美国粮食价格支持政策及借鉴

◎李文娜 许海翠

在全球范围中，美国都是最重要的粮食生产国与出口国，其不仅农业发达，相应的支持政策也非常完善。当前世界各国采用的粮食目标价格补贴制度恰恰是美国创建的，就连近些年在推广起来的价格损失保险制度，也是美国率先推出的。长期以来，中国采用的是农业补贴制度，与当前的国际规则有诸多出入。目前，我国已经在新疆、东北多地展开目标价格试点工作，不断总结经验，借鉴美国的有关做法，完善我国目标价格政策。

一、美国粮食目标价格政策的发展轨迹

（一）1973年至1995年期间。这一时期为美国粮食目标价格补贴政策的起步阶段，当前的很多政策都是在这一时期制定的。比方说《农场法案》，其首次推出既定价格补贴政策，指出如果既定价格比年度粮食的市场价格要高，那么需要给予生产者必要的补贴。1979年，美国运用目标价格代替了既定价格，但是具体内容基本一致。直到1995年美国成为WTO成员国，这项政策才被暂时取缔。

（二）1995年至2001年期间。在这一时期下，由于美国刚成为WTO的成员国，很多农业规则都被暂时取消了，因此，学术界也称这一时期为临时取消阶段，相应的政策也在WTO规则下被划分为绿箱、黄箱与蓝箱政策。美国实行的目标价格补贴政策从属于黄箱政策，应被限制使用，否则将给全球粮食贸易带来不利影响。针对WTO的相关要求，美国为其粮食产品能够拥有一个良好的外部市场，而暂时取缔了目标价格补贴政策，采用生产灵活性合同补贴加以替代。美国的这一举措也是无奈之举。

（三）2002年至2013年期间。在该时期下，美国粮食价格补贴政策被再次启动，其于2002年修订了《农场法案》，当目标价格比市场有效价格高的时候，需要进行反周期补贴。这一举措和以往的目标价格补贴制度相比，其不仅综合了市场价格与直接支付率等，还非常关注补贴的时间。2008年，其进一步修订了《农场法案》，除了粮食外，政策范围扩大到豌豆与扁豆等蔬菜。

（四）2014年至今。2014年美国颁布了《食物、农场与就业法案》，直接支付及反周期补贴政策都被取消了，营销贷款差额补贴项目被保存下来，并增加了农业风险保险计划与价格损失保险计划。从本质来看，这两项计划都从属于目标价格补贴政策的范围，仅仅是支付手段有所调整，转变成为保险补贴，具有非常强的隐蔽性。在确定价格的过程中，美国政府会依据当前的市场平均价格进行，如果比参考价格要低，那么补贴则启动。

二、美国粮食目标价格补贴政策的特点分析

（一）参与目标价格补贴计划是以签订合同为前提。美国有关法律要求，农业生产者必须在既定时间内和政策订立合同，只有这样，其才能够参与到农业反周期支付计划中，如果其不能够在要求的时间内签订合同，那么则不再受理。2008年，美国在法案中对签订合同的农业生产者进行了资格要求，指出其种植面积应高于10英亩。当符合资格要求的农业生产者签订合同后，其成为计划成员，这样就能够获得相关权利，然而，其也需要承担一定的义务。比方说，在相应的种植面积上开展农业生产活动，并承担其相应的风险，所种植的粮食应面向市场加以销售，并为相关部门提供准确的生产数据等。也就是说，其必须履行合同中的各项义务。

（二）依据各种历史数据而确定补贴水平标准。在确定粮食目标价格的过程中，美国政府并不是依据当期数据而进行的，其综合数年来的数据，最终确定粮食目标价格。在2002年至2013年期间的直接与反周期支付计划里，其依据多年种植平均面积来确定基础面积。类似的是，在反周期支付单产的过程中，也是如此确定单产的。美国政府的这种做法能够最大限度地使得数据接近现实状况，避免“大小年”所带来的影响。除此之外，美国政府的这种做法还能够提升农业生产的稳定性，促使农业的长远发展。

（三）补贴方式具有多样性。美国政府采用的粮食补贴政策具有种类多的特点。从生产者的角度来看，其能够从自身的实际状况出发，选择恰当的补贴计划。即便是某一补贴计划，也下设了多种补贴方式。这样的政策使得生产者拥有非常高的自主选择权。除了在补贴参数上可以自由选择，还可以自由选择领取补贴的时间。美国政府的这种做法充分地调动了生产者的积极性，使得其能够参与到补贴计划中，最终的事实也证明，美国政府的这种做法具有良好的实效。

（四）设置了多种价格。美国粮食价格的主要形成因素有商品营销贷款率、目标价格与市场价格等。商品营销贷款率政策的出台是为了促进生产者更好地销售粮食而设定的，其依托于某种粮食价格的长期监测，并以此作为依据加以贷款。这是价格支持的一种策略。对于美国农业生产者来说，商业贷款是其获得生产资金的重要渠道。这能够体现出美国推行目标价格补贴政策不单单仅借助直接的价格政策，还综合目标价格、市场价格与支持价格等，为粮食价格的形成创建科学的机制。

