试论“四个全面”战略布局对中国共产党反贫困实践的新谋划★

◎华正学

2020年正向我们近步走来。但是，如何彻底消除绝对贫困，让13亿中国人民过上更加美好的幸福生活，就像一把高悬的达摩克利斯利剑，始终警示着我们，中国消除绝对贫困的时限已经迫近，但所肩负的任务依然艰巨。在新的历史条件下，如何完成消除绝对贫困的脱贫攻坚重任，习近平总书记提出的“四个全面”战略布局应该成为中国共产党消除贫困问题的新指针。正如习近平同志所指出的那样，“党的十八大以来，我们把扶贫开发工作纳入“四个全面”战略布局，实施精准扶贫、精准脱贫，加大扶贫投入，创新扶贫方式，扶贫开发工作呈现新局面”①习近平：在中央扶贫开发工作会议上的讲话，《习近平总书记重要讲话文章选编》中央文献出版社、党建读物出版社2016年4月，第279页。 如何正确认识“四个全面”战略布局对新形势下脱贫攻坚的巨大指导意义，我们认为，“四个全面”战略布局是新常态下中国共产党反贫困实践的新谋划。

全面建成小康社会：中国共产党反贫困实践的新目标。贫困是一个内涵丰富的动态概念。反贫困实践一直伴随中国共产党领导革命、建设和改革的全过程。在不同历史时期，面对不同的形势任务，中国共产党总是以不同的最低纲领和科学目标去凝聚激发人民的斗志。因此，为了建设新中国，建设一个强大的社会主义工业化国家，实现四个现代化，消除贫困，告别温饱，实现小康，达到中等发达国家水平，实现中华民族伟大复兴的中国梦，就成为中国共产党领导人民在消除贫困的实践过程中绘就的一个个奋斗目标。这些奋斗目标，像一个个鲜红的界碑，引领、丈量和记录着中国人民反贫困的艰辛历程，曾经和正在激励着中国人民反贫困的伟大实践。

但是，往事逝已远，眼下正当期。当中国的经济体量已位居世界第二，人均GDP超过7800美元，基本小康已经实现，全面小康进展良好，此时，用一个什么样的发展目标才能振奋人心、汇聚民智、团结民力，彻底消除中国的贫困问题，以习近平为总书记的党中央提出“四个全面”的战略布局，将全面建成小康社会作为实现中华民族伟大复兴的阶段性目标，作为“四个全面”战略思想的目标追求，从而在全党、全国人民面前树立起清晰的工作标杆。“全面建成小康社会，最艰巨的任务是脱贫攻坚，最突出的短板在于农村还有七千多万贫困人口”。所以，“全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，农村贫困人口全部脱贫是一个标志性指标”②习近平：在中央扶贫开发工作会议上的讲话，《习近平总书记重要讲话文章选编》中央文献出版社、党建读物出版社2016年4月，第277页。

全面建成小康社会，重点在全面，标志是建成，内容是小康。相对其他目标，全面建成小康社会，对部分高收入社会群体而言，较容易达到，可以更好地帮助其他群体；对于中等阶层而言，经过努力也能够达到，确保了建成的要求；对于收入相对较低的群体而言，完成起来有一定困难，但也不是没有可能。所以，这是一个积极稳妥、切实可行的发展目标，是一个能够调动绝大多数人民群众发展热情的赶超指标。全面建成小康社会目标的实现，必将极大地提升国人的物质生活水平，提高广大人民群众的生活质量，推动中华民族伟大复兴“中国梦”的实现，为彻底消除中国的贫困问题打下坚实的基础。因此，“全面建成小康社会，是我们对全国人民的庄严承诺，必须实现，而且必须全面实现，没有任何讨价还价的余地”③习近平：在中央扶贫开发工作会议上的讲话，《习近平总书记重要讲话文章选编》中央文献出版社、党建读物出版社2016年4月，第278页。 应该说，在“四个全面”战略思想的指引下，中国共产党所领导的反贫困实践，目标明确，思路清晰，已徐徐向我们展示了一个能够如期完成的光明前景。

