浅析我国农村精准扶贫供给侧结构性改革★

◎牟秋菊

一、引言

2015年11月10日习近平总书记在中央财经领导小组第十一次会议上强调：“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率”。推进供给侧结构性改革是“十三五”时期我国经济社会发展的战略重点，而农村精准扶贫作为新时期扶贫开发的重大举措和战略任务，关系到我国全面小康社会的实现，与供给侧改革有着十分密切的关系。精准扶贫的“扶”与“贫”，在一定意义上说，就是“供给”与“需求”的关系，精准扶贫供给侧改革，就是指从扶贫供给侧入手，通过优化扶贫资源投入供给结构、增强有效供给来提高扶贫质量，提高扶贫的针对性、实效性，进而推进精准扶贫、精准脱贫［1］。但目前我国农村精准扶贫在资金供给、政策供给、精准识别机制等方面均存在着不能满足我国农村反贫困的现实需求情况，因此探索扶贫供给侧结构改革是我国剩余农村贫困治理的战略先导。

二、精准扶贫供给体系存在的主要问题

（一）扶贫供给效率递减问题突出

从上世纪八十年代开始，我国就开始了大规模的扶贫开发，扶贫资源的投入也逐年加大，但是扶贫的效益也呈现出逐步递减的趋势。一方面是扶贫资金供给投入边际效率递减，从1978年到1990年12年间，我国贫困人口从2.5亿降到8500万，平均每年减少1000万；从1990年到2000年，贫困人口从8500降低到3209万，平均每年减少500万，仅为前10年的一半；2000-2007从3209万减少到1479万，平均每年减少216万，不到前十年的一半；2008年贫困标准上调后，贫困人口大幅上涨到4007万人，2010年贫困标准再次上调至2300元（2010年不变价）后，贫困人口增加到16567万人，2015年贫困人口数量仍有5575万人。

另一方面，扶贫资金供给渗漏严重，在政府主导的扶贫模式中，扶贫资源的配置层层下达，地方政府与企业都参与了资源配置的博弈，由于扶贫对象在信息及参与市场能力上均较弱，因此资源的划拨及使用去向难以真正惠及贫困农户，难以对资源的配置及使用形成有效的监督，所以尽管扶贫资金供给不断增加，但资金渗漏也较严重。如根据《2015中央预算审计报告》显示，国家审计署重点抽查了17个省的40个县扶贫资金分配管理使用情况，这40个县2013至2015年收到财政扶贫资金109.98亿元，审计了其中50.13亿元（占45%），有 1.51亿元资金被冒领或违规使用。其中：29个县的59个单位和28人通过伪造合同及补贴发放表、重复申报、假发票等套取扶贫资金5573.13万元，14个县的财政、扶贫等部门违规将6091.35万元用于非扶贫领域，17个县的25个单位将2194.78万元用于弥补业务经费和发放福利等。

（二）贫困人口的识别仍然存在瞄准度低的问题

精准识别是指通过申请评议、公示公告、抽检核查、信息录入等步骤，将贫困户和贫困村按贫困线标准有效识别出来，并建档立卡。但在贫困人口识别上仍存在较多问题，一是贫困线未分区域划定。不同地区发展水平、生活消费、物价等情况不同，但全国目前均采用2300元（2010年不变价）的标准，未考虑区域经济发展水平的差异在内，在经济发展水平较高的地区可能导致许多实际贫困人口不能划入在内［2］；二是贫困人口未严格按贫困线识别。在贫困人口的识别上各地是采取对贫困村和贫困人口进行规模控制，逐级向下分解到村到户，由于进行规模控制，指标层层分解，必然存在部分村指标人数大于实际贫困人数，不该划入的人口也划入了，而部分村贫困指标则小于实际贫困人数，属于贫困人口的则不能划入，最终不能按贫困线来确定贫困人口数，而是根据收入由低到高排序，用完名额为止；三是贫困收入监测困难，识别监督机制不健全。贫困人口收入的认定及监督在识别中仍然不规范、监测也困难，如2015年10月8日，国家审计署发布对稳增长等政策贯彻落实跟踪审计结果显示，广西马山县认定的扶贫对象中，有3119人不符合扶贫建档立卡标准，其中有343人是财政供养人员，有2454人购买了2645辆汽车，43人在县城购买商品房或自建住房，439人为个体工商户或经营公司。

