农村宅基地取得与使用制度演变

“宅基地”作为专用法律术语第一次出现在1962年9月27日通过的《农村人民公社工作条例修正草案》中，此前一般使用“地基”一词。但迄今为止，法律尚未对宅基地进行确切的定义，也并未专门立法，而是由现行法律和政策共同规范、调整。

在新中国成立后的很长一段时间内，城市居民也可以取得宅基地，但1982年《宪法》生效后，城市居民宅基地统一收归国有，在1998年《土地管理法》修订生效后，城镇居民已经无从申请取得宅基地。城镇居民原已取得的宅基地纳入国有土地使用权进行管理，实行有偿出让制度。相对于城市居民来说，农户取得和使用宅基地制度演变经历了几个重要的阶段，梳理并归纳不同演变阶段的典型特征对明晰农村宅基地制度演变方向具有重要意义。

一、1949—1957年，确立农民拥有宅基地所有权

1949－1952年的国民经济恢复时期，国家承认农民对宅基地和房屋的所有权归农民私人所有。农村宅基地以农民个人为单位平均分配，无偿取得，农民领取了政府颁布的房地权证书，宅基地可以自由买卖和租赁以及继承等而不受政府限制。

根据1950年《中华人民共和国土地改革法》第一条、第二条、第十条和第三十条的规定，通过土地改革，我国的土地制度从原来的封建土地地主所有制转变为农民个体土地所有制，允许土地的自由经营、买卖及出租。按照1950年11月25日《内务部关于填发土地产权所有证的指示》第一条的规定，大部分地区的农民领取了政府颁布的《中华人民共和国房地权证书》，对其分得的土地和土地上的住宅拥有完整的所有权。1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过《宪法》的第八条、第十一条和第十二条规定，更加确立了农村宅基地的私人所有地位。

1952年9月24日，毛泽东在中央书记处会议上讲道：“10年到15年基本上完成社会主义，不是10年以后才过渡到社会主义。”紧接着，1953年，中央先后发布了《中共中央关于农业生产互助合作的决议》和《中共中央关于发展农业合作社的决议》，中国农村开始了互助合作运动，走集体化和共同富裕的社会主义道路。1955年12月27日，毛泽东在定稿的《中国农村的社会主义高潮》序言中进一步批判了右倾保守思想。由此，在1955年的农业合作化运动中，全国绝大多数农民都在“批判右倾保守思想”的政治强制下加入了集体所有制的农业生产合作社。通过合作化，中国完成了土地所有制的第二次改革，将农民的土地所有制改造为集体土地所有制，个体农民在土地改革运动中分得的土地也合并为不可分割的“集体财产”。到1956年底，全国基本实现了农业合作化。但宅基地的权利状况并未发生改变，并未入股入社，宅基地仍归农民私人所有。

二、1958—1979年，农村宅基地所有权的转移

1958年7月，毛泽东号召把高级社合并组成“一大二公”的人民公社，土地、劳动力和其他生产资料都归“政社合一”的公社支配。1958年8月29日中共中央在《关于在农村建立人民公社问题的决议》中提出，人民公社采取集体所有制，并逐步转化为全民所有制。1962年9月27日中国共产党第八届中央委员会第十次会议通过的《农村人民公社工作条例修正草案》（又称《六十条》）规定了农村宅基地所有权与使用权相分离，其所有权归生产队，而使用权归社员。1963年3月20日中共中央发出《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》中转发了国务院农林办公室整理的《关于社员宅基地问题》，再次明确：社员的宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地，都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖。但仍归各户长期使用，长期不变。1979年2月2日最高法院《关于贯彻执行民事政策法律的意见》规定：处理社员宅基地的使用权等纠纷，应根据土地归国家或集体所有，一律不准出租和买卖的原则，既要保护国家和集体的利益，又要照顾历史情况和群众的实际需要。1982年《中华人民共和国宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”至此，农村宅基地的集体所有制以宪法的形式被确认，所有权与使用权相分离的产权制度已完全确立。

三、1979年至今，宅基地取得与管理制度的不断完善

1979年12月2日至9日，国家建委、国家农业委员会、农业部、建材工业部、国家建工总局五部委联合召开了全国农村房屋建设工作会议，在《全国农村房屋建设工作会议的报告》中提出了鼓励农民自己建房，强调了“农村建房中的政策问题，最核心的是房屋的产权问题。社员的住房，属于生活资料，产权应归社员所有”，导致随之而来的缺乏规划，任意建设，大规模乱占、滥用、损毁农地甚至耕地等行为，使得国务院连续下发了1981年4月17日《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》、1982年1月7日《批转第二次全国农村房屋建设工作会议纪要的通知》、1982年9月17日《转发城乡建设环境保护部关于福建晋江地区狠刹乱占耕地建房问题的报告》等文件，出台了1982年1月14日《城镇规划原则》、1982年2月13日《村镇建房用地管理条例》（已被1986年6月25日公布的《中华人民共和国土地管理法》明令废止）等系列管制措施，纠正对宅基地制度安排的错误干预，并在1983年5月25日《城镇个人建造住宅管理办法》第三条规定：“凡在城镇有正式户口、住房确有困难的居民或职工，都可以申请建造住宅；但夫妇一方户口在农村的，一般不得申请在城镇建造住宅。”

