地方政府招商引资合同法律问题的根源及解决路径

陈 平

（215127 苏州市吴中区甪直镇人大办公室 江苏 苏州）

一、地方政府招商引资合同法律问题的根源

（一）难以有效界定“招商引资”行为的法律性质

在地方政府招商引资签订的相关合同中，其与投资人签订的《招商引资合同》的法律性质的界定，目前在学界存在争议，有许多鲜明的观点，具体而言主要包括三种类型：其一，部分学者认为此类招商引资合同应当归属于行政合同，因为招商引资合同名义上的签署人和当事人是地方政府，其与投资者就引资事宜达成相关协议并签署投资合同时，一般而言需要地方政府通过行政权力为投资人提供服务或者优惠政策，因此地方政府和投资者双方在法律地位上并非平等的民事主体，因此合同便具有行政合同的特点[1]；其二，亦有学者认为，在合同签署的过程中，双方是基于平等协商、互惠互利的根本条件，因此地方政府和投资方在法律主体上是平等的民事法律主体，因此符合民商事合同的基本构成要件，因此此类招商引资合同属于民事合同，其本身适用《合同法》及相关民事法律；其三，在以上两种观点之外，学界亦有折中观点，因地方政府与投资者签订的合同兼具行政合同和民事合同的共同特征，因此招商引资合同属于一种混合性质的合同[2]。在以上观点中，笔者相对赞成第二种观点，即招商引资合同属于民事性质的合同，具体的依据如下：首先，民事合同之最根本特征在于签约双方法律地位平等，唯有如此才能够体现合同互利共赢之性质，才能够就合同内容相关条款进行平等地磋商。由此分析，在招商引资合同整个签订流程中，地方政府在前期接洽、合同谈判、签署履行等各个阶段均无法运用其行政权力强制对方接受其单方面意愿。投资者在整个过程中完全可以根据合同的内容与地方政府进行平等协商，如果双方就具体条款和事宜无法协商一致，那么合同本身就无法签订。其次，地方政府招商引资行为的初始意愿是促进地方经济发展、吸引扩大就业、提升产业层次和改善当地的产业布局，并未有相关行政公权力的诉求。基于以上两点，地方政府签订的合同应当归属于民事合同。

（二）亟待厘清“招商引资”合同中政府承诺行为的法律性质

投资方和地方政府签署《招商引资合同》的流程，与民事合同的签署过程基本相似，均需要一方发出要约，一方作出承诺。在此合同签署中，地方政府方是承诺者角色，其需要利用行政手段为投资方提供便利条件和优惠政策。基于此，地方政府在合同中承诺便天然具有强烈的行政意味，成为整个招商引资合同中最易引发争议和纠纷的环节。目前因地方政府招商引资合同中的承诺行为无法履行到位的诉争案例多有发生，其中比较典型的便是地方政府没有兑现奖励引起的合同纷争。相关案例的频发从根本上分析，便是在合同中承诺的法律性质缺乏相应厘清的法律依据[1]。此问题也是困扰法学界的热点问题，目前比较主流的观点是将其归属为行政法规范畴内的新型行政行为，可以对其适用信赖保护原则和适用比例原则，对地方政府的承诺行为进行适度的约束。具体而言，投资方诉请地方政府履约承诺行为，但是合同具体实施方并非地方政府而是另外的法人主体。在此情况下有三个问题需要厘清：其一，此时招商引资合同的法律性质是民事合同还是行政合同？其二，政府的允诺行为是行政允诺行为还是民商事合同中的民事对价行为？其三，政府的允诺兑现主体该由地方政府还是合同具体实施方的法人主体兑现？

（三）缺乏对投资方诚信情况的提前调查

目前而言，部分地方政府为了追求经济效益，在招商引资合同签订的问题上，缺乏一整套对投资方的提前调查制度，特别是对投资方诚信情况的全方位调查。在此情况下，为了追求暂时的经济效益，一味追求招商引资合同的签订落实，缺乏对投资方的信用评级会导致投资诈骗事件的发生，造成国有资产的流失。当然，多数地方政府具备对投资方资格审查的相关措施，但是由于审查主体自身的局限性，并非是专业法律背景知识人士，因此对国家相关立法精神和立法目的无法精准把握，同时对相关违法事件的辨识能力相对匮乏，这样就达不到对投资方全方位资格审查和信用状况调查的要求。因此在整体上无法核实投资方合作的诚意以及履行合同的能力，使得投资方在招商引资活动中有进行金融诈骗的规则漏洞。

