保持美国印尼关系前进

约书亚·库尔兰奇克



保持美国印尼关系前进

约书亚·库尔兰奇克

介绍

美国和印度尼西亚的关系发展历来低于潜力。印尼可以成为美国重要的安全伙伴兼美国投资与贸易在此后几年里更大规模的接受地。尤多约诺政府的政策似乎即将带来双边发展的大发展时期，包括增强经济关联。但华盛顿和雅加达都高估了关系发展的速度。尽管美印战略关系发展，但美国武装力量与印尼军方缺乏类似美国与其他东南亚国家军方的综合纽带。而尽管美国投资增加，经济关系也发展有限。

双方现在都面临推动更紧密关系的显著障碍，这种关系不仅包括战略纽带，也涉及更深入的经济纽带，以及合作推动人权与民主。由于特朗普政府关注与主要出口国的贸易不平衡，白宫可能聚焦被其视为与印尼不平等贸易关系的层面，这也将激怒印尼。特朗普政府还贬低了民主和人权在美国外交政策中的核心地位。尤多约诺的继任者佐科·维多多总统本人相对前任，也减少了关于推动区域民主化工作的呼吁。鉴于上述障碍，美国和印尼不太可能发展在21世纪头10年和第二个10年初期设想的，但从未实现的全面双边关系。

相对于实现不太可能的目标，两国应当拥抱跨领域程度更高的路线。双边关系应当聚焦3个清晰且共同的安全威胁，包括：中国日益强硬的南海立场，这种立场正在挑战美国的主导地位，且具有干扰印尼南海通道的潜力；东南亚自称与伊斯兰国有关的好战分子人数扩大，这种情况危急印尼，而阻止这些情况出现也是美国的优先政策；还有东南亚的海盗，海盗影响印尼的稳定也给好战组织带来资金。这种务实兼安全导向的路线，应当适用于两国总统。

同时，美国和印尼应当致力于温和，但是此后几年里，在2020年和2019年，两国各自的下届总统选举前，有可能实现的经济关系发展。尽管实现温和的改善似乎只是有限的进步，但是远比经济关系的其他潜在结果更受欢迎，这就是双边贸易壁垒升高和强硬的经济民族主义。

美国和一个民主的印尼：历史、期待和障碍

在1967-1998年的苏哈托时代，印尼是东南亚人口最庞大的国家，兼东盟的领导者。雅加达定期为东盟和东南亚全区域制定政策方向。美国和印尼建立了密切的军方间关系，以及经济决策者之间的强大纽带。苏哈托政府欢迎外国投资，尽管腐败和政治高压使其成为一个不稳定的伙伴。

在经过苏哈托近30年的威权统治以后，印尼的政治制度和经济于20世纪90年代崩溃，严重损害其国内稳定。这种奔溃也损害了印尼在区域内的优势地位。因为印尼的领导人几乎完全聚焦国内政治和经济危机。苏哈托政权的晚期，在揭露印尼军港在当时属于印尼的东帝汶及印尼境内其他地区的暴行以后，美国还切断与印尼武装部队的几乎所有联系。亚洲金融危机严重损害印尼经济，导致其在1998年萎缩13%。在动乱局面中，印尼成为许多外国投资者眼中的贱民。苏哈托当局在反对腐败以及经济危机对普通印尼人冲击的大规模街头抗议中倒台，苏哈托本人向当时的副总统哈比比移交权力。

哈比比的改革态度超过许多反对者的预想。在其监督下，印尼开始向民主过渡，也开始了亚洲历史上影响最深远的政治去中央集权化试验。

印尼在全国和地方层面的民主转型是世界上令人印象最深刻的事件之一。国家在多个层级举行自由选举，包括开放许多此前采用委任制的地方立法组织政府管理职位。同时，尽管印尼遭遇动荡，但印尼军方并未像邻近的泰国军方一样收回对政府的控制权。20世纪30年代晚期至21世纪初期，印尼还面临分离主义以及基地关联组织“回教祈祷团”的大量恐怖袭击。

