老龄化背景下我国农村新型社会养老保险制度的思考*

◎赵静华

一、人口老龄化与“新农保”制度的提出背景

调查显示：到2025年，我国六十五岁以上老年人口占总人口的比例将超过百分之十二，说明我国社会的年龄结构彻底完成了由成年型到老年型的转变；到2050年，我国六十五岁以上老年人口占总人口的比例将从百分之十二上升到百分之二十以上，中国人口的年龄结构将达到高度老化。

我国有近百分之七十的人口聚集在农村。面对农村地区人口老龄化凸显问题，我国于2009年和2010年相继颁布实施了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》和《社会保险法》。上述两部文件的出台标志着我国开始正式推行农村社会养老保险制度。尽管我国推行的“新农保”制度取得了一些效果，但是制约该制度科学发展的因素也是显而易见的。因此，未来一段时期我国的“新农保”制度能否稳定地走上可持续发展道路值得我们深思。

二、“新农保”制度面临的困境

十八大以来，围绕社保工作的话题得到广泛热议，而针对农村地区推行的“新农保”制度也悄然进行着。然而，我国农村人口众多，各地区之间的经济水平参差不齐，加之尚无可借鉴成功经验和发展模式，因此全国各地区在“新农保”制度推行过程中，普遍存在着诸如立法问题、政府专项资金投入问题、资金筹措渠道问题、基金管理方法等方面的一系列问题。

（一）立法不够完善

必要的法律先行是推行任何政策与制度的基本前提。然而，我国的农村社保与“新农保”制度的推行与实施才是近几年的事，相关的法律制度和管理体制还不健全，因此尚无法与其他发达国家相比。据调查，与“新农保”制度相关的仅有两部停留在政策性层面的指导文件，尚未具备相关法律法规的约束能力。由于无法可依，这便造成目前农村不少地区的社保险制度在实施过程中出现官民关系紧张、不稳定等问题，此状况的发生无疑不利于相关地区日后农村社保和“新农保”制度的开展当地的和谐稳定。由于没有立法或者根本无法可依，导致各地方政府根据指导意见指定与实施的规定出现很大差异，最终势必导致推行“新农保”制度过程中出现随意性和偶然性，并由此导致各农村地区之间的“新农保”制度衡量标准不统一的现象发生。这样不同人群或者不同职业以及城乡之间制定出不同的标准，容易出现某个地区整体养老保障水平不达标的现象出现。

（二）专项资金投入不够

据统计，随着老年人比重不断上升，社会费用的支出持续稳定增长。老年人医疗费用从1990年的76.2亿元增长到2003年的271.3亿元。随着老龄化的发展，离退休职工支出和医疗卫生消费支出必将进一步增大，养老保障负担也会日益加重。随着“新农保”制度的推行，尽管政府用于社保方面的专项资金投入有所倾斜，但是整体比重尚无法与西方某些发达国家相比。在西方的某些发达国家，政府用于社保方面的财政投入比重较大，因此才能保证该国社保制度的完善与可持续发展。毫无疑问，专项资金投入不够是造成目前我国“新社保”制度严重落后于发达国家的重要因素之一。在上述《县级农村社会养老保险基本方案》中可以发现如下规定：“农村个人基础养老金以每个月60元的标准发放”，而“地方财政对农民的补贴是按农民人均纯收入的3%提供的，中央和地方用于新农保的财政补贴资金合计，仅占财政总收入的1.3%”。这些数据表明，我国中央财政对“新农保”的投入程度还远远不够。

（三）筹资渠道狭窄

目前，我国新型农村社会养老保险采取的筹资渠道较为单一，表现为个人缴纳大部分、集体补贴一部分、国家通过政策再进行补贴。表面上看似乎此种筹资渠道可以稳定地给“新农保”制度的实施提供资金保障。然而，在“新农保”制度的实际推进过程中不难发现，此种资金筹集模无法在全国大部分农村地区推而广之。其原因主要在于我国绝大多数农村地区的集体经济中缺少用于补贴“新农保”的原始专项启动金，因此试图使用集体经济补贴此部分养老保险金的做法是不合理的，即事实证明“集体补助为辅”的方式缺乏合理性。在吉林省公布的近1.5亿元“新农保”筹集基金收入中，政府与农民个人实际缴费的比例约为3：1。可见，“新农保”制度的单一筹资渠道从根本上讲无异于被保者自己缴纳养其老保险金，这种方式固然无法减轻农民的生活压力。

