精准扶贫背景下我国农村资产收益扶贫的实践

徐翠蓉 吴 梵 龙春凤

一、引言

长期以来,我国致力于经济社会发展及人民生活福利条件的改善,经济的高速增长极大的改变了人们的物质生活水平。我国贫困人口数量大规模减少,减贫脱贫取得了巨大的成就,但仍然有部分贫困人口未能在我国大规模减贫工作中获益。在中国部分农村,由于贫困程度深、脱贫难度大、扶贫成本高,这些贫困地区成为我国脱贫攻坚难啃的硬骨头。由于能力、机会的缺乏以及因病、因残所形成的贫困成为制约部分农村、农民实现脱贫的关键因素。人口自身发展能力弱,传统扶贫项目难以使这部分贫困人口实现增收致富,因此需要创新扶贫方式,开展精准扶贫脱贫工作,使这些农村贫困人口真正实现脱贫,解决区域性整体贫困问题。

当前中国脱贫工作正在转向如何精准识别、精准扶持、精准考核三个方面。《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》首次提出探索资产收益扶贫。资产收益扶贫成为我国精准扶贫、精准脱贫的重要抓手,是我国扶贫脱贫工作的生动实践。资产收益扶贫对当前因病、因残、因丧失劳动能力而致贫的贫困人口的脱贫工作提供了可行的方案,有利于破解我国目前扶贫脱贫的困局,成为我国农村实现精准脱贫的最佳实践方式。资产收益扶贫的内涵和理论依据是什么？实施资产收益扶贫的现实困难是什么？如何实现资产收益扶贫？这些问题是目前学术界以及政府部门研究的重要课题。

二、资产收益扶贫相关理论研究

（一）资产收益扶贫的概念

资产收益扶贫是政府推行精准扶贫机制的重大创新。以前国家帮扶贫困农民的方式一是政府将财政补贴直接给农民,解决生活中的实际困难,二是将财政补贴、帮扶资金以发展资金的形式给农民,这部分资金不能直接成为农民收入,而是作为发展条件和启动资金。但由于我国很多贫困地区人口文化层次和能力水平的限制,导致经营项目失败,无法实现脱贫的目的。资产收益扶贫是中共中央为进一步增强贫困群众获得感,切实有效推进精准扶贫提出的重要战略举措。财政部对资产收益扶贫的定义是:在不改变用途的情况下,财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入设施农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目形成资产,具备条件的可折股量化给贫困村和贫困户,尤其是丧失劳动能力的贫困户,贫困户以股权形式获得资产收益的一种扶贫方式。

由此可见,资产收益扶贫是在精准识别的基础上,充分利用贫困地区资源及其他资产,与财政帮扶资金相结合,运用市场化的因素和条件,以资产收益方式稳定增加贫困人口的收入,实现精准脱贫目的的精准扶贫方式。这种帮扶方式对当前部分农村贫困人口经营决策能力差、无劳动能力或者弱劳动能力、无法依靠自身能力实现脱贫的情况提出了有针对性的解决方案,是对我国开发式扶贫方针的进一步落实。在强调劳动致富的背景下,我国的脱贫工作一直致力于为贫困人口提供发展机会、增强其自身发展能力,以发展生产、自主经营及参与就业作为贫困家庭脱贫的主要路径。对于失能贫困人口,则多采取保障式及救助式扶贫,这种方式很难实现贫困地区人口的真正脱贫,与此相比,资产收益扶贫能够实现贫困人口持续增收乃至脱贫致富,有利于促进我国贫困农村地区的内生性发展。

（二）资产收益扶贫的特征

资产收益扶贫的特征体现在以下几个方面:(1)将财政涉农资金以资产方式投入扶贫项目、贫困农户获得股权形式分配使用,提高了扶贫资金的使用效益。资产收益扶贫创新了资金供给机制和使用机制,搭建政府、企业、农民合作平台,通过农民专业合作社等形式,使农民与企业民主协商,成为资产收益扶贫项目的实施主体。吸引有社会责任感、有良好的盈利能力的企业作为资产收益扶贫项目的运作主体,可提高扶贫资金的使用效益。(2)农户以土地或其他自有资源入股,以股东和债权人身份来获得相应的经济收益,是我国扶贫形式的重要创新。贫困人口身份的转变有利于培养他们的市场意识,引导其思想和心态转变,有利于贫困人口的心理建设,进而从心理层面实现脱贫。(3)资产收益扶贫确保了对深度贫困人口的扶贫效果。目前我国仍未脱贫的农村人口中,因病致残的贫困人口脱贫是扶贫脱贫工作最艰难的一环。区域经济溢出效应带来的减贫效果不够理想,而开发式扶贫、造血式扶贫也难以对这类贫困人口发挥有效的作用,资产收益扶贫优先保障失能贫困人口的资产收益,让他们分享产业发展带来的红利,是对深度贫困人口扶贫工作的有效措施,是我国脱贫攻坚工作取得最终胜利的关键。(4)强化了贫困农民与当地产业发展之间的联结机制。资产收益扶贫方式不同于以往产业扶贫方式的地方是它改变了贫困农户的身份,政府将扶贫资金以股权形式分配给农户,或者农户依自由土地或其他资产入股,贫困农户依个人所享有的股权实现资产收益分配权,不但实现了精准扶贫脱贫的目的,还加强了产业发展与贫困人口之间的关系,极大的调动当地群众参与生产的积极性,为当地经济发展注入新的活力。