印尼的民主化进程使美国能够重建与印尼的部分安全纽带，但从未达到苏哈托时代的水平。在“9·11”袭击后，随着打击恐怖组织联网成为美国的政策优先事项，美国有限地恢复对印尼的军事援助，包括提供训练和出售非致命性设备。2005年，华盛顿恢复全面防务关系，奥巴马政府随后扩大对印尼武装力量的训练。不过，围绕好战组织，印尼和美国仍然只保持有限的情报分享。在包括海盗在内的非传统安全挑战领域，也只有温和的军事合作。

实践证明，哈比比的继任者，教士风格瓦希德和前反对党领导人梅加瓦蒂是两个低效率的政治人物。2004年，前军方将领尤多约诺当选总统以后，他发誓要摧毁恐怖主义、改善国家的投资氛围、打击腐败，协助恢复印尼的区域和国际力量，这也是得到美国支持的政策调整。

在任期间，尤多约诺试图重建印尼作为东盟天然领导者的地位。他带头应对从缅甸政治转型到气候变化在内的多个问题。其举措聚焦维护印尼作为一个成功政治故事的形象，并且表示印尼欢迎投资。印尼在其任期内加入20国集团。在美国支持下，尤多约诺督促举办了2008年的“巴厘岛民族论坛”，一个召集各国领导人分享推动自由政治体制运作的年会。

在国内层面，一支新的精英反恐部队在美国和澳大利亚支持下成立，协助解散伊斯兰祈祷团。面对群岛地区持续的极端主义运动威胁，这个成就可能成为尤多约诺在内的部分印尼政治精英自满的原因。而极端主义运动即便在伊斯兰祈祷团遭遇重创时，依然保持发展态势。

尤多约诺还讨好外国投资者。其政府推动印尼走向出口制造业，以及其他附加值货物和服务。随着尤多约诺在2000年的第一个10年至第二个10年初期推动印尼经济稳定，国家的经济多少从亚洲金融危机中恢复，开始达到超过5%的增长率。

尤多约诺也提出了一种外交政策学说，印尼将拥有“百万朋友且没有一个敌人”。这是一种雅加达不结盟主义的更新版本。印尼现在将和所有的强国合作，在塑造区域秩序方面发挥更大作用。不过这种政策仍将保留印尼对于南海立场的中立主义兼被动本质，雅加达借此希望在美国、中国和东南亚之间发挥调解作用。

在尤多约诺的两届任期内（他于2009年再度当选），美国政府和美国投资者试图重建与印尼的密切关系。2010年，两国签署一项全面伙伴关系条约，意在建立更紧密的安全与经济联系，以及人民间往来的框架。奥巴马政府在伙伴关系的基础上，与2015年签署《美国-印尼战略伙伴关系协议》（在佐科总统任内完成）。美国官员和部分尤多约诺政府的官员，期待利用这种伙伴关系推动印尼在重要议题上发挥更大的区域作用，其中包括伊斯兰好战组织复兴、南海问题。然而，由于印尼的中立态度，新伙伴关系并未推动美印关系显著升级。

同时，更紧密经济关系的发展也限于停滞。腐败丑闻困扰尤多约诺的第二任期。即便他推动了更稳定的宏观经济关系，但严重的贪污问题葬送了企业的创业活动。尤多约诺任期内的美国投资增加，但依然落后于美国在区域其他经济体，比如马来西亚和印尼的投资。

鉴于公众对于印尼不平等现状无法改变的愤怒情绪增加，尤多约诺在第二任期内开始采取更趋近民族主义的政策。他推动建立了新的非关税壁垒，通过法律限制外资在石油、零售、部分电力工厂及其他行业中的投资。2014年尤多约诺离任为止，尽管国家的民主制得到巩固，下滑的经济得以回升，但其推动印尼发挥更大区域作用、增加全球领导力的工作只是带来了复杂的结果。

佐科和今天的美国-印尼共同利益

印尼2014年大选期间以及之后，经济复兴以及美印经济和民主关联议题中的各种障碍更加明显。两位候选人佐科和前陆军将领普拉博沃都在竞选期间发誓强化印尼的国有企业，巩固国家开支，并且制定新的外国投资规章。尽管佐科谈到对印尼民主制的承诺，但他并没有强调推动民主化进程。

