辽宁省推进农村集体产权制度改革工作研究

◎苏 宇 吕 萍 万 震

一、辽宁省农村集体经济发展现状

目前，辽宁省的农村集体经济基础与全省经济发展情况相似，较为薄弱，各项数据都低于全国平均水平。据农经统计，2017年辽宁省农村集体经济组织收入为47.99亿元（约占全国农村集体经济组织总收入的1.1%）；全省村均收益2.1万元（全国村均收益为26万元）；全省当年无经营收益的村8120个，占全省村数的66.42%（全国无经营收益的村数占比51.45%）；当年有经营收益的村4105个（详见表1），占全省村数的33.58%（全国有经营收益的村数占比48.55%）。从上述数据看出，全省三分之二的村集体经济无任何可经营的资产，既没有产业，又没有可供对外发包的山林、水塘等集体资源，仅靠财政转移支付资金维持基本运转。同时，从全省有经营收益村的收益情况看，省内各地区的农村集体经济发展水平也参差不齐。在年收入100万元以上的199个村中，大连占49.25%；沈阳占13.07%；鞍山占11.06%；其他11个市合计占26.63%。从数据分析可以看到，目前辽宁各地的农村集体经济发展状况不同，所以要按照中央的要求，结合当地发展的需求和农民的诉求，分类推进农村集体的资源性、经营性、非经营性资产改革。对土地等资源性资产，继续搞好土地确权登记颁证工作，完善“三权分置”办法，利用好农村土地确权登记核查出来的集体耕地，发展集体经济。对非经营性资产，如集体所有的办公用房、卫生所、小学校等，要探索建立集体统一运行管护机制。对于经营性资产要着力推进资产确权到户，发展多种形式的股份合作。

二、辽宁省农村集体产权制度改革工作现状

（一）制定出台文件，落实中央改革精神。《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》下发后，全省各级党委、政府也先后出台了改革实施意见或实施方案。2017年7月12日《中共辽宁省委、辽宁省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》正式印发，对全省产权制度改革工作进行了总体安排和部署：“力争用两年左右时间基本完成清产核资，用5年左右时间基本完成改革”。2017年8月，省农委印发了《辽宁省农村集体产权制度改革工作实施方案》，详细规定了产权改革各个阶段的工作要求和步骤。全省14个市均以市委、市政府文件形式印发了农村集体产权制度改革的《实施意见》或《实施方案》，全省改革工作在各市正式启动。截止到8月份，全省县以上党委、政府共出台农村集体产权制度改革文件162个，召开改革专题会议和政策培训班379次，培训市、县、乡、村四级干部35049人次；各级政府部门印发清产核资实施文件151个，召开清产核资部署会议和业务培训361次，培训各级干部29208人次。

（二）加强组织领导，为改革提供保障措施。从2017年全省农村集体产权制度改革工作启动以来，辽宁省成立了农村集体产权制度改革领导小组，组长由分管省长担任。成员单位由省委组织部、省人大农委、省人大常委会法工委、省发展改革委、省教育厅、省民政厅、省财政厅、省国土资源厅、省水利厅、省农委、中央人民银行沈阳分行、省国税局、省地税局、省林业厅、省政府法制办、省妇联等16家单位组成。领导小组办公室设在省农委，承担农村集体产权制度改革的日常工作。截止到8月份，省、市、县（含县级市和涉农区，下同）三级成立改革领导机构109个，其中：省级1个、市级13个、县级95个。各县级农村集体产权制度改革领导机构基本由党委主要领导担任组长。一些地方还专门成立了清产核资工作领导机构。全省建立了省市县农村集体产权制度改革工作交流机制和月报告制度。许多市县专门组织相关人员赴外省改革先行地区实地学习考察农村集体产权制度改革的经验和做法。

（三）全面清产核资，为改革奠定工作基础。截止到8月份，全省各地已完成清产核资单位数3633个，其中：乡镇级56个、村级1080个、组级2497个。核实资产总额150.65亿元，其中经营性资产总额22.06亿元。已确认村集体经济组织成员771248人，量化资产4.57亿元。一些承担国家和省级改革试点的地区或试点村工作进度过半，清产核资和集体成员资格确定阶段工作已完成，进入到股权设置、股份量化以及建立新型股份经济组织阶段。北镇市改革试点工作共涉及19个乡镇、221个行政村、13万农户、41万农民。目前清产核资和集体成员资格界定工作已基本结束，已有201个村完成清产核资，核实资产总额44067万元、集体土地总面积147万亩，现已进入建立经济组织和整章建制工作阶段，90%以上的乡镇已完成股份经济合作社的股东代表、董事会、监事会的选举工作，并已向3个村发放了农村集体经济组织登记证书。调兵山市全部5个乡镇的35个村清产核资、成员身份确认工作均已完成，目前正在进行股权量化与设置。大连甘井子区4个涉农街道37个村，已有10个村完成股权设置，6个村即将挂牌成立股份经济合作社。