（三）产业扶贫没有从根本上解决“造血”问题

目前我国政府主导的大扶贫格局主要是通过三方面开展，即专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫。在这三类扶贫中又以专项扶贫为主导，通过易地扶贫搬迁、整村推进、以工代赈、产业扶贫、就业促进等专项扶贫模式开展自上而下的扶贫工作。在新提出的精准扶贫“五个一批”中，产业扶贫也是精准扶贫核心之一，旨在借助与企业的合作带动农民通过市场的力量实现脱贫致富，但是产业扶贫从项目的选取到实施上都是政府主导推进的。项目的实施不是根据贫困人口的意愿及实际需求而开展，对于贫困人口的覆盖虽有指标要求，但贫困人口在产业化扶贫项目中往往只是获得项目溢出收益，真正获得利益的可能是龙头企业及大户。比如在许多农业扶贫项目区，农民的主要收益来源于土地的租金，土地租给了龙头企业，企业进行规模化的种养，偶尔雇佣当地的贫困农户协助进行劳作，但是只是临时的雇佣，支付的报酬也较低，而企业在贫困地区因为贫困项目的实施获得了政府大量的扶持，但是真正应获得扶持的贫困农户则排除在稳定收益之外，只获得少量项目溢出效益。一边是国家不断加大投入，一边由于扶贫资源使用的低成本，使得扶贫资金的低效益、挤占、漏出成为扶贫开发中最突出的问题。

（四）目前既有扶贫模式的供给已脱离了贫困主体的实际需求

近年来我国对农村扶贫的资金及政策帮扶力度不断加大，也取得了一定的效果和经验，以贵州省为例，在取得成功的扶贫模式中主要有印江做法、睛隆模式、长顺做法、迤那经验等扶贫模式，这些模式的设计及成功都得到了政府大力的推动及投入。但是目前这些模式也逐步显现出扶贫效益递减，贫困人口脱贫需求不能得到体现的问题。一是目前既有的扶贫模式未能充分带动贫困主体的积极性，由于政府主导推进，贫困主体没有真正的决定权，往往是被动参与，因此贫困农户会出现参与积极性不高，等待“被脱贫”；二是政府主导的扶贫模式中贫困主体与市场的对接主要通过企业，但是在市场变动的情况下，农户面临的风险可能会更大，农户对市场信息的了解有限，参与竞争及利益分配的能力有限，没有建立起农户与企业稳定的利益联结机制。国家审计发现，有的扶贫资金分配未与建档立卡贫困人口数据建立有效衔接机制，在具体扶贫项目实施中，有的地方也未严格按规定条件筛选扶贫对象。

（五）农村金融及小额信贷的供给不能满足扶贫需求

财政扶贫资金投入不足是我国目前农村扶贫面临的现实问题，因此农村金融扶贫能弥补扶贫资金短缺的问题，但是目前我国农村金融扶贫领域，一方面是市场化的金融扶贫资源供给稀缺。目前虽然也涌现许多中小金融机构积极拓展农村市场业务，但由于考虑到交易成本等因素，在贷款对象的选择上，仍然是优先考虑有一定财产或担保的群体，贫困人口按照市场商业利益的原则难以获得贷款。另一方面是政府主导的福利性小额信贷政策设计不够科学。目前农村信用社及农业银行虽然有国家贴息的小额贷款，这类贷款由于优惠力度大，使用成本低，但也存在容易被企业或大户占用，政策的可持续性难以保障的问题。比如以部分地方推出的精准扶贫“特惠贷”为例，为建档立卡贫困农户中有贷款意愿、有创收增收项目、有创业就业潜质和一定还款能力的农户提供 5万元以下、3年以内、免担保抵押、扶贫贴息支持的特惠金融信用贷款。贴息资金来源为县财政专项扶贫资金提取10-15%投入，对利息给予足额补贴，县财政每年安排本级预算收入增量的5%建立风险补偿基金。分析该政策：优惠力度大、公益性强，只要是有劳动能力又愿意脱贫的，通过贷款选择合适的生产经营方式，就能达到脱贫。但仔细分析会发现这其实与市场规律不相符合，资金使用成本低，贷款金额并不算低，必然会造成资金被强势群体侵占，所以在一些地方已经出现了资金以贫困户的名誉获得贷款，但实际上贷款给了企业的问题，在监管不力的情况下，寻租行为及资金侵占、挪用等必然发生，政策的持续性难以保障。