佐科当选后，提出4个任内优先事项。其中包括承诺减少公务系统中的繁文缛节，方便印尼境内的商业运营。但他也考虑继续限制部分经济领域的外资持有；同时还制定新的规章限制开采业的外国投资。佐科最初明确表示其外交关系路线有别于尤多约诺，且不仅限于民主议题。佐科当选时“总体上不太倾向多边主义”，也无意被视为一位全球领导者，尽管他并没有放弃谈论印尼民主制的成就。

佐科在人权问题上的沉默正好与特朗普政府的路线重合，后者聚焦利益基础和主权导向的外交政策。在2017年9月联合国大会的讲话中，特朗普强调主权在国际关系中的重要性，对与会者表示：“我们不期待不同的国家共享文化、传统，甚至政府体制。”在2017年11月于越南举行的“亚太经合组织峰会”上，其重申类似论调。

与谋求全球领导力和推动价值导向性外交政策的宏观企图相反，佐科政府最初聚焦保护狭隘的民族国家利益，比如维护印尼在南海水域围绕纳土纳群岛的专属经济区。在其任期初期，佐科似乎并不认为复兴的伊斯兰教极端主义和北京的南海路线构成隐匿安全的主要威胁。他的确提议5年内将增加军事运算至国内生产总值的1.5%，但是，佐科最初的预算设想似乎混乱，其聚焦提升印尼的港口设施而非其武器系统。

印尼的海军和海岸警卫队严重落伍，这在2016-2017年尤其明显，当时的印尼领导人日益关注北京的南海路线对印尼的宏观威胁。印尼的武装力量在武器和兵力一体化方面，也严重落后于其他区域国家，如越南。这导致雅加达更加难以保护其专属经济区以及潜在的区域水域航行自由。

但是，在过去两年里，佐科政府开始更严肃地对待3种主要威胁，即南中国海的潜在冲突、好战组织与伊斯兰国日益密切的关系以及海盗。就这3个议题，华盛顿和雅加达现在具有显著共同利益，存在共同行动的潜力。

南海

比如，中国在南海日益强硬的立场在印尼的意见领袖看来日益明显。这种强硬立场包括加速岛屿主张和军事化。速度甚至超过了最悲观的东南亚观察家5年前的预期。2016年，北京首次宣称部分印尼主张的水域属于中国“九段线”界定范围内。

过去一年，印尼与中国船舶在南海水域发生多次重大海上冲突。佐科政府也开始没收认定侵入印尼水域的中国船舶。但是，印尼官员对于中国可能很快将控制南海的小型船舶交通存在更为宏观的顾虑。印尼的安全专家和军官已经看到，2016-2017年部分东南亚国家已经基本接受中国将最终主导南中国海的现实，其中以杜特尔特领导下的菲律宾最为突出。

这些因素导致许多印尼意见领袖认为，印尼需要更宏观、强硬的南海战略。这项战略应当在现有简单保护纳土纳附近水域的基础上，包含更有效的遏制手段。它必须承认印尼在保护航行自由、渔业权和其他南海公共自由方面，拥有更为宏观的利益。

随着雅加达方面在如何处理南中国海方面的意见存在变化，2016-2017年佐科政府就南海政策采取了更为广泛的路线。2016年初以降，佐科政府在南海多次举行军事演习，表明将采取更为强硬的立场。印尼还对其认为侵入印尼水域的中国船舶实施警告射击。

2017年，印尼政府决定，印尼将开始将争议水域称为北纳土纳海而非南中国海，这是一种东南亚区域各国用于抵制中国影响力的常规言论举措。印尼官员还公开表示，各方必须接受南中国海航行自由，并准备定期在该水域部署战舰。

同时，特朗普政府也就南中国海表达强硬立场，作为亚洲战略的中心。美国政府据报创设了一个在南中国海实施定期航行自由行动的时间表（freedom of navigation operations，简称FONOPs），而上届政府仅非定期实施这类行动。白宫同时还表达与主要盟友共同表示遏制立场的意愿。2017年，特朗普政府在南海与日本最大的战舰实施联合演习，这是美国在该水域首次与日本实施这种规模的演习。白宫还提高口头警告的水平，要求北京停止继续实施造岛和岛屿军事化进度。这些警告来自国防部长吉姆·马蒂斯在新加坡香格里拉会晤上的讲话，也来自总统本人，其谴责被他称为“对南海主权的威胁”。