全面深化改革：中国共产党反贫困实践的新动力。经过新中国60多年的扶贫开发，特别是改革开放30多年的快速推进，我们已经使近7亿农村贫困人口摆脱贫困，取得了举世瞩目的伟大成就，谱写了人类反贫困历史上的辉煌篇章。如今，我国的扶贫开发已到了啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期。剩下的贫困人口贫困程度较深，减贫成本更高，脱贫难度更大。实现到2020年让现有5000多万农村贫困人口摆脱贫困的既定目标，时间十分紧迫、任务相当繁重。这就要求我们必须在现有基础上不断创新扶贫开发的思路和办法，凸显精准脱贫攻坚的战略定力，增强精准扶贫的针对性，力求精准脱贫的有效性，使脱贫攻坚切实取得实效，坚决打赢扶贫脱困这场攻坚战。

回顾中国共产党领导的反贫困实践，一条最基本的经验，就是必须以改革创新的精神推动扶贫开发工作。消除贫困有赖于经济的发展，社会生产力的进步。但消除贫困的最直接成果，必须体现在人民生活质量的改善和水平的提高上。做到这一切，都取决于党和政府的反贫困方针政策要不断与时俱进和改革创新。新中国成立到改革开放之前，我国的反贫困实践主要以社会救济式扶贫为主，通过制度变革，释放社会主义制度红利，对贫困人口实行救济、扶助、赈灾等福利保障，对边远落后地区，主要是边疆省区和革命老区输入资金和物资进行扶助，严格意义上说，这还不能称其为真正意义上的反贫困。改革开放以来，面对高起的贫困发生率和大规模的贫困人口，党和政府以体制改革为突破口，以家庭联产承包责任制改革、国有企业改革，以及接下来的各方面配套改革为动力，体制变革释放出的巨大能量短时间推动了中国经济社会的发展进步，中国普遍存在的贫困现象和贫困人口大幅度减少降低。进入20世纪90年代，随着体制改革的扶贫效益递减，扶贫脱贫进入攻坚拔寨的深水区，党和政府及时调整政策，先后开展了以开发式扶贫为主和攻坚式扶贫为主的两大战役，扶贫开发不断取得新成效。

进入21世纪以后，中国的反贫困实践面临一系列新情况、新问题。在大规模的疾风暴雨式的扶贫开发推动下，那些容易脱贫的、在短时间内经过努力能够脱贫的都已经实现了脱贫致富，贫困问题已由过去的大面积、普遍性变成了今天的点状分布、顽固性存在，靠过去的那种“大水漫灌”已经很难收到脱贫实效。所以，精准扶贫、精准脱贫就成为新形势下完成脱贫攻坚重任的必然选择。我们必须在认真总结以往扶贫脱困工作经验的基础上，针对新情况、新问题，全面加大改革的力度，创新脱贫攻坚的举措，采取超常规手段，拿出过硬办法，举全党全社会之力，坚决打赢脱贫攻坚战。按照扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准的要求，通过产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助、社保政策兜底等措施实现脱贫。要切实增强责任感、使命感和紧迫感，切实解决好思想认识不到位、体制机制不健全、工作措施不落实等突出问题，全面深化改革，不辱使命、勇于担当，只争朝夕、真抓实干，确保十三五末如期完成脱贫攻坚目标。

全面依法治国：中国共产党反贫困实践的新路径。当新世纪的反贫困实践进入到脱贫攻坚的决胜阶段，其所面对的和要解决的贫困问题已经跟以往发生了很大变化，突出的表现就是贫困程度更深、减贫成本更高、脱贫难度更大，现有的贫困人口已呈大杂居、小聚居的插花式分布，要想解决剩余的脱贫攻坚难题，必须瞄准精度更准、帮扶办法更实、解困效果更优，真正做到“扶真贫、真扶贫”。做到上述这一切，迫切需要党和政府拿出持之以恒的毅力、不破楼兰誓不休的决心和扶贫无定法但贵在得法的操作，在新的历史条件下寻求脱贫攻坚的新途径。