（三）资产收益扶贫政策的理论溯源

资产与贫困相关主题的研究始于1991年美国学者迈克尔·谢若登出版的著作《穷人与资产:一项新的美国福利政策》,这本书探讨了以资产为基础的社会政策。谢若登认为,无论是富裕家庭还是贫困家庭,如果想要长久地改善家庭的收入条件就必须在教育、住房等方面进行投资。收入非常低的家庭不应该进行资产积累的观点是错误和有害的。资产积累对于家庭的长远发展意义深远,是改变个人及子孙后代生存状况的主要指标。每个公民都有资产积累的权利,从社会福利和保障层面来看,社会保障和政府福利应该从物质保障模式转向资产建设方式,政府应通过相应的制度安排,辅助没有资产积累的低收入家庭逐步建立资产收益账户,使他们能够获得持续稳定的收入,用来发展生产和改善生活,最终帮助他们走上脱贫道路。更进一步,资产收入对于贫困家庭来说,就像希望的种子,对农村贫困人口的心理促进和精神提升都起到潜移默化的作用。西方一些国家政府发布的以资产积累增进社会福利的政策,往往都是针对非贫困人口的,对非贫困人口实行鼓励资产积累、增进社会福利政策,而将真正的贫困人口推到福利政策的边缘,致使贫困人口获得资产收入的可能更小,社会贫富差距不断拉大,脱贫工作更加艰难。要实现贫困人口的脱贫,需要在政府主导下通过政策和制度安排,将资产社会政策引入贫困救助领域,使贫困人口实现资产增值和收入增加,最终实现彻底的脱贫。无论从理论还是从实践层面来看,资产建设在促进个人和家庭财产形成,消除社会参与障碍方面具有独特的功效。以资产为基础的社会理论问世后,受到美国、英国、加拿大等国家的广泛关注。从收益角度来看,当前我国财产性收益在国民经济中的占比逐渐提高,劳动收入在国民收入中所占份额逐渐缩小。我国的资产收益扶贫政策不仅有利于解决贫困地区发展的内源性问题,提高贫困人口的财产性收益份额,增加收入,提高生活水平,还有利于提升我国贫困人口的福利水平,增强社会保障,对贫困家庭的长远发展意义深远。

三、我国农村资产收益扶贫发展实践

（一）资产收益扶贫的相关政策梳理

我国资产收益扶贫的政策来源于三个文件,2015年10月28日,中国共产党第十八届中央会员会第五次全体会议审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》,在《建议》中明确提出“实施精准扶贫、精准脱贫,因人因地施策,提高扶贫实效......,探索对贫困人口实行资产收益扶贫制度”。这是中央首次明确提出资产收益扶贫制度。2016年10月18日,国务院办公厅发布了《贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点方案》,提出到2019年底,在集中连片特困地区开展资产收益扶贫改革试点。这个试点方案的亮点体现在六个方面:一是精准扶贫,让建档立卡贫困户优先受益;二是盘活土地,用资产收益唤醒沉睡的扶贫资源;三是入股分红,打通了资源开发收益的传导渠道;四是贫困农户享有相应的知情权、选择权和参与权;五是放权让利,充分调动开发企业的参与热情;六是封闭运行,防范改革试点中的各类风险。第三个文件是国务院于2016年11月23日颁布的《十三五脱贫攻坚规划》,《规划》计划到2020年,在我国部分深度贫困地区选择一批项目,通过光伏扶贫、水电扶贫等项目工程,实现精准扶贫脱贫。为贯彻落实《中共中央关于打赢脱贫攻坚战的决定》,2017年7月7日,财政部发布了《关于做好财政支农资金支持资产收益扶贫工作的通知》,对资产收益扶贫的资产范围做了进一步明确。此外,资产收益扶贫还在很多地方相关政策文件中多次被提及。在中央政策和地方政策的推动下,我国各地区开展了资产收益扶贫的生动实践,河北、辽宁、宁夏、浙江、山东、江苏、安徽、河南、广东、广西、贵州等多个省份开展了资产收益扶贫改革试点。其中,河北威县在地上没资源、地下没矿产、不靠山、不靠水的条件下,依靠蛋鸡产业化及一二三产业融合发展的循环农业模式,探索了“资产收益扶贫”的新模式,使贫困农户摘下贫困的帽子,成功实现脱贫。后来这一模式在重庆、湖北、内蒙等12省的19个贫困县实现项目复制并取得成效,该扶贫项目获得了“2017年全国脱贫攻坚创新奖”。

