新型城镇化背景下村民自治的反思及重构

◎涂利军

自十八大明确提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”以来，我国的新型城镇化战略逐渐从概念走向行动、由理论落向实践。而战略目标的实现必须依靠城乡的共同发展，任何偏废都可能影响到新型城镇化的发展质量，对乡村治理也提出了更高要求，因为伴随着新型城镇化的推进，人口流动、土地流转等问题的出现对村民自治的良性运行带来了新的影响，而有效的村民自治制度能够保障村民的平等权。因此，反思新型城镇化过程中村民自治的样态并进行策略重构具有深远的意义。

一、新型城镇化背景下村民自治的反思

当前，我国村民自治整体上水平不高、绩效欠佳，村民自治组织在承担村级自治之责时往往表现得“力不从心”，与新型城镇化对村民自治的应然要求存在相当的距离。

（一）自治主体缺失。我国村民自治制度的设计初衷是保障村民的直接参与权，但目前并未真正达到《村组法》所规定的应然状态。原本村民期待通过选举构建起村民自治的组织架构，为后续的民主决策、民主管理和民主监督搭建平台，但由于普通村民参政议政的能力偏低，加之大批农村青壮年劳动力的外流，影响了村民直接参与村庄公共事务管理的效果，有些村民甚至连三年一次的村民选举尚且无暇顾及，即使参加也在选举之后“退居幕后”对此不闻不问。目前，我国很多乡村地区村民自治已经异化为“村官自治”，而“村官自治”与村民自治的内涵迥然相异，因为“村官自治”有可能导致村官主导村庄公共权力配置和运作的非法治化村治模式，因而人为性和随意性较强，将村官排除于相关制度规范的约束之外。

（二）利益关联松散。利益关联度是指参与主体与引发自治参与的预期利益之间联系的紧密程度，村民利益与村民自治之间的契合度越高，则越会激发起村民的参与热情。因此，集体经济发达的乡村地区村民参与自治的热情很高，原因在于村级组织掌握了乡村经济资源，有助于提升村民自治组织的吸引力，提高村民参与选举、决策、管理和监督的积极性。当前，虽然新型城镇化的发展加快了农村土地的流转速度，但整体而言我国大部分乡村地区仍然以小农经济和小生产结构为主，落后的农业生产方式难以提供充足的农业剩余，在“民以食为天”观念的影响下，村民大多认为生计问题大于自治问题，频繁的参与自治无疑会影响到经济收益。因此，农村经济发展的落后面貌从根本上制约了村民参与乡村治理的积极性，无法支撑以普适化、标准化为特征的现代村民自治制度，导致在某些经济落后地区村民弃权或代投现象十分盛行。

（三）社会组织不成熟。新型城镇化改变了乡村原有的组织构架，居民对公共产品和公共服务的需求也呈现出明显的差异化。因此，虽然村民自治有效地弥补了人民公社解体以来乡村治理权威的不足，但无法完全适应经济社会环境的巨大变化给乡村治理带来的新挑战，故而近年来很多地方涌现出一批公益组织和互助组织等，尝试建立诸如此类的社会组织予以应对。但当前社会组织在发挥效用的同时其弊端也逐渐显露，新型城镇化强调“以人为本”，在农村基础设施和公共服务等方面的投入不断增加，对参与村民自治的社会组织也提出了更高的要求。但是，当前农村社会组织不但由于大部分村民没有加入而导致组织化程度偏低，而且彼此之间缺乏合作意识，一些社会组织为了获取政府部门更多的扶助，排斥和遏制其他社会组织的发展。

二、新型城镇化背景下村民自治的重构

新型城镇化战略的实施对村民自治提出了更高要求，村民委员会作为村民实现“自我管理、自我教育、自我服务”的基层群众性自治组织，理应发挥更为重要的基础性作用，且其作用的发挥有赖于村民自治实现方式的重构。

（一）推进善治视域下的“村官自治”。由于村民不可能全部参与村里一切公共事务的管理与决策，必须由村官“代劳”进而形成了“村官自治”，但缺乏约束和监督机制的“村官自治”很容易变成“村官乱治”，因此必须推进以“发展、民主、法治、和谐”为主要内容的乡村善治，以保障“村官自治”能够充分发挥能人效应。

1.充分发挥村务监督委员会的作用。我国的第一个村务监督委员会诞生于浙江省武义县后陈村，本世纪初当地的农村集体经济得以快速发展，然而村集体的经济繁荣同时也给村官带来了巨大的利益诱惑，多名村干部因为经济问题先后被查处，后来该村在我国率先成立了肩负监督职责的村务监督委员会。现今，村务监督委员会作为村民自治的监督机构，能够推动村级管理中决策权和执行权的良性运转，使村官执行自治的权力受到有效的制约，推动村级权力运行更加公开、村级财务管理更加透明，不仅具有“促廉”的功能还能够发挥“助勤”的作用。

