集体建设用地使用权流转中的公私权配置研究*

◎王雪平

在市场经济体制下，集体建设用地流转是调节土地资源优化配置的主要方式、极大地满足了生产要素的优化配置和合理流动。现如今，不仅仅是众多地方都在实践中在对集体建设用地流转进行尝试，同样理论界也深陷其中，期望从中找寻一条合理的流动方式。学术界对资源配置方面提出众多见解是通过大多数试验点得出的，他们认为，集体建设用地流转可大幅度提升土地资源的配置效率，但是并未深入的分析影响资源配置效率的本质，而本文重点探讨了集体建设用地流转对资源配置效率的内在机理方面的影响，对其隐藏着的政策含义以及资源配置效应进行深入探究。

一、集体建设用地流转的资源配置效应

1.转变土地资源配置方式，适应市场经济发展的内在要求

资源配置的方式分为市场以及计划配置两种形式。中国在计划经济体制下，将背景定为农村土地的静态管理模式，消极抵抗集体建设用地流转，充分展现了集体建设用地的计划配置方式。由政府牵头将土地卖出或者白白提供的方式造成不合理的资源配置，未能将集体建设用地的价值充分表现出来。在生产要素这一繁华的市场之下，土地作为一种独特的产品而存在其中，活跃在市场配置方式下，与其他生产要素，例如信息、技术、资金等等同样，频繁活跃在部门之间，而它的竞争性配置是需要利用市场机制来实现的。为了使土地发挥其最大效益，市场机制在背后发挥出有利推进作用。土地在集体建设用地流转下作为生意而存在，在这一大型市场中，土地这一对象的价值呈直线升涨，我们也利用观察土地市场的价格信号来提升土地的利用率，均衡调节土地资源。所以，以前由政府牵头的静态资源配置方式也就改变成为集体建设用地流转下的市场配置方式，在市场经济体制下，市场配置方式中的竞争、供求以及价格机制完全适应资源配置与合理流动这一生产要素的本质需求。

2.缓和土地供求危机，合理划分建设用地以及农用耕地问题

在市场经济发展的进程之中，国家通过增加土地市场供给也就是对农民的集体土地进行征集用来满足国家的各种建设所需的土地资源。而在现实状况下，国家所征收的土地量远远不能满足土地的需求量。在东南沿海的经济发达区，人均耕地面积所占比例较小，土地供应数量远远不能满足用地需求，造成建设用地和国家用地建供求关系严重不平衡。另外，国家压制农民手中的土地发展权且不能满足农民心理预期的征地补偿上，从而造成在国家强行征收农民集体用地时，农民不愿签署意愿书，农民与国家就土地问题关系较为紧张。将集体建设用地流入市场，这样在市场中，交易的主体发生变化，成为建设用地使用者和农村土地所有者之间进行交易，农民在土地上想要获得的回报以及权力都极大的被满足，因此他们更愿意将土地提供出来，那么建设用地的供给量也进一步富余，促进了交易的进行。集体建设土地流入市场后，极大的均衡了土地供给的数量与价格。这样，企业的用地需求也就满足了。所以，集体建设用地均衡了政府、农民和企业三者之间对土地供求的紧张关系。流入市场的集体建设用地避免政府侵占农民集体土地，谋取利益的想法，从维护社会利益出发对农民所依赖生存的耕地资源进行维护，与此同时，将建设用地的富余量作为出发点，通过市场机制的调节作用来促进建设用地经济的发展，使得经济供给与自然供给之间相生相克，避免建设用地过度扩张，使用土地供应和建设需求均衡发展。

3.实现帕雷托改进，增进社会总福利

农民、地方政府、企业和厂商作为行为主体存在于集体建设用地流转的进程之中。这在集体建设用地之中，供给者是农民，需求者是企业和厂商，而负责流转的管理者是地方政府，提供土地资源的农民通过交易土地而从中获取丰厚的回报，与此同时，建设用地流转的数目和土地所有者（也就是农民）所得到的回报呈正比存在，建设用地数量越多也就意味着土地所有者得到的报酬也就越多；而对于厂商和企业，持续增长的征地成本造成土地的供给弹性小于价格弹性，价格的持续上涨那么土地价格也是居高不下。而在市场中出现的集体建设用地降低了土地均衡价格，不但增加了企业效益还降低了用地成本；对于管理者，虽然在市场流转的集体建设用地没有事政府的福利增加，但是企业、厂商和政府的征地谈判成本却缓和的降下来，社会矛盾因此也大大降低了，避免了非经济成本的出现。与此同时，政府积极加入并管理集体建设用地流转，政府加入其中也就意味着可以从中获取部分税费，政府由此也享受到土地流转所独有的收益。在集体建设用地流转中可以应用为人们提供新机会的创新和制度变迁也就是帕雷托改进，使人们所获得的收益越来越高，防止在流转过程中受所损。再不然也可实现卡尔多改进，换言之就是在创新或者制度变迁下受损量小于收益量，受益者可补偿受损者，减少其受损量。最终结果还是会增加社会的总效用。