（二）农村资产收益扶贫的实践分析

资产收益扶贫作为目前我国农村精准扶贫的有效方式,通过实施“资源变股权、资金变股金、农民变股民”的三个转变,实现生产收益方式的转变,创新了脱贫方式。在农村资产收益扶贫中,资产要素是关键,资产要素是实施资产收益扶贫的前提和基础。资产收益扶贫项目的资产要素主要包括:(1)社会自然资源包括光伏资源、水电资源、旅游资源及矿产资源;(2)农民自有的资源或资金、土地使用权或者农业集体产权的土地;(3)来自中央政府和地方政府的扶贫资金、支农资金。通过将这类资金资产作为股权分配给贫困农户以获得扶贫收益。

从资产收益扶贫的参与主体来看,包括中央及地方政府、资产收益扶贫项目的经营企业、贫困户。中央政府及各级地方政府在资产收益扶贫开发中处于领导地位,主要负责扶贫规划及扶贫政策的制定、扶贫对象的精准识别、扶贫资金的分配及扶贫效果的监测。资产收益扶贫的开发是多元主体参与协作的过程,经营状况较好的农村集体经济组织、农村合作社、有社会责任感、经营状况良好的地方企业是资产收益扶贫的实施主体,这些企业应具有良好发展前景、具备较好的盈利能力,保证资产具备较高的收益水平。贫困户是扶贫脱贫的主要对象,扶贫脱贫是为了实现贫困户脱贫,改善其生活质量,提高自我发展能力,因此贫困户是资产收益扶贫最重要的利益相关者。

资产收益扶贫给贫困户带来的收益包括直接收益和间接收益两部分。直接收益是指贫困户以自有土地、资产和扶贫资金、支农资金等入股实体经济,经营企业将经济收益按照入股分红及利息形式分配给贫困户的这部分收益。各地根据当地情况,对于这部分直接收益,还可以分为固定收益和浮动收益。间接收益是指贫困户参与经营主体的生产经营,实现就地就业,通过劳动报酬进一步提高收入水平的收益模式。

四、我国农村资产收益扶贫面临的难题

（一）资产收益扶贫理论跟进及法律保障缺乏。

资产收益扶贫是对于股份制理论及相应的分配制度在扶贫领域的拓展与创新。资产收益扶贫中的贫困农民持股依据、持股方式及分配方式与传统股份制企业股权分配方式有很大不同,但以股份制为核心的资产收益扶贫方式实践运行在先,理论跟进缓慢。现有股份制理论的研究缺乏对扶贫领域的关注。参与扶贫的企业与农户对各自的权利、责任和义务缺乏明确的界定,农户持有的贫困股的内涵、性质及内容与普通股份制企业中持有相应股份的区别、分配方式的差别,缺乏相应的理论研究和跟进。股份合作应遵循“共负盈亏,共担风险”的原则。但在资产收益扶贫的实践中,资产收益扶贫的经营主体“负赢不负亏”,这是基于保护贫困户的利益,保证其获得相应的经济收益的考虑,但这样合作企业承担了全部的经营风险。事实上,经营主体是按照市场机制经营运作,利润水平会随着市场需求情况出现波动,甚至出现亏损,强制分红保障了贫困户的权益,但会损害企业的后续发展能力,为后续的资产收益扶贫工作埋下隐患。“负赢不负亏”的约定和收益分配方式没有经过严格的法律程序,也违背了“利益共享、责任共担”的契约精神。

（二）经营实体经营效果影响资产收益扶贫的可持续性。

对于资产收益扶贫而言,较高的资产收益率是扶贫成效的保证。但随着我国经济下行压力加大,实体经济资产回报率降低。从我国实施精准扶贫的地区来看,多是连片特困地区,这些地区基础设施落后,经济发展环境差,实体经济的投资回报率更加缺乏保证。此外,经营企业还受市场需求等多种因素影响,经营者的经营能力、决策水平、对市场环境的把握能力都直接影响到扶贫项目的经营效益。此外,扶贫资金依托的经营实体通常是由当地政府部门来选择,鉴于资产扶贫收益项目多是位于资源相对贫乏,当地产业发展薄弱的地区,因此,地方政府能否找到经营效益好、具有承接资产收益扶贫能力的企业的难度也很大,缺乏相应的大型企业,为了项目的推进,地方政府可能退而求其次,让资质一般的地方企业入选资产收益扶贫项目,这为资产收益扶贫工程埋下了隐患,经营实体可能因经营效果不佳导致资产收益扶贫效果甚微,资产收益扶贫项目更加缺乏持续性。