伊斯兰好战分子

佐科政府面临的第二大主要安全威胁来自伊斯兰好战分子。美国同时关注东南亚地区与伊斯兰国关联的好战分子崛起问题。尽管此前尤多约诺政府成功瓦解伊斯兰祈祷团，但好战组织，也就是那些卷入民众政治以及发动暴力攻击的集团，作为一股强大力量，在印尼再度出现。

过去两年以来，好战分子利用社交媒体组织大规模集会影响印尼境内的选举。2016年全年及2017年初，伊斯兰好战分子在雅加达召集成百上千人抵制中国裔印尼人钟万学参选雅加达市长。部分集会呈现出某种伊斯兰国特征，认定钟万学不适合执政的理由仅仅只是因为其宗教信仰和少数民族身份，当然也包括其他更恶毒的阴谋论，比如造谣华人正在人口上横扫印尼。多数印尼观察家认为，海啸般的抗议活动正是出任市长民望较高的钟万学最终无法胜选的原因。他在2017年地方行政首脑选举中落败。抗议还可能导致钟万学由于亵渎罪入狱两年，尽管抗议的参与者并未要求如此严厉的惩罚。

雅加达选举中，反对派的主要候选人，此前以相对温和立场著称的阿尼斯·巴斯威丹（Anies Baswedan）也支持导致其胜选的抗议。部分报道暗示，抗议活动与前任将领关系密切，在一个军人-文官关系脆弱、普拉博沃也可能再度参加2019年总统竞选的国家，这也是一种令人忧虑的情况。实际上，一位普拉博沃的亲密盟友就曾多次出现在反钟万学的集会台上。

得到鼓励的极端组织可能运用大规模集会削弱佐科的连任竞选，并且可能招募关联组织实施非法暴力。在钟万学败选之前，面对好战主义崛起，佐科政府的应对战略混乱。但总统办公室目前已经把好战分子视为日益严重的威胁，并对其中一个较大型好战组织印尼伊斯兰解放党（Hizbut ut-Tahrir Indonesia，简称HIT）发布禁令。因此，在应对极端活动方面，佐科政府赋予自身禁止公民社会组织参与激进活动的新权力。

尽管今天的印尼没有一个恐怖分子网络呈现出伊斯兰祈祷团在21世纪头10年具备的组织和能力，但是非暴力政治强硬可能给恐怖分子壮胆。今天的恐怖组织还拥有行动的域外诉求。伊斯兰国努力招募东南亚民众，该集团还在印尼/马来西亚境内公布各种社交媒体报道，同时允许来自东南亚的伊斯兰国支持者在中东建立一个由印尼和马来亚人组成的团。2016年1月，向伊斯兰国效忠的好战分子在雅加达实施恐怖袭击。袭击以后，印尼警察逮捕了33名嫌疑人。2017年5月，3人在雅加达公交车站遭遇自杀式炸弹袭击。印尼警察表示，3名人弹中至少有一人牵涉伊斯兰国。

印尼领导人现在担心外国战斗人员流入南菲律宾附近的棉兰老岛，菲律宾军队正在当地与伊斯兰国关联的好战分子激战。伊斯兰国的宣传网络据说正在呼吁战斗人员前往菲律宾南部。如果战斗人员持续抵达棉兰老岛，即便在马拉维的战斗已经结束，伊斯兰国也已经丧失其中东领土以后，棉兰老岛仍然可能成为印尼极端分子的聚集点，以及好战分子袭击印尼的跳板。

