加快我国农业保险业发展的途径研究

◎孟昱含

考察现代农业发展历程，农业科技、农业金融和农业保险在现代农业发展中越来越占据举足轻重地位，而农业保险因其重要的社会保障性功能一直得到各国政府的重视。由于农业是基础产业，加之我国人口构成中农民占比巨大，所以农业具有高风险及社会保障的性质。随着我国保险业的逐步发展和完善，为农业保险的良性发展创造了契机，因此，农业保险发展普遍化、规模化势在必行。我国的农业保险在上世纪五十年代最初以商业保险的模式出现，近几十年来随着国家对农业发展的日益重视，农业保险俨然已经成为现代保险产业的重要组成部分，而作为保障农业保险的基本法律——《农业保险法》却始终处于缺位状态。尽管从2003年开始，国务院每年都会出台一些支持农业发展的文件，对农业保险不断提出新要求促使其发展完善，但遗憾的是，在立法层面，除2012年国务院颁布的《农业保险条例》和各类地方性政策性文件外，具有广泛性的法律法规并未出台，各地的有关规定处于混乱状态，部分地区的红头文件甚至出现违宪条款。因此，由我国现状来看，农业保险法缺位、配套法律法规不完善、相关规定存在模糊以及法律与现实使用存在冲突等问题已严重制约了农业保险的健康发展，构建完善的农业保险法律体系迫在眉睫。

一、农业保险的界定

2012年国务院颁布的《农业保险条例》指出，农业保险，是指投保人一方与保险机构签订农业保险合同，农民作为投保人和被保险人进行投保，以在农业生产活动中种植业、畜牧业、渔业为保险标的，以出现约定的自然灾害、意外事故、疫病等事故作为保险事由，在保险标的遭受上述约定的保险事故而造成财产损失时由保险机构即保险人按保险合同予以赔付保险金的一种保险活动。由此可以看出其法律定位体现在以下三个方面：

1.农业保险的合同属性决定其是一种经济利益分配关系

农业保险属于保险业，其本质属于保险合同，而保险合同的契约性在于，投保人与保险机构以农业相关事故的发生为前提约定相关责任人及责任大小，双方处于同等的法律地位。另一方面，保险机构在本质上属于营利性金融机构，保险合同分属于商业性保险，保险人追求经济效益，只有投保人即农民先缴纳一定的保费，当保险合同约定的法定事由出现的时候，才由保险机构予以赔付，体现了其是一种公平交易的市场运作机制。

2.我国农业发展的现状决定农业保险重社会效益轻经济效益

农业是我国的基础性产业，农业保险是农业生产活动和保险的有机结合，其具有的社会效益体现农业保险自身具有准公共产品性质，具有社会保障性。就社会效益和经济效益而言，国家更看重其具有的农业灾害救助功能和维护社会稳定功能，相比较来说，对经济效益重视不够。

3.农业保险发展的政府主导性体现出国家干预色彩

我国农业保险实行“政府引导、市场运作”的原则，从表面看是商业保险，而政府引导实质体现了政府保护农业发展的内核。政府作为看不见的手，引导、协调着农业保险的发展。

二、发展农业保险的现实意义

农业的多灾性特点决定其抗风险能力特别低，而农业生产又关乎国家的粮食安全，如何规避农业自然灾害带来的风险，减少农民因灾害而造成经济损失，农业保险将会起到重要的作用。

1.发展农业保险会在一定程度上相对降低农业风险

我国农业的基础性地位和多灾性特点要求必须建立完善的农业灾害预防体系和农业灾害救助体系，在台风和洪涝灾害等极端事件的灾后重建中，农业保险在减轻了农民的损失缓解政府压力降低农业风险等方面发挥了巨大作用。据调查显示，近六年时间里我国的累计农业风险保障提供量超过4万亿，有744亿赔偿款支付到1.47亿受灾用户，在提高灾后重建效率、实行农业灾害救助和保障农民生活等方面功能显著。

2.发展农业保险有利于农村经济发展

一方面，我国是农业大国，7亿多人的农村保险市场具有强大的吸引力，有利于招商引资，发展农村金融体系，促进农村经济发展。目前，自农业保险产生以后的十年间，无论从参保情况、投保农户、承包面积看，还是从农业保险服务的机构数量、收益用户上看，我国农业保险都在快速发展。可以说，通过十年的努力，我国的农业保险发展格局已经初步形成。另一方面，农业保险业务和农村信贷的有效结合，极大地改善了农村的信用环境，对农村金融服务链的形成和完善起到了极大地促进作用，不仅激发了农民贷款发展生产的积极性，并且有利于农村信用体系建设与良性发展。总而言之，农村保险屹然成为推动农村发展的重要推手，是农村发展的重要因素。