（三）资产收益分配缺乏有效的制度监管。

资产收益扶贫的根本目的是为了提高贫困农户的收入水平,通过每年获得相对稳定的收益,逐渐使他们摆脱贫困。它往往是在国家产业扶贫、科技扶贫等成效不显著的条件下采取的精准扶贫方式。采取资产收益扶贫项目的地区往往自然生产条件差、当地经济基础落后,制度建设、社会文明也相对滞后。当国家的精准扶贫资金、农民自有资产以及当地的社会资源及集体所有的资产以股份形式投入到收益扶贫项目,不同形式的股权应该如何分配？贫困农户、尤其是失能贫困人口应当得到优先持股和优先分配权。以集体资产入股的资产收益扶贫项目,村委会、普通农户也应该享有相应的资产收益权。谁可以持有资产收益项目的股权、持有多少,如何收益,如何使资产收益扶贫项目所得收益公平合理发放到贫困户手里,需要相应的制度安排和有效监管。应保障对贫困人口的精准识别、扶贫项目的精准定位、扶贫收益的精准发放,避免基层村干部的权利寻租和基层腐败,影响中央精准脱贫目标的最终实现。

五、相关政策建议

（一）加强制度建设，完善法律保障。

资产收益扶贫是一项复杂的系列工程,利益主体多元化,不同的利益主体各自的利益主张不同。鉴于资产收益扶贫项目资产来源方式、经营组织方式、股权分配方式、责权利结构与传统股份制企业有很大不同。因此,应加强对资产收益扶贫中的股权理论研究及制度建设,加快制度跟进。资产收益扶贫制度在各地区的落实不能仅依靠中央政府的指令,各地还应因地制宜,积极探索资产收益扶贫项目的实现方式,加强制度建设,建立相应的法律法规,使资产收益扶贫项目做到精准运作、精准管理,实现精准脱贫。对于资产收益扶贫项目中涉及的经营主体、地方政府、贫困农户等利益主体,要通过制度建设和政策法规的规范,进一步明确各自的责任、权力和义务,依法保护贫困农户的资产收益权、经营主体的决策权、经营权和收益权。兼顾各方利益,保证资产收益扶贫项目有效运行。

（二）严格项目筛选，强化风险防控。

资产收益扶贫的效果很大程度上取决于资产收益扶贫项目的资产收益,资产收益的多少又取决于依托的经营项目的经营效果。资产收益扶贫项目作为市场经营实体,需要按照市场的逻辑和经济规律开展生产经营活动,生产适销对路的产品,才能获得相应的经营收益,从而保障贫困农户的资产收益水平。从源头来说,地方政府对于资产收益扶贫项目的筛选是关键。地方政府需要根据农业供给侧改革的要求,按照企业家对市场需求的判断来为扶贫项目选择相应的产业领域,再进一步考察产业领域内有较好的盈利能力、对市场把握准确、具有良好发展前景及社会责任感的企业。搭载在市场化经营主体之上的资产收益扶贫项目要按照市场化来运作和经营,市场经营环境复杂多变、尤其是在我国宏观经济下行压力下,不可避免的出现各种经营风险,影响资产收益的稳定性和持续性。各地应采取购买商业保险、运用信用担保等方式,充分发挥金融、财政、税收等手段,积极探索针对贫困、资产收益扶贫方面的风险防控。

（三）建立协调机制，强化监督管理。

资产收益扶贫工程复杂,涉及从中央政府到地方政府、再到各级乡镇街道及村委会,各级财政及扶贫部门。因此,要建立相应的工作协调机制,确保中央和各级财政支农资金、扶贫资金落实到位,使各级部门切实担负起资产收益扶贫工作的职责,加大对资产收益扶贫工作的支持。我国很多边远贫困地区政治民主制度建设相对落后,部分乡镇街道和村委会工作缺乏群众监督,贫困农户也缺乏民主参与意识。在这些地区,扶贫资金的使用、扶贫项目的运行可能会缺乏相应的程序和必要的监管。要严格落实中央资产收益扶贫资金使用、资产收益分配的公开公示制度,接受社会和群众监督。强化监督管理,严肃查处挤占、挪用财政支农及扶贫资金,非法处置集体财产的行为。依法惩治套取财政补助资金,损害贫困农户利益的行为,确保扶贫工作取得实效。