白宫正日益关注东南亚的极端主义，决策者聚焦伊斯兰国在东南亚获得物理领土的潜在可能，一旦实现，东南亚可能成为伊斯兰国再集结的基地。除了继续美国在中东和南亚对伊斯兰极端组织的战斗之外，美国官员已经尝试通过电话沟通、访问白宫等方式，恢复与东南亚领导人，包括菲律宾总统杜特尔特、马来西亚总理纳吉布·拉扎克以及泰国总理巴育的关系。就杜特尔特的个案而言，则是2017年11月，特朗普亚洲之行期间，对菲律宾的一次热情访问。尽管在美国推动与这些国家的关系进程中，的确存在人权层面的顾虑，但美国的举措旨在强化打击东南亚伊斯兰国关联集团的合作。此外，白宫还推动与马来西亚的海洋关系，后者已经是美国打击东南亚区域内伊斯兰国关联集团的重要伙伴。合作关系增进了马来西亚追踪区域海域内好战分子行动的能力。美国还继续向杜特尔特政府提供反恐战略协助，尽管后者偶尔抨击菲美关系。

海盗和跨国犯罪

最后，佐科政府已经尝试对海盗及其他东南亚的跨国犯罪活动采取更强硬路线。佐科经常谈到印尼必须提高打击东南亚水域违法活动的能力，这些活动包括海盗、人口贩卖、走私毒品和非法捕鱼。佐科政府曾经逮捕印尼水域非法捕鱼船舶后爆破摧毁，以此表达立场。因此，印尼已经爆破逾300艘被捕渔船。佐科还把打击海盗、非法捕鱼及其他非法海洋活动作为与其他东南亚国家领导人会晤时的讨论要点。

这种兴趣与美国在打击海盗和跨国犯罪方面日益强烈的兴趣不谋而合，因为海盗、贩卖人口和毒品走私不仅本身严重威胁稳定，也是东南亚伊斯兰好战组织的年度收入来源。白宫已经发布行政命令指示政府层面强化打击跨国犯罪组织的联邦法律，包括打击毒品走私犯和人口贩子。美国司法部也已经发布如何计划打击跨国犯罪组织的细则指导，目标包括许多在东南亚境内活动的组织。

一种受挑战的经济关系

理论上，只要两国不陷入经济民族主义，印尼持续的经济增长与人口扩大将使其成为美国公司在世界上的最大潜在市场。至2050年，印尼将拥有世界上第四大经济体。2016年，雅加达美国商会公布的报告指出，最佳情况下，比如不存在双边贸易障碍，印美贸易关系的总价值将在2019年增加近50%。

至2020年，逾50%的印尼人口将拥有足以被视为中产阶级的可支配收入。这些印尼人将不仅能够负担家用品开支而且可消费更高端产品。此外，在区域内其他国家如泰国、越南严格限制互联网和社交媒体，导致外资和媒体企业难以经营之际，印尼政府继续保持社交媒体使用自由。其他区域国家还使用广泛的保护主义经济战术组织外资互联网和社交媒体公司投资本国。

尽管有上述潜力，但印美经济关系也存在显著障碍。拥有商业背景的佐科本人了解印尼创造就业机会和吸引投资的需要。但是印尼经济民族主义的气氛浓烈，且还在加强。共和党也存在类似经济民族主义，并推动白宫的政策。

佐科在其前任的经济民族主义基础上试图推动政府对外国投资者的影响力。这种民族主义路线获得印尼多个公共领域的欢迎，但也令许多大型美国公司和美国国会成员忧虑。佐科还试图支持中国国有企业升级在印尼投资的计划。但是随着印尼经济民族主义升级，佐科开始对中国的援助与投资多少感到顾虑，因此开始疏远部分采矿和其他资源公司，要求后者在印尼境内完成矿物精炼程序，同时将更多的公司移交给本地伙伴。纽蒙特矿业（NewMont Mining）因此已经离开印尼。

更紧密经济纽带的障碍不仅存在于印尼方面。印美2015年签署的战略伙伴关系建立了一种年度部长级对话机制，但在奥巴马时代，对话机制并未实际启动。特朗普政府已经放弃加入泛太平洋伙伴协议，印尼并非泛太平洋伙伴协议的创始国，但佐科曾公开暗示印尼将最终加入贸易谈判。在特朗普时代，白宫给包括印尼在内的许多东亚国家贴上了潜在贸易规则破坏者的标签，尽管除了指出这些国家对美国取得巨额贸易盈余外，白宫并无实质证据。