三、目前工作中存在的问题

农村集体产权制度改革是农村改革的深水区、硬骨头。中央明确要求各级党委和政府要充分认识农村集体产权制度改革的重要性、复杂性、长期性，要强化领导，精心组织，创造保障条件，确保事有人管、责有人负，但目前一些地方的实际动作与中央要求还存在明显差距，主要表现在三个方面、六个不够：

一是领导重视不够，靠前指挥不够。虽然各地都先后出台了改革实施意见或实施方案，但实际工作中一些地区领导重视程度不够，靠前指挥不够，对农村集体产权制度改革事项较少进行专题研究和部署，对基层改革工作情况缺少调研、缺乏了解。有的市产改工作仅是国家试点县一枝独秀，其他县区产改动作迟缓，还有一些非试点地区对全省要求同步开展的清产核资等改革任务部署督导不到位，工作进展缓慢。

二是领导机构发挥作用不够，保障措施不够。虽然大多数地方都成立了农村集体产权制度改革工作领导小组，但一些地方的领导机构缺少实质动作，组织部署调度工作不够，人力、财力等重要保障措施明显不足。根据各地自查报告和工作月报统计，目前只有大连、鞍山、锦州、营口、朝阳和盘锦以市委、市政府名义召开了专题会议，研究部署产改工作。一些地方对改革缺少保障措施，特别是在人力、财力上支持力度不够。全省市级财政除沈阳、大连、辽阳、丹东和本溪市分别安排2243万元、330万元、180万元、56万元和5万元清产核资专项经费外，其他市都没有资金支持。各地还都不同程度存在乡镇农经机构不健全、人员不足等问题，造成改革任务难以及时落实，工作质量和工作效率差强人意。

三是宣传力度不够，公开程度不够。农村集体产权制度改革是涉及农村千家万户百姓的大事件，广大农民是改革的主体，如何引导农民群众正确认识改革、积极参与改革是各级党委政府及其有关部门的职责。然而许多地方除了下发文件，在当地报纸、电视台等公开媒体上基本没有关于农村集体产权制度改革的相关报道。基层乡村在改革进行中也缺少必要的改革情况公开栏、宣传板。广大农民群众对改革的目的、意义、方法、步骤以及改革的相关政策等知之甚少，改革的氛围不浓，宣传力度亟待加强。

四、下步工作建议

（一）强化组织领导，确保改革任务落地见效。各地各级党政负责同志要进一步提高认识，切实把农村集体产权制度改革作为一项政治任务，放在更加突出的位置来抓，不仅亲自抓、带头干，还要勇于挑担子、啃硬骨头，做到亲自部署、亲自把关、亲自协调、亲自督察，扑下身子，狠抓落实。要建立健全工作机制，加强调度，压实责任，特别是在当前机构改革时期要确保机构不乱，人员不散，事有人做，责有人担。

（二）加快清产核资进度，确保产改工作有序推进。清产核资是农村集体产权制度改革的基础性工作，也是改革的首场硬仗，各地要按照国家9部委《关于全面开展农村集体资产清产核资工作的通知》要求，全面清查核实集体各类资产，健全完善各项制度，建设农村集体资产监督管理平台。各地要按省里确定的时间节点，完成清产核资的各阶段任务。各地各级要加强指导和督导，督促所有试点村和非试点地区及村加快工作进度，在完成清产核资后接续开展成员身份界定、股份设置等产权制度改革工作。

（三）增加地方财力支持，确保产改刚性支出。农村集体产权制度改革需要经费作保障。经测算，仅农村集体资产清产核资工作每个村的经费就需要至少1-2万元。由于经济状况的制约，我省大部分地区财力较弱，改革经费难以保障，但承担改革试点任务的地区，地方政府应尽力调剂本地财力，给试点工作必要的资金支持，确保试点任务顺利完成。

（四）加强改革宣传，确保农民知情权参与权。各地各级要充分利用报纸、广播电视、网站等新闻媒体，强化改革宣传力度，营造改革氛围。基层乡村应悬挂宣传条幅、设立公示栏，制作悬挂含有改革内容的展示图板等，确保农民的知情权、参与权。使改革过程的各个环节和程序公开、透明、规范，各参改单位要将相关会议记录、签字记录、文字记录、影像记录等材料完整归档，妥善保管。

（五）启动集体经济组织登记赋码，确保经营活动开展。按照《农业农村部、中国人民银行、国家市场监督管理总局关于开展农村集体经济组织登记赋码工作的通知》，各地要落实好中央有关“现阶段可由县级以上地方政府主管部门负责向农村集体经济组织发放组织登记证书，农村集体经济组织可据此向有关部门办理银行开户等相关手续”的精神，认真履行职责，承担起农村集体经济组织登记赋码工作的组织实施。从而使农村集体经济组织获得完全市场主体地位，独立开展经营管理活动。