（四）基金管理方法单一

但从基金使用与管理的层面看，如果为了公正、公开地对农民的养老提供最基本的保障，从而实现老有所养的根本目标，“新农保”基金的实际征缴者与管理者、获益者之间应当处于分离-监督-被监督的三角关系之中。然而，在“新农保”具体实施过程中不难发现，“新农保”基金的管理者在县级政府，经济条件稍微优越的地区才可以由省级部门进行管理，但是无论是哪个级别的行政单位主管，基金的最终的运作权都集中在本地财政。这主要因为农村的社保基金管理分散，一般基金规模较小，难于进行多样化的投资，而且无法保障基金安全。再者由于在人才管理、采集信息等方面缺乏整齐划一的管理，这便导致农村地区的“新农保”基金管理能力有限，资金流失与大量损耗现象随处可见，农村社保基金未能发挥其应有的作用。

三、健全“新农保”制度的策略与建议

习近平总书记在十九大报告中指出：加强社会保障体系建设，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。全面实施全民参保计划。完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹。老年型社会要解决的重要问题是保障“老有所养”，建立和完善社会养老保障制度是实现这一目标的根本保证。可见，完善“新农保”制度也包含在国家的下一步发展规划之中。本文建议从以下几个方面入手：

（一）尽快立法，建立法制保障

通过立法尽快建立和健全新的社会保险制度。而正确把握新的社会保险制度的基本模式，是社会保险制度改革顺利进行的重要前提。现在改革中所出现的许多问题和争执，很大程度上是与基本认识上的不一致有关。因此。在这个基本问题上，形成统一的认识是很有意义的。社会保险的基本原则和各国的实践经验表明，建立符合民生的社会保险制度必须以我国的基本国情为基础，同时兼顾社会保险与经济社会发展的利弊关系；必须正确平衡好好国家、集体、个人三者之间的关系，兼顾权利与义务的统一；必须考虑高度社会化，大力发挥社会保险职能；建立合理的领导管理体制，便于科学管理和控制支出；充分保证保险基金的安全和参保人收益；实行合理的待遇支付办法和调整办法，以便保证和提高保障水平。

（二）努力加大社会各方面在“新农保”的投入

数据表明，我国政府财政收支处于增长态势，年均增长率超近20%，而现实问题是我国财政中用于社保支出的部分却不合理、不平衡。农村地区获得的资金亟需提高，至少要达到城镇水平。改善民生、有利于农，建议国家从非缴费性的养老计划开始着手建立“零支柱”养老保险，从而保障老年人的老有所养。其次，政府加大监督力度，落实由地方政府、集体操作的补贴政策，重点鼓励一些大企业投入资金帮助政府实施“新农保”制度。

（三）拓宽宣传渠道，加大宣传力度

“新农保”制度的受益者是广大农民，为了让更多农民积极参与到“新农保”制度之中，仅仅依靠于村内的喇叭广播是远远不够的。建议加大村内的公示板宣传、深入到户式的走访讲解等等。同时，加强农村基层组织的“新农保”机构建设，设立专门的基层机构，由专人负责向村民宣传、讲解“新农保”政策，回答农民关心的间题。我国农村居民的文化程度不高，这无疑导致广大村民对国家政策理解不够深入，限制了诸多可行的宣传方式发挥作用。因此，通过实施教育，努力提高村民的文化素质，是为“新农保”制度保驾护航的有力武器。

（四）加强基金监管力度

“新农保”基金广义来说属于专项基金，为了避免、杜绝该基金被个体占用，切实落实到位，建议我国建立、完善“新农保”制度的同时，设计相关社保基金管理规定、出台用于社保监管的法律法规，以确保“新农保”在具体实施过程中能够有法可依。同时建立专门的“新农保”基金监管机构，做到开放监管和透明监管、优化基金监管程序，从而提升“新农保”基金的具体作用。

四、结语

新型农村社会养老保险制度体现了国家对“三农”问题的关注，它的实施与可持续发展对建设社会主义新农村有着十分重要的现实意义。此制度的科学推进有助于促进社会公平，逐步缩小城乡差距以及维护农村地区社会稳定。总结经验、吸取教训，逐步建立起完善的“新农保”制度任重而道远。