3.农业保险是服务“三农”的重要渠道之一

近年来，我国农业保险的发展堪称“火箭式”发展，其功能作用愈发重要，有效地促进了农业稳定持续性发展，对政府改进农村公共服务，加强社会管理起到了积极的促进作用。另一方面，在发展规模上，我国的农业保险发展迅速，全国的农业保险金额增长近20倍，成为世界第二大农业保险大国。

三、发展农业保险面临的困境

发展农业保险有利于实现农业供给侧结构性改革，有助于实现乡村振兴战略，对实现城乡一体化发展，实现农村精准扶贫战略也具有重要意义。但是，不可否认的是，虽然我国农业保险发展取得可喜成果，但是我国农业保险发展的现状与我国农业大国地位及其不符，进一步发展农业保险还面临着一些困境。

1.我国尚未建立统一的农业保险法律体系

我国的农业保险起步晚，发展缓慢，还处于初步探索阶段。从法律层面来说，目前和与农业保险相关的法律只有《农业法》和《保险法》，并未出台专门针对农业保险的《农业保险法》。而这两部法律对农业保险也不够重视，相关法条规定都存在空白。在1993年颁布的《农业法》中涉及农业保险的也只有第三十一条，2002年修订后新增加了第四十六条。在1995年的《保险法》第一百五十五条对农业保险有所体现，2002年修订后未作提及。其他的法律依据有1985年出台的《保险企业管理暂行条例》、1994年的《营业税暂行条例》和2012年国务院颁布的《农业保险条例》，而《营业税暂行条例》仅仅免征农业保险经营者的营业税，对经营方面未作提及，《农业保险条例》相对来说对农业保险作出了较为详细的规定，但由于立法层面低，在一些具体的法律规范上更多是一些标准性规定，在具体适用上缺乏操作性，因而不能对农业保险领域形成统一规范。

2.农业保险发展中相关政府扶持制度缺失

我国的农业保险政府处于举足轻重的地位，政府引导，保险公司予以配合，但由于缺乏稳定的法律作为依托，在现实中政府只能依靠相关的政策和文件，其具有的不确定性致使政府人员的执法行为存在随意性，缺乏说服力，仅仅依靠行政权力极易引起群众的反感和抵抗情绪。另一方面，作为公共产品性质的农业保险，主要依靠国家财政予以补贴，而政府更加注重经济建设，对农业的倾斜力度不够。此外，农业保险的范围涉及到方方面面，包括农业收入，政府相关政策等等，只依靠国家财政的支持未免单薄。国家政策对农民的扶持不断增加使保险公司利润减少，而私企由于缺乏正确引导、资源匮乏等多种原因在农村保险业中难以生存。加之受传统思想的影响，在农业灾害发生后政府习惯大包大揽，更倾向于救济性扶持而不注重培养农户保险意识，也成为农业保险发展的一种阻力。

3.农业保险的从业者以经济利益为重要目标

作为农业保险的当事人一方，农业保险的商业性决定了农业保险经营人以利益为终极价值追求。曾颁布的《农业保险条例》规定自主经营的性质，自负盈亏的盈利准则限制了保险机构中保险业务种类的增加。一方面保险机构的投入与收益不成比例，巨灾风险分散机制尚未完全建立，在灾害发生后往往需要保险公司自行分保，高额的赔付会抑制保险公司投资的热情。另一方面，大大增加了农业保险的道德风险。为了获得更大的经济赔付，农民往往会通过作为或者不作为的方式使得农业风险加大。而农业风险具有意外性和不可抗力性，保险公司无法有效获取保险标的具体受损的信息，因而在保险赔付的过程中会处于不利的境地。

4.农业保险的投保人风险意识较弱

我国农业一直受根深蒂固的小农经济思想影响，靠天吃饭自给自足。农民特定的生存模式，使得农民购买农业保险的积极较低。因为大多数农民只有固定的收入，除去支付家中生存必需和些许必要的额外支出，所剩无几，面对这较高的农业保险费用，农民的风险意识小，投保欲望低。另一方面，传统的农业模式使得农户的农业保险意识十分薄弱。灾害发生后仅仅依赖于政府的救助，自身防范灾害的能力非常欠缺。农业的脆弱性使得农户更加注重眼前得失，对农业保险的长期效益认识不足，在巨灾发生后往往陷入绝境，只能依赖政府救助而不是依靠农业保险，在下次灾害来临时又会陷入这样的境地，循环往复。

四、进一步发展农业保险的政策建议

农业保险对农业发展意义重大，尽管在过去的十几年间，我国农业保险飞速发展，但是不可否认的是，相比国外发达国家而言，我国在农业保险方面需要改进的方面还有很多。这需要立法、行政、农民个体等多方面的努力，才能共同促进我国农业保险制度的朝着健康有序的方向发展。因此，笔者认为，应当从以下几方面努力：