（六）大扶贫格局下，开发式扶贫与低保障扶贫衔接不够

习近平同志精准扶贫思想中，征对如何扶的问题，提出了要按照贫困地区和贫困人口的具体情况，实施好“五个一批”工程，即发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。发展生产主要通过产业化扶贫实现，因此主要是扶贫部门负责，社会保障兜底则主要是民政部门负责，其余的也相应由各个部门负责。因此各部门如何形成合力是现实问题，以扶贫和民政为例，扶贫部门有自己的建档立卡户信息系统，民政部门也有，原则上应该是没有劳动能力的贫困户由民政扶持纳入低保，而有劳动能力的通过发展生产方式扶贫，纳入低保的人数和应通过扶贫部门统计的无劳动能力人数一致，但是实际上民政的低保户和扶贫部门的贫困户系统的建立和识别是各自开展和运行的，由于扶贫部门的贫困人口是规模控制，所以数量是既定的，而民政部门的低保人数则是以国家投入资金的多少测算，在资金多的情况下惠及的低保人数就多，所以理论上的低保兜底和开发扶贫的是分离开展的，这必然导致扶贫资源配置的低效和浪费。

三、精准扶贫供给侧改革如何改

（一）改贫困人口识别机制

精准识别贫困人口是扶贫开发的基础，只有精准识别才可能精准帮扶，才能精准脱贫。贫困人口识别机制的改革，可考虑从三个方面开展，一是应考虑将农民人均纯收入的指标，调整为可支配收入指标，因为统计部门已经取消了农民人均纯收入统计指标，其统计数据真实性比农业部门综合年报的农民人均纯收入真实性更高［2］。并且贫困标准的划分应考虑片区经济发展状况进行梯度划分；二是贫困人口的识别应严格按划定的标准进行识别，而不是指标控制，这必然会导致贫困人口规模与预定不符的问题，需要正确处理；三是创新识别方法。贫困人口的识别既要科学，又要易于基层操作，目前各地基层干部在扶贫实践中总结出了许多好的经验做法。如贵州毕节的“一看房、二看粮、三看劳动力强不强，四看有无读书郎”四看法；重庆等地的“评基础、评生产、评劳力、评教育”四评法，都值得借鉴［3］。

（二）改扶贫资源配置机制

从2014年起全国大部分地区根据中办国办印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》文件精神，已将扶贫资金的分配权限下放到各县，不再由省级部门层层下划，以解决资金配置不符合各县实际需求的问题。但是实际在执行中仍存在较多问题，一是将权力实际下放，部分地方仍存在资源配置权力未实际下放的问题，应减少对县级部门分配扶贫资源的直接干预。2016年国务院办公厅下发了《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》指出，有关部门和地方不得限定资金在贫困县的具体用途，干扰统筹整合使用资金的，要严肃追究责任。二是权力下放后，应及时完善相应管理制度。权力到县后，县获得了大量扶贫资源配置的权力，如果不加快完善扶贫项目资金的管理制度，则可能会出现更多扶贫资源的配置不均、浪费甚至漏出。三是借助信息技术改变传统的项目资源配置及管理机制。如借助大数据平台等工具，运用信息化手段，引入第三方监督评估机构，从锁定供给对象到增加供给总量到评价供给效果，建立健全以数据分析为基础的识别机制、决策机制、执行机制、监管机制和评估机制，以到户到人的精准化管理，不断提高扶贫供给效率［4］。