建议

鉴于特朗普和佐科已经为价值取向为基础的外交政策降温，且两国的经济民族主义已经阻碍双边贸易关系，美国和印尼不太可能合作推动东南亚民主化或者在短期内升级双边贸易关系。尽管面对印尼年轻且持续增长的消费市场，美国对印尼的投资可能将继续增加。两国领导人应当继续聚焦印美存在显著共同利益的安全合作。双方还应当采取步骤避免经济关系恶化。

上述共同安全利益在特朗普任内只会增强。由于伊斯兰国已经失去中东的多数领土，其部分外籍战斗人员可能逃亡，回到东南亚故乡或者在东南亚寻找新的基地。因此，此后几年，伊斯兰好战分子的威胁可能在东南亚全境增加。同时，伴随华盛顿和北京都表达了日益强硬的海军立场，围绕南海快速军事化出现的分歧也可能升级。尽管佐科声明聚焦海盗和其他非法海洋活动，印尼和其他东南亚国家仍然难以应对这些非传统安全领域。

围绕上述共同安全利益的合作可能推动双边战略关系实质性进展。为了改善战略纽带，华盛顿和雅加达，在澳大利亚和其他区域强国协助下，应当采取下述举措：

升级双边围绕南海挑战的合作

美国应当继续资助为印尼军方提供的国际军事和教育训练项目，在目前约240万年度投入的基础上增加至少50%。这一步骤将巩固年轻军官中的亲美情绪，并巩固印尼军队的专业化，从而推动印美安全合作。印尼武装部队中，得益于21世纪初以来与美国军事新互动的年轻军官，已经开始逐步愿意检讨雅加达坚守不结盟政治和被动型海洋安全存在的传统立场。

美国应当鼓励印尼配合澳大利亚在南中国海实施航行自由行动，印尼和澳大利亚可能无意配合美国舰船实施航行自由行动，从而直接挑战北京。然而佐科在2017年2月访问澳大利亚前，曾公开提出与澳大利亚军队联合巡逻南海的理念。目前，澳大利亚公开抵制这种观点。印尼和澳大利亚应当开始在中国南海岛礁的12海里区域内开展航行自由行动。

美国应当提供在纳土纳岛附近水域与印尼举行联合军事演习的机会。美国已经在南海与其他伙伴国举行联合演习，以此表明不仅美国，澳大利亚、印度、日本和东南亚各国都将维护航行自由。在纳土纳附近水域举行一场美印联合军事演习有助于强化印美安全伙伴关系，也向中国表明印尼不再就其南海顾虑采取被动路线。

美国应当鼓励印尼实现其增加防务开支的目标，同时推动佐科升级海军和空军力量。华盛顿应当推动向雅加达出售更大型船舶、新式飞机、高速海岸警卫艇的工作，协助雅加达发展能够保护印尼领海、参与更大规模南海活动的航海力量。在没有显示陆地威胁的情况下，印尼的军事现代化应当聚焦海军、海岸警卫艇以及空军。

美国应当鼓励印尼承担领导角色，负责推动东盟对于“南中国海行为准则”联合立场出台。美国和东南亚各国官员应当推动佐科及其他印尼高层领导人宣传2016年海牙南海问题裁决，作为严肃行为准则讨论的起点。美国还应当鼓励佐科利用2018年和2019年的会议，推动东盟就行为准则建立共同立场。

美国和印尼应当召集两国的部长级战略对话并聚焦南海议题。特朗普政府应当举办目前尚未实施的对话会。双方应当利用对话宣布走向双边合作的步骤，如增加美国对印尼军事现代化的支持；在纳土纳附近水域举行美印联合海上演习的计划。战略对话还应当涉及东南亚伊斯兰国关联组织、海盗、跨国犯罪以及双边经济关系。