1.尽快建立国家农业保险法律体系，做到有法可依

农业保险发展需要法律法规发挥保障作用，只有法律规定到位，相关主体才能有法可依，监管部门才能违法必究。通过对发达国家如日本《农业灾害补偿法》相关立法研究发现，尽早完成农业保险法律法规体系的建设，以法律形式确定投保人与保险机构关注的核心问题，如农业保险法律地位等，以此明确地方政府的监管内容，面对自然灾害时应当如何进行国家救济金发放及使用，避免资金浪费。同时，规范农业保险市场规范运作，保障国家、集体、保险机构、投保人的利益。其次，我国现行《农业保险条例》实行政府引导、自主自愿的原则，而综合国外农业保险的参与方式和我国的具体国情来看，仅仅实行自主自愿的原则使得农户投保率过低，农业风险无法分担，导致要么保险公司赔付率过高要么农户受灾严重，阻碍了农业保险的健康发展和双方投保的积极性。因而应实行强制保险与自愿保险相结合的原则。对一些关系到农民切身利益的险种必须予以强制购买，对其他一般的保险根据农户的自身情况自愿购买。再次，农业保险虽然是盈利性机构以合同的形式制定的，属于商业性保险，但实质上是国家政策宏观调控的结果。通过法律将国家政策固定下来，对于投保人与保险人利益的保护意义重大。最后，立法要明确农业保险再保险制度。再保险制度的核心内核是进行二次保险，突出政府的参与和救济性，再保险后将农业风险分化开来，同时保障农业保险经营者和农户的利益。

2.明确政府主导地位及作用，完善农业保险监督体系

农业保险作为商业保险在农业领域的发展，作为政策性保险在商业保险上的体现，其公共产品性质需要立法明确政府的干预与指导，即确立政府在农业保险中的主导性地位。完善的法律是政府依法行政的前提，立法明确相关部门的职责与分工，使其行政行为合法、合理。一是持续完善政府扶持补贴制度。我国明确提出国家鼓励支持地方财政进行保险费补贴，但与其他方面的补贴相比，补贴面窄，力度小，因而需要加大政府对农业保险的扶持力度。二是建立巨灾风险防范机制。我国是自然灾害频发的国家之一，由于农业具有关联性和周期性，在自然灾害发生时不仅难以防范而且不易分散，最后形成巨灾受损严重。政府应加大对技术的支持和投入，建立起完善的风险预测机制，同时对新技术进行宣传和推广，真正做到“风险分散”。三是完善农业保险监督体系。保险监督应实行立体化和中立性原则，保证监督机构的权威性是保障农业保险得以健康运行的重要依托和核心。我国目前的现状是国务院保险监督机构对农业保险实施监督管理，在体系上并未完全脱离政府的掌控，因此在监管机构上应成立中央直属的农业保险监督机构，立法明确其中立性，不以盈利为目的，仅仅作为稳定农业生产和监督政府职能的机构。

3.农业保险应建立合理的管理制度，降低经营者风险

由于我国农业经济发展的不平衡和农业信息的不对称，农业保险经营人在经营过程中经常处于不利的地位。只有通过立法，建立一种统一的农业保险经营模式---即政府主导下的商业保险公司经营模式。在这种模式下，政府、农业保险经营人、农户达到有机统一。政府居于主导地位，有效沟通农业保险经营人和农户的需求，农业保险经营人要争取政府的财政支持和税收优惠，以及在巨大灾害发生后启动农业保险大灾风险分散机制以降低自己的损失，争取实现利益最大化。另一方面，提高保险人的经营技术以降低保险人道德风险。农业保险经营人需要在缔约前进行广泛和严密的市场调查，获取充足的风险信息进行风险分类划分明确的保险标的。最后，延伸农业保险的再保险制度，发挥政府的主导作用。政府牵线，发展农林牧副渔等产业产品生产的保险及相关副业的一体式发展的保险，政府也可以进行注资，由再保险公司进行分保，降低风险，提高声誉，降低责任，提高利润。

4.增强投保人的保险意识，加强法律环境的建设

在我国，农业发生灾害后，中央财政通常采取直接拨款救济的方式，农民只需申请即可领取救济金。在这种救济模式下，农民的对农业保险的了解度不够，认可程度低，参与程度不高。所以说，政府大包大揽式的救济方式严重影响了农民参保的积极心态。再者，由于我国农业保险发展不完善，加之政策扶持力度大，农民的风险意识和危机意识较为落后，而农民的保险心态和意识对农业保险行业未来的发展影响深远。因此，加强宣传力度，改变农民心态，可以改变农业保险现阶段的窘迫境况。首先要发挥政府职能作用，采取多种形式开展保险知识讲座是增加农民认识的直接方法，农民自愿投保的意识也会增强，减少农民对其他宣传人员的抵触心理。保险公司在政府宣传之后要深入到农户家中，做更为详细透彻的讲解，使得农民理解农业保险属于转移农业风险的固有性质。同时，也可以利用现有媒体互联网+等方法，使农业保险的普及度大大提高。