（三）改扶贫供给主体参与机制

政府主导的扶贫尽管能调动强大的社会资源，目前虽然已形成了稳定的专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫的大扶贫格局，但是各类扶贫主要是基于政府主导，行政推行，对于市场机制力量的利用仍显现乏力，反贫困最终需要借助市场的力量实现脱贫。所以我国目前应积极引导市场主体参与扶贫，非政府组织的扶贫在国际上取得了较多的成功经验，设计符合市场机制、按照市场逻辑运行的扶贫是我国扶贫的新导向。例如，我国目前正在部分地区试行的电商扶贫，这种新的扶贫模式就需要突破传统的产业化扶贫模式的局限，以市场需求为基础，搭建起贫困农户与市场的信息桥梁，通过精准市场信息的获取，帮助其实现精准生产和精准销售，从而实现精准脱贫。因此需要改变传统扶贫参与的方式及机制，围绕精准脱贫对象的需求，引导市场主体参与扶贫，包括从贫困人口的识别到贫困人口的对策帮扶上，都可以引入非政府组织进行参与，并探索将部分扶贫资源用于委托民间非营利性组织开展扶贫工作。

（四）改扶贫资源供给结构

长期以来，由于贫困人口的数据来自抽样调查后的逐级往下分解，因此扶贫中的低质、低效问题普遍存在，更多的是在“扶农”而不是“扶贫”。精准扶贫要从扶贫投入侧入手，优化扶贫资源供给结构，所以首先应根据贫困地区和贫困农户的实际需求，优化投入结构，补齐贫困乡村基础设施薄弱、公共服务滞后、产业发育不足等短板弱项，同时有针对性地制定落实贫困户脱贫措施，确保精准扶贫、精准脱贫。其次对扶贫效果不显著的领域，应调整扶贫资金的投入导向。如传统的产业化扶贫出现效益递减，资源漏出问题突出，应不断创新扶贫模式，调整资源投向，提高扶贫资金使用效率。如积极探索引导农村电商扶贫，利用电子商务促进贫困农户获得准确的市场信息，根据市场导向规划产业发展链条带动贫困农户脱贫。三是整合扶贫资金，形成扶贫合力。明确财政安排的涉农资金中贫困县可统筹整合使用的资金范围，进一步加大统筹整合力度。

（五）改金融扶贫供给模式

一是增加农村金融的供给。政府应探索完善并实施相关激励配套政策，积极鼓励和引导各类金融机构参与金融扶贫开发，制定相关财税优惠政策，对金融机构参与金融扶贫给予政策激励。涉农金融机构应在国家优惠政策的导向下增加对农村贫困地区信贷资金的投入，增加涉农贷款投放比例。二是扶持公益性小额信贷机构的发展，放宽准入市场条件，解决公益性小额信贷合法身份的确认问题，制定税收优惠政策，同时加强监管。可尝试鼓励农村信用社，单列一个公益小额信贷项目部门，专门开展公益性小额信贷，这样可以解决吸收合法储蓄即资金来源的可持续问题。三是完善政府福利性小额信贷政策，福利性小额信贷的理性做法应该是缩小范围，只针对某些特殊的群体，贷款资金额度应再缩小，可考虑1万元以下，并且应进一步完善管理，探索建立科学的防控风险机制。

［1］张沈阳.浅谈扶贫攻坚供给侧结构性改革，十堰日报［N］，2016-5-31.

［2］王学书.用供给侧结构性改革思路推进精准脱贫，新华网，2015-5-10.

［3］李翀.论供给侧改革的理论依据和政策选择，经济社会体制比较［J］，2016（1）：9-18.

［4］马海涛，王晨.基于供给侧的精准扶贫财政政策研究，当代农村财经［J］，2016（6）：10-16.