二、推进农村集体经营性建设用地入市流转工作措施

1.为使农村集体经营性建设存有一席之地，必须对土地征收的范畴进行明确

用地企业以及地方政府都会采取土地征收来确保现行经营性建设用地供地中国家对集体土地征收的现状。归其原因便是地方政府也就是管理者可以持续的对土地财政进行扩张，厂商以及企业也可实现所需的权限，例如在入股、抵押和入股上。所以，现在的土地征收制度我们要持续对之进行改革创新，严格对仅限于“公共利益”的土地征收范畴进行把控，并且在对“公共利益”上做出一系列明确的条例，在土地征收的适用范畴之中不可出现经营性用地。在相关文件之中已经出现了土地征收在市场活跃的转试点，这说明土地征收广泛存在与市场的场面指日可待。值得一说的便是建议在现实的试点之中，并行推进集体经营性建设用地和土地征收，使其共同流转到市场当中。

2.以“多规合一”为契机，明确农村集体经营性建设用地流转对象

推进“多规合一”的观点在国土资源部通过的《土地利用总体规划调整完善工作方案》之中明确指出，也就是将土地利用总体规划与产业发展、城乡建设、生态保护以及经济发展规划等融合在一起来实现完善发展。这对农村集体经营建设用地的范畴进行了明确。将新型农村社区建设规划以及农村居民点体系布局规划突出显现在城乡建设规划之中，对适用于农村集体建设用地要在不同方向上鲜明的划分开来，举例来讲，部分土地应用在经营上，部分土地应用在公益之上等等，让所有土地都能适得其所，发挥其最大的作用，唯有如此，农村集体经营性建设用地的范畴才能鲜明的划分开来。

3.不仅将侧重点放在公平之上，效率也不可怠慢，但是想要效率必须维持在公平之上，利益分配也应合理

在市场中流转的农村集体经营性建设的瓶颈问题便是对流转收益的分配问题进行稳妥的处理。社会和谐的基础是公平，尤其表现在我国偏远的山区，公平更为显得可贵。农村集体经营性建设用地流转要想顺利实施并获得大家的拥护，唯有确保公平的原则。在农村集体经营性建设用地流转上，我们不仅要尽最大努力缓解社会矛盾，而且相对于农村集体经营性建设用地流转中主体们所出演的人物形象也要考虑其中，尤其表现在各个组织者的工作积极性上，唯有活跃的积极性才可提升流转效率、节约土地资源并合理利用。村集体是土地的持有者，在流转中扮演最大的受益主体当之无愧，而针对村集体之中的全部成员，则应在内部探讨如何进行利益分配，或者建设供全部村民共享的村公益事业建设。对于管理者他们监管以及组织者的身份加快了流转效率，而且在优化环境用地上和基础建设的完善上投入了大部分精力，流转用地的价值被极大地提升了，但是“官不和民争利”的底线不可触碰。需要注意的是地上的设施以及建筑物不可进行分配，它们归属建设者，当然，集体建设也就是归集体财产，这些财产就需要共同处理，不属于任何个人专属。

4.制定再次流转的制度，实现与国有土地权利平等的局面

在农村集体经营性建设用地中，实现租赁、抵押或者入股等资产重组和权利的基础是再次流转，它同样也是实现和国有建设用地“同价同权”创新目标的条件。举例来讲，一旦某件抵押品不可第二次流转入市场，也就意味着它的资产不会被兑现，那么完全资产抵押标的物的要求也就不满足，最终，金融机构也必然不会办理抵押贷款业务。所以，在对农村集体经营性建设用地进行设计时，同步制定初次流转和再次流转机制便显得尤为重要，必须明确规定再次流转的登记办理、价格评估、界定流出接受对象以及缴纳的相关税费等，并且相同的待遇定要应用到国有土地二级市场。

三、结束语

总的来说，让“农村理事会”全面的参与其中，使得各方的利益优势在中间被充分的发挥出来，这也是一条有效的途径，在构建公平公正公开的农村集体经营性建设流转决策机制之上。