（四）地方政府因分税制财政体制带来的利益驱使

地方政府之所以热衷招商引资，是因为在分税制财政体制的改革之下，相关重要税种都收归中央，在此情形下地方政府的公共服务和管理职能没有发生变化，但是财政压力却大幅增加。特别是在地方政府相关领导急功近利，政绩驱使下，其过分追求自己任内的优良政绩，因此通过招商引资扩大税源增加财政收入成为地方政府解决财政困难的“良药”。公平而言，招商引资的过程如果顺利，确实能够促进地方经济发展，增加就业，同时增加税收，有效缓解地方财政困顿。不过值得注意的是，有些地方政府为了“一时之利”，盲目招商引资，追求巨额税收，导致地方生态恶化、资源浪费、环境污染等难题，也就因“金山银山”放弃了“绿水青山”[3]。

二、从法律角度完善招商引资合同的解决路径

（一）制定和实施规范的招商引资优惠政策

出于促进地方经济发展、增加税收的实际需求，也为了更加有效地进行招商引资，各地政府均制定了诸多优惠政策，并且将其纳入到与投资者签订的合同之中。不过值得注意的是，这些专门针对外来投资者的优惠政策，更多地考量经济效益却忽略了诸多法律问题，部分优惠政策甚至违反了国家相关法律法规。因此，制定和实施规范的招商引资优惠政策是地方政府在招商引资活动中的首要任务，笔者认为主要从以下三点进行：其一，优惠政策法律化，这样可以尽可能地避免行政允诺，对外来投资者优惠政策的法律化，应该将给予其优惠政策的权限、原则、程序、范围包括时限等出台具体的规定，同时，相关优惠政策的颁行应该考虑当地的产业特点和实际情况；其二，提倡“青山绿水”发展模式为导向的招商引资，地方政府只有从长远考虑，从民众的实际需求考虑，才能够摒弃一切追求短期效益的招商引资行为，才能够从根本上对招商引资的规模和质量提出要求，唯有如此，才能够遏制各地政府为招商引资在政策优惠上的盲目攀比之风；其三，杜绝招商引资的“法外”政策，应该说，招商引资中富有战略眼光的投资方更加看重的是一个公平、良好的竞争环境和相对统一、公平的优惠政策，唯有如此才能够给投资方相关产业的顺利发展提供平台和土壤，在最大程度上调动投资者的积极性，为区域发展提供更多活力[4]。

（二）构建与执行合法有效的“腾笼换鸟”机制

地方政府的招商引资规划应该考虑当地的产业特点和现实状况，从而制定整体的招商引资规划，并且对区域内拟建工程乃至产业有详细的专业考评制度且纳入到相关文件和合同中。唯有如此才能够对入驻企业的资格进行严格审查，减少相关低绩效、无绩效的情况，同时要对达不到最低要求的企业进行严格淘汰，在此基础上构建和执行合法有效的“腾笼换鸟”机制，整合区域资源，发挥最大效用，促进地方经济又好又快地发展。

（三）打造与确立多元化整体法律服务模式

地方政府招商引资活动中，应当打造与确立多元化整体法律服务模式，全方位的专业法律服务是服务招商引资活动中的政府方、投资方乃至具体的合同实施方的，专业的法律服务不仅能够通过国家相关法律法规为招商引资工作提供保障，更能够对区域的招商引资政策的颁行提供法律建议，能够有效地构建并提升当地招商引资工作的软环境基础。

（四）明确合同内容，解决双方权利、义务问题

首先，招商引资合同的签署方，应该是在互利共赢的基础上，根据我国《合同法》基本原则的指导思想，将双方的权利、义务等相关内容明晰化，特别要注明约定争议的解决方式及途径。在招商引资合同中注明相关争议的解决办法，也符合《合同法》相关之规定。其次，地方政府在出台招商引资优惠政策之时，应当将“国家利益、公共利益”置于首先考量的地位，不能片面追求短期经济效益罔顾大众利益。最后，地方政府应该严格审核招商引资合同，借助相关的多元化专业法律服务体系的帮助，在合同表述中严谨科学、避免歧义，严格摒弃一切无效条款乃至权利义务失衡的条款。

三、结语

综上所述，本文主要探讨和分析地方政府在招商引资签订的合同相关问题的根源，并且在厘清地方政府招商引资合同法律问题根据的基础上，提出相应的解决路径。针对招商引资行为行政化的问题，本文进行了深入的分析，主要归纳为难以有效界定“招商引资”行为的法律性质以及招商引资活动中政府承诺行为的法律性质，同时还包括地方政府在合同签订之初缺乏对投资方的整体审查，地方政府追求短期效益等。针对此根源，笔者对相关核心之问题提出了自己的看法，并阐述了具有针对性的解决路径。招商引资工作是地方经济快速发展的催化剂，关系到地方经济的发展和人民生活的福祉，在招商引资工作中，应当严守法律底线，依法招商，依法富商，促进地方政府招商引资工作的良性发展，达到互利互惠、多方共赢之目的。