（五）目标价格整体水平偏低。和美国相比，我国设置的目标价格相对较高。在设置目标价格的过程中，美国并没有仅依据市场价格，其综合了生产者的投入及合理收益等，最终经过《农场法案》对外公布。从多年来美国目标价格水平来看，其存在整体偏低的特点，生产者的收益为微利水平。比方说大豆，我国推出每公斤4.8元的收储价格。而美国仅推出了每公斤1.4元的目标价格。这种情况下，大豆的补贴政策很少被启动。

（六）粮食目标价格补贴政策适用范围广。与我国相比，美国粮食目标结构补贴政策几乎覆盖了所有的粮食农产品。除了粮食之外，其甚至覆盖的部分蔬菜与水果。从生产者的角度来看，几乎其生产的任何农产品都能够被目标价格补贴政策所覆盖，得到相应的保护。就新版《农场法案》来看，价格损失保险计划除了高地棉外，几乎吸纳了所有的农产品。

三、美国粮食目标支持政策对我国的启示

（一）在目标价格补贴政策中引入农业生产合同。当前，我国的粮食补贴政策主要包括粮种直补、农资综合补贴、农机置购补贴、中粮补贴等。这些补贴普遍缺少针对性，未对农业生产者进行义务方面的要求，导致政策呈现出普惠的发展趋势。针对此，我国有必要借鉴美国的做法，将农业生产合同引入进来，农业生产者应和政府以合同的方式确定下权利与义务。生产者必须明确其在享受权利的时候必须履行相应的义务，如果其未履行义务，那么将无法行使权利。这样一来，很多搭便车的行为会减少，农民的种植积极性会提高，很少会中途更改种植作物，提高了粮食生产的稳定性。在实际操作中，各地方农业部门应承担其职责，与生产者签订合同，并对粮食种类、种植面积等进行确定，只有签订合同的生产者才能够享受农业补贴政策。

（二）借助多年的历史数据来确定补贴标准。一是在进行目标价格计算的过程中，不采用当期的数据，而是运用多年的历史数据，这样能够使得最终所计算出来的结果尽可能地与现实状况接近。二是在相当长的时间里，我国所推出的价格补贴政策都带有提高农民收入的特点。从现实状况来看，我国黄箱补贴空间仅仅为农业生产总值的8.5%。我国的补贴水平已经非常高了，很难有上升的空间了，这种状况尽管提升了农民的收入，但也给政府财政带来巨大的压力。所以，我国所确定的目标价格补贴水平应保持适度，不可以过高。

（三）目标价格补贴政策应推动粮食种植商业化与规模化。就我国当前的粮食种植状况来看，农户为主要的生产者，生产经营具有分散化的特点。这导致我国农业生产成本高居不下，农业机械化程度非常低。所以，粮食目标价格补贴政策应充分发挥引导作用，促使农业向着商业化与规模化的方向发展。在目标价格补贴政策中，我国可以采取差异化的做法，以补贴发放的办法来促使农业发展。我国有必要在针对同一粮食种类，采取梯队式的价格模式，种植面积越大、产量越高，则获得的补贴力度越大。这一举措还能够吸引更多的社会资金流入到农业领域，提升农业的商业化水平。

（四）保留农产品的最低收购价格。美国的农业发展水平在全球首屈一指，即便如此，其还是充分考虑农业的高风险性，给予农业发展必要的风险保障。我国推行的最低粮食收购价格政策也是对农业风险的一种应对策略。我国还可以借鉴美国的相关做法，给予那些急于扩大生产规模的农户与生产困难的农户贷款扶持，最终的贷款额度是急于政府设定的最低收购价格计算所得的。农民在收获粮食后，出售粮食所获得的资金用来归还贷款及利息。

（五）构建高水平的粮食信息系统。我国地域广阔，粮食种植面积大，不同地区的种植条件也有极大的差异。在确定粮食目标价格的过程中，必须考虑到自然灾害等多种因素，需要依赖更为强大的粮食信息系统。比方说美国，其所构建的调查系统覆盖到全国，充分了解并及时录入粮食种植面积、产量及价格方面的信息，依托这些客观数据来确定合理的目标价格。在我国，主要的粮食生产者为农户，过于分散的种植给信息统计增加了很大难度。针对此，我国应积极构建起更高水平的粮食信息系统，发挥基层政府与村级组织的力量，实现信息的有效录入。

四、结束语

农业是我国最基本的产业，粮食价格支持政策对于农业的发展具有重要影响。作为全球农业最发达的美国，其在粮食价格支持政策的制定、推行等多方面都有很多值得中国借鉴的地方。我国应充分借助粮食价格支持政策的功能，改变过于分散的种植模式，促进农业科技的全面推广，在保障农民收入的同时，促使我国农业向着商业化的方向发展。