巩固打击伊斯兰国的双边战略

为了打击伊斯兰国关联袭击的威胁，美国应当协助印尼制定更积极的措施，锁定、追踪和审查从伊斯兰国控制的中东领土返回的现有人员，并查找印尼境内的伊斯兰国相关好战分子。印尼的邻国在追踪伊斯兰国返回人员方面取得了喜忧参半的结果。到目前为止，佐科政府在追查返回人员方面态度散漫。但是，印尼政府可以建立一种警察（而非军队参与的）正式的监控项目，在至少5年内，监控从伊斯兰国返回的人员，并协助其和平融入印尼生活。美国政府可以为这种再融入项目提供财政支持。但无论如何，美国财政部应当继续查明属于恐怖分子的印尼好战分子，通过将其纳入《特定指定国民和阻拦人员名单》（the spcially designated Nationals and Blocked persons list）实施制裁。随着拉卡陷落，还会有更多人返回东南亚。

美国应当创建小规模常规警官部队领导外国警察训练。美国已经密切参与印尼警察训练工作，但这项工作受制于美国未能建立设在国务院、司法部或者国防部内部，致力于训练本地警察部队的常设单位。这样一个单位，一支可以部署到各国进行训练的警察部队，将为训练项目带来更多经验和技巧，包括聚焦打击恐怖主义网络的范畴。

美国还应当敦促印尼参与美国领导的全球反伊斯兰国联盟，从而获得更多情报分享便利。鉴于东南亚伊斯兰国关联好战分子的威胁，以及棉兰老岛成为招募轴心的威胁增加，佐科政府和白宫应当采取更有利的措施打击伊斯兰国回乡战斗人员造成的威胁。印尼尚未加入美国领导的联盟，而且经常未能有效地与其他区域内国家分享伊拉克、叙利亚返乡人员的情报。为了表明印尼对伊斯兰国威胁态度严肃，雅加达应当加入联盟。

印尼、马来西亚和菲律宾应当至少每月在苏禄海水域举行联合海岸警备巡逻，美国应当参与这类巡逻追踪好战分子。该水域是海盗和好战分子活动的关键，历史上也以跨境犯罪和法律空白著称。如果没有海上巡逻，伊斯兰国关联组织将能够在东南亚境内轻易调动人员。印尼于2016年5月同意启动与马来西亚和菲律宾的苏禄-苏拉威西海边境水域联合巡逻。但是，巡逻频率不固定，范围仍然模糊。3个东南亚国家以及美国应当致力于实现按月巡逻，各国国防部长应当至少两个月对话一次，评估巡逻结果。

佐科政府应当利用印尼总统任内动员公众支持反对暴力和非暴力好战分子。反击伊斯兰国关联极端分子的强硬措辞可能激怒其他印尼伊斯兰组织，比如参与反对钟万学的势力。但根据最近的民意调查，逾九成的印尼人对伊斯兰国持负面印象。尤多约诺曾利用印尼人对暴力好战组织的厌恶，以及印尼的温和传统与民主制，动员公众支持打击暴力极端分子。与信教选民关系更为融洽的佐科可以运用其掌握的平台获得公众对打击好战分子网络的支持，同时支持印尼世俗化、民主性的制度。佐科最近宣布支持一个多元化的印尼。政府因此将保护公民不受暴力影响，并且阻止好战分子颠覆民主制，这也为他运用职权提供了一个良好的开端。

佐科应当安抚信教选民，表示其无意介入和平的政治参与。因此，佐科应当表现出对极端主义的强硬态度，同时保持支持宗教权力兼主流穆斯林组织之友的形象。

合作打击海盗

美国应当提议定期参与苏禄-苏拉威西海巡逻，提供反海盗工作的训练和支援。2017年7月，美国海军宣布完成在苏禄海与菲律宾军队的协同联合演习。定期联合多边巡逻将增加美国监控苏禄海好战分子的负担，但增加美国的存在度也有利于遏制苏禄海水域历来猖獗的海盗和其他有组织犯罪活动。美国也可以参加对于识别海盗快艇具有关键作用的联合空中巡逻。

印尼、马来西亚、菲律宾和美国应当运用苏禄-苏拉威西海巡逻推动紧密追踪海盗和好战分子船舶进入不同国家领海的工作。在美国的协助下，这3个东南亚国家应当方便其中任何一国的舰船在紧密情况下跟踪海盗（或者海盗/海战分子混合团体）进入其他国家的领水。尽管有关国家在技术层面协议同意紧密追踪，但实际行动很少发生。在美国的支持下，东南亚国家组织和实施紧密追踪行动将更加便利。