结合以往的反贫困经验，一个值得引起高度关注的问题是，“一张蓝图绘到底”，怎样发扬钉钉子的精神，久久为功，善作善成，使党和政府的反贫困实践不因领导人的改变而改变，不因领导人注意力的改变而改变。特别是在依法治国、依宪执政的背景下，如何将反贫困实践上升到依法治国的战略高度来统筹，用法治化的途径来推动，就将成为对中国共产党领导反贫困实践能力的新考验。依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。之所以将脱贫攻坚纳入依法治国的轨道，一个重要的原因就是因为脱贫攻坚进入深水区、关键期后，其所面临的任务之重前所未有，完成任务的风险挑战之多前所未有，依法治国在党和国家扶贫开发工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。面对2020年必须消除绝对贫困的新形势新任务，党和政府怎样更好地统筹国内国际两个大局，更好地统筹社会力量，平衡社会利益，调节社会关系，规范社会行为，使党和政府消除绝对贫困的承诺如期兑现，必须更好发挥法治的引领和规范作用，以法治规范脱贫攻坚，以法治保障脱贫攻坚，以法治引领脱贫攻坚。

通过立法、执法和守法推动反贫困实践，并取得积极效果，国外一些国家已积累很好的经验，做出很好的尝试。早在1536年，英国就颁布了《亨利济贫法》。1601年英国又颁布历史上有名的《伊丽莎白济贫法》，正式确立了政府对于救济穷人的责任。现代许多国家在二战后也开始扶贫立法的进程。我国作为当今世界最大的发展中国家，贫困问题的存在具有必然性，反贫困的任务具有长期性，通过国家立法的形式，强化和规范扶贫工作，不仅十分必要，而且必将有助于推动脱贫攻坚任务的完成。从现有的情况分析，我国反贫困立法的基本经济、社会和政治条件已经具备，大量脱贫攻坚的创新实践活动亟待法律推动、规范和保护，在依法治国的大背景下加速反贫困立法已是大势所趋、势所必然。只有将反贫困纳入法治化轨道，通过法律制度的构建或完善来厘定、裁决各种反贫困行为，才能更科学有效地减缓、减少、消除贫困，反贫困实践才能最终体现公平正义的发展目标，反贫困行为才能进一步体现出制度化和法治化，反贫困实践才能最终置于法治化规范化的法律保护之下，进而使脱贫攻坚的各项举措更具超越行政权力的法治约束力，使全面建成小康社会决胜阶段的脱贫攻坚任务的完成有了最坚实的法律保障。正如《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》所指出的那样，要加快“推进扶贫开发法治建设”。各级党委和政府要“善于运用法治思维和法治方式推进扶贫开发工作，在规划编制、项目安排、资金使用、监督管理等方面，提高规范化、制度化、法治化水平”④新华网，http://www.xinhuanet.com/ 2015-12-8。 所以，全面建成小康社会决胜阶段的脱贫攻坚，不仅需要战略定力、目标自信，更需要策略优化和法治护航。只有“不断完善扶贫开发法律法规，抓紧制定扶贫开发条例”，依法扶贫，依法脱贫，才能确保“精准扶贫”“精准脱贫”规范操作、取得实效。

全面从严治党：中国共产党反贫困实践的新保证。“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。⑤习近平：在中央扶贫开发工作会议上的讲话，《习近平总书记重要讲话文章选编》中央文献出版社、党建读物出版社2016年4月，第279页” 到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，“是我们对全国人民的庄严承诺，必须实现，而且必须全面实现，没有任何讨价还价的余地”。因此，完成脱贫攻坚重任，离不开中华民族每一成员的艰苦奋斗，离不开贫困地区广大干部群众的辛勤努力，离不开世界各国人民围绕反贫减贫的经验互鉴，更离不开中国共产党的坚强领导和各级政府的组织动员。“我们必须动员全党全国全社会力量，向贫困发起总攻，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会”⑥习近平：在中央扶贫开发工作会议上的讲话，《习近平总书记重要讲话文章选编》中央文献出版社、党建读物出版社2016年4月，第278页。