1984年8月30日最高人民法院《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》中又强调了宅基地使用权应根据土地归国家或集体所有，一律不准出租、转让和买卖的原则，参照解放以来宅基地的演变和现实使用情况，照顾群众生活的实际需要，依法保护国家、集体和个人的权益。此后，1985年10月29日城乡建设环境保护部《村镇建设管理暂行规定》中，对村镇居民使用宅基地作出了具体规定。1986年6月25日，《中华人民共和国土地管理法》颁布，对宅基地使用权方面的规定，延续了1982年《村镇建房用地管理条例》（1986年被废止）中的规定。1990年8月25日，原国家土地管理局《关于以其他形式非法转让土地的具体应用问题请示的答复》（〔1990〕国土函字第97号）中指出：“原宅基地使用者未经依法批准通过他人出资翻建房屋，给出资者使用，并从中牟利或获取房屋产权，是属‘以其他形式非法转让土地’的违法行为之一。”1995年3月11日原国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有。依照第二章规定属于国家所有的除外”。1995年6月30日通过，自1995年10月1日起施行的《担保法》第三十七条规定：“宅基地使用权不得抵押”。1998年修订后的《土地管理法》，明确规定了农村村民一户只能拥有一处宅基地。至此，“一户一宅”的宅基地使用制度完全确立。

1999年5月6日，国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发〔1999〕39号）中指出：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”2004年11月2日国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）规定：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”2007年12月30日国务院办公厅《关于严格执行农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）又强调：“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房。”2008年7月8日国土资源部《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发〔2008〕146号）提出，“在当前宅基地使用权登记发证工作的基础上，进一步加大工作力度，力争在2009年底前，基本完成全国宅基地使用权登记发证工作，做到权属纠纷基本解决，农民合法使用的宅基地全部发证到户。”2010年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出，完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。2015年2月25日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议审议了国务院关于提请审议《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定（草案）》的议案。决定于2017年12月31日前，在北京市大兴区、天津市蓟县等33个试点县级行政区域，暂时调整实施《土地管理法》《城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定，允许农村集体经营性建设用地入市，同时提高被征地农民分享土地增值收益的比例，对宅基地实行自愿有偿的退出、转让机制。2017年11月4日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《全国人大常委会关于延长授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定》，将试点期限延长一年至2018年12月31日。2017年底召开的中央农村工作会议指出，要“破除一切束缚农民手脚的不合理限制和歧视”，将完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，以及承包地“三权分置”、农村集体产权等制度。2018年中央一号文件明确提出，“扎实推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证。完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。”2018年1月17日举行的国务院常务会议上，特别提出了村庄建设用地整治复垦腾退的建设用地指标优先用于返乡下乡创业；允许利用宅基地建设生产用房创办小型加工项目，推动返乡人员创新创业。

四、农村宅基地取得与使用制度演变方向

出台专门的宅基地管理法。亟须出台专门的法律法规明确“宅基地”概念并对其取得、使用、流转、征收补偿及确权登记等制度进行系统规定，使得宅基地的管理有法可依；明确宅基地的规模确定、标准控制、取得和分配制度、入市流转及集体土地上农民住宅拆迁补偿标准，使其合法使用者享有完整的用益物权。

建立与完善农民住房财产权益保障制度。制定和完善宅基地管理办法，对农民住房财产权抵押、担保、宅基地占有权和使用权的转让进行明确规定。同时，赋予农民自主谈判权，特别是在发生征地拆迁补偿时，明确规定直接由农民与征地部门进行谈判，签订补偿合同，既可以避免出现征地规模过大、不尊重农民意愿、强行征地等影响农村长期稳定的问题，又可以避免补偿标准太低、对失地农民不能妥善安置等损害农民利益情况的发生。

完善宅基地日常管理监督制度。当前，我国的农村承包土地已经实现了所有权、承包权和经营权的“三权分置”，在宅基地和限制农房的管理上，也应积极探索和完善宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度，在坚持宅基地所有权属于农民集体、资格权属于集体经济组织成员的基础上，适度放活宅基地的使用权，积极探索完善闲置宅基地和闲置农房使用政策，更好地服务乡村振兴。

完善宅基地被征农民法律救助体系。在宅基地征收过程中，农民因土地征收而导致的宅基地使用权消失，应得到补偿。失地农民作为利益主体，其利益诉求的表达方式没有得到制度化的表达。当其利益得不到保障时，需要转而寻求申诉渠道，导致其在争取自己利益时需要花费更大的成本。按照“法律而前人人平等”的宪法原则，有必要在建立社会保障体系时为失地农民提供法律救助。