采取有限步骤推动双边经济关系

印美安全关系具有巨大潜力，且可以在此后3年里更有活力。但是，随着两国都出现经济民族主义，双边经济领域也许就没有类似的乐观。雅加达和华盛顿的意见领袖因此应当尝试阻止双边经济关系继续下滑，比如减少限制美国对印尼的投资，或者美国对印尼出口产品的关税。

阻止经济关系恶化是一个值得追求的目标，也有助于美国对印尼的投资继续增加。白宫曾把印尼列入疑似滥用贸易规则国家的初始名单，这一举措令雅加达的官员困惑。然而，在2017年4月访问印尼期间，副总统迈克·彭斯缓和了美国政府对雅加达的调门，也提高了两国在双边贸易领域获得显著进展的期待。

特朗普政府承诺继续通过双边贸易自由化扩大美国的市场，同时可能试图与印尼签署双边自由贸易协议。但在白宫正在考虑结束美国与加拿大、墨西哥和韩国等国的贸易协议，且没有一个亚洲国家在特朗普2017年11月访问亚洲期间欢迎新贸易协议理念的背景下，这是一个过于宏大的抱负。

简单地维持美国-印尼经济关系的温和增速是目前更可行的选择。可以通过以下几步完成。

美国和印尼应当讨论签署双边投资协议，以维持经济关系。这是比双边贸易协议更简单的步骤，但是一旦达成条约，将有助于推动美国在印尼的投资。更多投资有利于推动美国公司对佐科政府的影响力。如果佐科也支持新投资，并将投资与增长、改善基础设施和增加工作机会关联，增加投资也将协助降低印尼的民粹经济民族主义。

美国商务部应当加入对话，并利用讨论表达对双边贸易平衡的顾虑。对话本身能协助阻止经济关系恶化。

白宫应当提供对于滥用贸易行为的公开定义，而不只是认定对美国贸易存在盈余。美国商务部长表示政府将调查“我们与其他国家（包括印尼）的赤字程度属于欺诈或者其他不恰当行为的结果。”白宫如果继续这种调查，就应当界定双边贸易关系中欺诈或者不适当行为的内涵。

美国和印尼应当在雅加达举行大型美国跨国企业领导人、佐科及其他印尼官员参加的高层峰会。这种峰会能够为佐科提供与美国企业讨论在印尼境内开展新基础设施投资的机会，这也是他的优先事项。可能的情况下，也可以包括熟悉印尼的澳大利亚和日本公司，参与竞标印尼急需的道路、铁路、港口和其他基础设施。

结论

印尼-美国战略和经济关系应避免幻想，聚焦增加南中国海遏制能力、打击涉伊斯兰国好战分子以及打击海盗和其他跨国犯罪三大安全目标。这种美印关系将提高地区安全，并增进两国利益。

一个在南海政策上采取强硬立场的印尼政府将推动东盟就南海总体争议采取更为统一的立场。近年来，东盟未能就南海战略达成共识。印尼的立场强化有助于说服其他东南亚国家，如马来西亚和菲律宾加入一种联合立场。同时，如果雅加达致力于打击日益激化东南亚好战分子组织的伊斯兰国和海盗问题，印尼将不仅更加安全，且有助于破获澳大利亚、马来西亚、菲律宾、新加坡及其他美国伙伴国家境内的好战分子巢穴。这类承诺将包括印尼升级其情报网络以及和其他区域国家分享更多情报。

华盛顿和雅加达的领导人重塑两国关系，以便聚焦安全问题的同时，也应当协作避免经济关系恶化。美国对东南亚的任何长期经济战略都应当看到，印尼是区域内的最大经济体，以及美国公司在东南亚的最大未开发市场。

最后，改善与雅加达的关系可以成为一种资产，推动改善美国与其他穆斯林主体国家关系，后者由于美国的移民政策调整正感到威胁。维持与世界最大的穆斯林国家的建设性纽带有利于美国官员表明，移民政策并非与穆斯林主体国家的协作障碍，相反，这种政策只是单纯阻止好战分子进入美国的手段。

（原载2018年2月美国国会特别报告）

随 缘 编译