但是，能否如期完成脱贫攻坚的决胜目标，综合以往的反贫困实践经验，我们认为，脱贫攻坚，关键在党，关键在于全面加强党的建设。中国共产党是中国特色社会主义现代化建设事业的领导核心，当然也是消除中国绝对贫困的坚强领导力量。“新中国成立以来，我们党带领人民持续向贫困宣战”。 改革开放三十多年来，我们解放思想，开拓进取，以经济建设为中心，以改善提高人民的生活水平为依归，党领导人民成功地走出了一条中国特色扶贫开发道路，使七亿多农村贫困人口成功脱贫，为全面建成小康社会打下了坚实基础。我国扶贫开发取得的伟大成就，足以向世界证明中国共产党领导和中国特色社会主义制度的优越性。通过成功地领导大规模的反贫困工作，中国共产党巩固了自身的执政基础，巩固了中国特色社会主义制度，彰显了中国共产党立党为公、执政为民的政治情怀，提升了中国共产党的执政能力和领导水平。

当然，当下的中国脱贫攻坚不同以往。应该说，“经过多年努力，容易脱贫的地区和人口已经解决的差不多了，越往后脱贫攻坚成本越高，难度越大，见效越慢”⑦习近平：在中央扶贫开发工作会议上的讲话，《习近平总书记重要讲话文章选编》中央文献出版社、党建读物出版社2016年4月，第282页。“脱贫攻坚已经到了啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺阶段，所面对的都是贫中之贫、困中之困，采取常规思路和办法、按部就班推进难以完成任务，必须以更大的决心、更明确的思路、更精准的举措、超常规的力度，众志成城实现脱贫攻坚目标”。⑧习近平：在中央扶贫开发工作会议上的讲话，《习近平总书记重要讲话文章选编》中央文献出版社、党建读物出版社2016年4月，第283页在此背景下，要想如期完成脱贫攻坚重任，就要求比以往任何一个时候都要加强党的建设，要通过全面加强党的建设，从严治党，党要管党，把党的各级组织和广大党员真正打造成为攻坚克难的战斗堡垒和攻城拔寨的先进模范，为脱贫攻坚提供坚强有力的政治保障。要通过强化脱贫攻坚的领导责任制，使各级党委党组科学分工，协调配合，各尽其职，各负其责。各级领导干部要自觉践行党的群众路线，切实转变作风，把严的要求、实的作风贯穿于脱贫攻坚始终。要加强贫困地区党政班子建设，有针对性地选配政治素质高、工作能力强、熟悉“三农”工作的干部担任贫困地区党政主要领导。抓好以村党组织为领导核心的村级组织配套建设，集中整顿软弱涣散村党组织，提高贫困村党组织的创造力、凝聚力、战斗力。要通过全面从严治党，切实加强和提升党组织领导脱贫攻坚的执政能力和领导水平，以问题导向，以改革为动力，以构建科学的体制机制为突破口，充分调动各方面积极因素，用心、用情、用力领导脱贫攻坚工作，直到如期完成消除中国绝对贫困的发展目标。

因此，“四个全面”战略布局不仅极大地激发了全党全国各族人民为消除中国绝对贫困而不懈奋斗的决心信心，更是极大地升华了中国共产党反贫困实践的奋斗目标、战略空间、策略方法和领导主体，使中国共产党反贫困理论与实践由此提升到一个新的更高境界，马克思主义反贫困中国化也由此进入到一个新的更高阶段。

［1］习近平：在中央扶贫开发工作会议上的讲话，《习近平总书记重要讲话文章选编》，中央文献出版社、党建读物出版社2016年版.

［2］《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，http：//news.xinhuanet.com//ttgg/2015-12/07/c.

［3］习近平自述：我的扶贫故事，http：//finance.ifeng.com/a/ 2017-05-22，学习小组.

［4］中共中央办公厅、国务院办公厅：《脱贫攻坚责任制实施办法》，新华社，2016-10-17.