2.培育广大村民的公民意识。村民自治制度是实现基层民主的有效途径，但其作用发挥与绩效改善有赖于村民的公民意识培育。公民意识指的是将责任感、使命感和权利义务观等融为一体的自我认识，真正具有公民意识的村民不会对自己的权利漠不关心，更不会产生完全寄望于村官身上的消极村治意识。因此，应不断完善村务公开制度以保障村民的知情权，推行“一事一议”制度和村级事务听证会制度以保障村民的监督权，从而化解村民公民意识的碎片化状态，使村民在参与自治过程中具有民主意识、权利意识和法律意识。

（二）改善农民的经济自主权。当前农村经济的低水平发展无法承担起村民自治过程中所需的消耗，有些地区的农民仍在温饱线附近徘徊，因此他们更为关注物质利益和经济权利，对于政治生活和政治权利基本上无暇考虑，因而经济基础薄弱的村民不可能完全排除乡村权势对个人意愿的抑制，导致村民自治实际上只是“残缺”的民主，因此应采取措施大力发展农村经济。

1.明晰农村集体产权制度。村民自治只是提供了保持乡村秩序的可能性，村民自治能否真正落地并得到发展，关键在于结构合理、归属明晰的农村集体产权制度支撑作用的发挥。因此，应实现集体组织的“两权”分离，进而确定农民的土地承包经营权和集体资产权益股份权，使农民不但能够通过土地流转获取收益，并对集体经营性资产进行量化然后将股份赋予给集体组织成员，使农民获得股权分红。同时，要搭建起经营权和股权交易的公共平台，让村民拥有的资源和股权可以按照市场规则实现真正的流动。

2.完善农业生产保障机制。在集体经济不发达的乡村地区，自治组织缺乏推进村民自治的物质条件，无法为村民提供良好的社会公共服务，因而村委会只能依靠村民出资出力来处理公共事务，村民的积极性不高导致自治组织基本处于“半瘫痪”状态，导致村民自治的运行效果受到严重影响。而农业生产保障机制有助于消除农村社会的不稳定因素，因此政府应构建和完善农产品市场调控机制，防止农产品价格的全面倒挂，并稳步提高粮食最低收购价，以激发农民从事农业生产的积极性，推动农民收入水平的提升，从而为村民自治的正常运行奠定坚实的物质基础。

（三）培育农村社会组织。农村社会组织涵盖了经济、文化和环保等诸多领域，并在承接政府职能转移方面发挥着重要作用。同时，村民作为个体参政时力量薄弱、成本很高且效率很低，因此村民自治离不开社会组织的效能发挥。

1.加大政府扶持力度。虽然针对农民经济合作组织的《农民专业合作社法》已经颁布，但是更多的农村社会组织的法律地位有待明确，因而政府应加大立法力度。同时，针对目前农村社会组织资金缺、实力弱、规模小的现状，政府应加大帮扶力度，并简化登记程序、降低登记门槛，为农村社会组织发展提供宽松的政策环境，且主动与合法的农村社会组织建立起伙伴关系，以发挥它们在农村公共服务供给方面的作用。

2.提升村民参与意识。在广大乡村地区村民普遍对社会组织缺乏信任，因此政府要加大宣传力度，改善村民对社会组织的认知，让村民真正认识到社会组织对农村社会的发展和农业经济的繁荣发挥的重要作用，从而将原子化的农民组织起来并激发他们参与的积极性。同时，农村社会组织要提升责任意识和服务能力，积极与村民进行交流和沟通，帮助村民在一些重大公共服务项目上最大限度地表达自身的利益诉求，以提升社会组织在村民中的影响力。

3.加强监督管理。政府应及时更新和完善农村社会组织的基本资料，掌握社会组织的发展轨迹和运行情况，在信息公开、财务收支和服务质量等各个环节充分发挥监管作用，对趋利性过强的社会组织要予以规范，以充分利用其积极因素、遏制其消极因素，且管理体制应由重行政控制向依法管理方向转变，并鼓励村民积极承担起主动监督的责任。

结束语

改革开放以来，我国村民自治在理论与实践方面均取得了长足的进步，但随着新型城镇化步伐的加快，导致了各种组织和力量的相互交叉，传统与现代多种因素的交织重叠，村庄自治图景也显得愈加复杂化。因此，村民自治不仅需要理顺农村“两委”关系以防其越位，同时应重视非制度性因素如农村精英和民间社会组织的效能发挥，从而形成良性互动的村民自治模式。当然，鉴于我国各地农村发展的非均衡性，从空间维度而言不同地区的村民自治应进行多元化的制度安排以进行探索和实践。