和经费管理等多部门，前者专业性强，后者政策性强，需要专业科研人员与财务管理人员的协作，提高管理的科学性和合理性[3]。

“全程管理”，是指应强调监管工作渗透到科研课题立项、预算、执行和结题审计等阶段的全过程，才能有效发挥管理职能[4]。

“规范务实”，“规范”是要求管理部门应该根据国家有关经费管理要求，认真结合本单位的实际情况，制定系列规章制度，使得国家的政策能够“规范落地”，得到更好地执行。同时，要求制定各项规章时应该本着“求真务实”精神，避免政策的形式化、空洞化，能够适应科研规律，同时为科研工作的开展提供支持。

3 科研专项经费监管工作方法的探讨

3.1 加强培训教育 应通过培训和宣传，提高包括财务管理队伍和科研管理人员、科研工作者对于在新形势下，加强科研专项经费监督管理必要性的认识[5]，让他们明确作为经费管理的主体责任。这是一个非常重要的基础性工作，需要花大力气补课。

3.2 管理全程化 国发［2014］64号文关于深化财政科技计划（专项、基金）等管理文件中明确提出，科研专项经费纳入财务统一管理，专款专用。科研管理工作要加强对课题在申请、预算批复中的监督和管理[6]。在申请环节，加大对课题任务书的重点审核，明确课题研究目标和任务[7]。在预算审核和批复中，合理核定相关课题的经费总额，对预算调整进行审核。在课题实施过程中，按照有关政策要求，审核每笔经费按预算合理支出。严禁违反规定自行调整预算和挤占挪用科研课题经费，严禁各项支出超出规定的开支范围和开支标准，严禁层层转拨科研课题经费或违反规定将科研任务外包。在课题验收环节，科研管理和财务管理部门对课题任务完成情况和经费使用情况严格把关，保障科技经费的合理使用，提高资金使用效益。

3.3 管理专业化 一是设立科研经费监督管理专职人员或重大项目管理专员。对于大的科研承担单位，应设立科研经费监督管理专职人员，对于重大科研项目，应设立重大项目管理专员[8]，加强管理的专业化和专职化，提高监管质量和效率。近年来，一些基层科研单位尝试在课题组层面设立专职或兼职的科研财务助手，深入全程参与具体科研课题的经费管理过程，不失为是一个好的做法。

二要加强监督、稽查、内审、财务公开。强调监管全程参与课题的计划、实施和总结审计阶段，监督经费预算执行的情况，加强内审，推进财务公开，确保课题经费的科学合理使用[9]。

三要建立健全的预防和惩治腐败的制度[10]。基层科研单位需要加大力度构建课题经费全过程的管理体系，特别是建章立制，完善和制定客观可行的科研单位预算编制办法和科技资金管理办法，使之既有利于科研经费管理部门预算编制的规范化、科学化，又有利于课题资金的预算管理。同时，加大对课题负责人滥用和挪用科研专项经费的问责力度[11]，发现问题及时处理。

以上是笔者在基层科研单位实际科研经费管理工作中的一些认识和思考。科研经费监管工作关乎科研工作的今天，关乎科技事业的明天。处理好监管和服务的协同关系，保障科研经费合理、高效使用，当引起大家的重视。

[1] 夏友全.优化科研经费管理适应经费监管“新常态”[J].管理观察,2015(22):66-67.

[2] 刘永林,李 燕.我国高校科研经费管理廉政风险防范研究[J].科学管理研究,2013,31(2):27-30.

[3] 陈 惠.加强医院科研经费管理的探讨[J].管理观察,2013(2):199-200.

[4]袁 杰.基于全生命周期理论的医院科研经费管理研究[J].中国卫生事业管理,2016,33(8):637-639.

[5] 胡小君.从财务角度谈医院科研经费管理[J].医院管理论坛,2014,31(10):55-57.

[6]刘 婉,严金海.我国科研经费管理存在的问题及对策[J].科技管理研究,2018(2):23-27.

[7] 许 川,刘 虹,王子伟.医院科研经费管理中存在的问题及应对策略[J].中国社会医学杂志,2015,32(6):430-432.

[8] 侯胜华.新形势下加强科研经费管理的思考[J].标准科学,2007(12):54-56.

[9]熊丽君,曹林岚.医院科研经费高效实用的思考及对策[J].新疆医学,2015,45(6):834-835.

[10]周 华,朱大威,朱方林.科研院所项目经费使用的廉政风险及对策[J].农业科技管理,2017,36(6):82-85.

[11]季 磊.加强医院科研经费管理的探讨[J].会计师,2017(9):37-38.