特朗普政府的2017年国家安全战略和2019年国防战略：对东南亚的暗示

伊恩·斯托里



特朗普政府的2017年国家安全战略和2019年国防战略：对东南亚的暗示

伊恩·斯托里

特朗普政府的2017年国际安全战略和2018年国防战略规划了与中国和俄罗斯的竞争构成美国的主要国家安全考虑。

·两份文件都认为大国竞争中心位于印度-太平洋区域，中国试图在这里排斥美国成为头号强国，以实现区域霸权和最终的全球优势地位。

·华盛顿与北京的地缘竞争对东南亚具有重大意味，包括：

1、更复杂的安全环境，区域国家日益面临在中美之间做出无保留选择的局面。

2、由于美国加强对中国的施压，北京以增加在南海人工岛屿的军事存在作为回应，导致南海局势再度紧张。

3、美国强化推动与东南亚盟友和伙伴国的军事合作关系，抗衡中国在区域国家中的防务外交活动扩大。

4、东盟团结进一步受压，因此也影响该组织在区域安全框架中的核心地位。

介绍

2017年12月18日，特朗普总统发布任内第一份《国家安全战略》（National Security Strategy，简称NSS），这份获得国会授权的政策文件描述了本届政府的国家安全顾虑，以及应对顾虑将采用的战略。2018年1月，美国国防部发布非机密版的《国防战略》（National Defense Strategy，简称NDS），规划五角大楼根据《国家安全战略》制定的战略目标。

两份文件结合的因素包括，美国外交与国防政策中的传统思路以及特朗普总统的“美国优先”日程。2017年国家安全战略重申此前历份国家安全文件表明的美国核心价值与利益的重要性，同时也表明战略思路显著调整。最突出的是，2017年的国家安全战略在21世纪的第二个10年的国际政策中，呈现了一种现实主义色彩更浓厚、接近社会达尔文主义的国际政策观点。在特朗普政府看来，由于中俄两个修正主义强国“挑战美国的霸权”，大国竞争对美国安全的威胁超过恐怖主义。两国不仅“挑战美国的霸权、影响力和利益”，而且合作，朝着有利自身的方向，修正美国领导的后1945年国际秩序。国家安全战略认为大国竞争的中心地带就在印度-太平洋区域。中国在这里寻求取代美国的主导地位，以实现区域霸权，以及最终的全球优势诉求。

国家安全战略和国防战略对东南亚的影响显著。因为东北亚的国家间关系已经基本确定，美中之间的任何竞争升级比较可能出现在东南亚。当地区域国家与域外强国的关系目前仍然较为波动。美中区域对抗的加剧将严重加剧东南亚安全环境的复杂性，增加区域国家外交制定过程的难度，增加南中国海的紧张局势。同时也将加剧东盟内部团结面临的外部压力，进而影响东盟在区域安全架构中的中心地位。

特朗普的国家安全战略/国防战略以及美国战略思想的演变

根据2017年国家安全战略的表述，美国处于一个“极度危险的世界中”，面临3个国家安全的主要挑战。首要挑战来自中国和俄罗斯。两国试图“挑战美国的霸权、影响力和利益”且“试图侵蚀美国的安全与繁荣”。第二项挑战来自属于“流氓国家”的朝鲜和伊朗。二者通过寻求核武器与支持恐怖主义破坏区域稳定。第三项挑战来自跨国威胁，包括“圣战恐怖主义”和跨境犯罪组织。

相对于奥巴马政府在2010年和2015年提出的国家安全评估，2017年国家安全战略采纳了一种悲观的世界观念。根据奥巴马时代的文件，美国面临的挑战始于10年以前，也就是击败基地恐怖主义组织，退出伊拉克与阿富汗冲突，以及走出2007-2008年全球金融危机。其他挑战包括遏制大规模杀伤性武器扩散（尤其是来自朝鲜和伊朗的扩散）、全球流行病、网络攻击和气候变化。2010年的国家安全战略基本对大国关系持乐观态度，指出“核战争的幽灵已经退散”，“主要强国关系融洽”，美国与俄罗斯和中国正在建立“更深入且有效的关系”。只是在2014年俄罗斯兼并克里米亚、2013-2015年中国在争议群岛建立人工岛以后，奥巴马政府的态度才趋于强硬。2015年的国家安全战略形容俄罗斯的行为是“侵略”，同时也表达对中国南海活动的顾虑。但2015年国家军事战略只警示“修正主义强国”存在，但不点名。

与奥巴马政府的国家安全评估截然相反，特朗普政府认定中俄的对抗构成美国今天面临的主要挑战，同时降低对恐怖主义威胁的评估，完全无视气候变化。2017年国家安全战略和2018年国防战略明确指出中国和俄罗斯属于寻求从内部“利用其利益，同时破坏其原则和‘规则路线’”，葬送现有国际秩序，从而“塑造反美国价值与利益世界”的“修正主义强国”。

在调整美国威胁观的过程中，2017年国家安全战略摒弃了华盛顿25年以来的常规思维，也就是美国接触中国，中国也更融入国际体系，后者在政治上自由化，并根据美国助理国务卿左利克2005年的观点，是一个“负责任的利益相关方”。但在特朗普政府眼中，美国与中国和俄罗斯的接触未能把那两个国家变成“友善的行动体兼可信的伙伴”，相反，北京和莫斯科成了美国的战略竞争者。随着两国实现其常规与核武器现代化，美国的长期军事优势被侵蚀。据国家安全战略表述，中国试图将其武装力量变成美国之后“世界上能力最强、资金最充裕的军力”。

同时俄罗斯试图恢复其强国地位，并沿着东欧和中亚边境重建势力范围。特朗普政府认为，基于增长中的经济和军事力量，中国构成美国的首要挑战。因此，印度-太平洋构成美中围绕“自由和压迫性世界秩序”竞争的核心，特朗普对“亚太”进行了囊括印度的扩大界定。此外，国家安全战略还指责中国寻求取代美国的区域霸权，并且运用经济诱导、影响行动以及军事恫吓创建中国为中心的秩序，要求区域国家“遵从（北京的）政治和安全议程”。当然，国家安全战略并未排除与中国（及俄罗斯）的合作，因为它也呼吁“对等合作”。

面对上述三大挑战，国家安全战略认为，美国必须保护和推动核心国家利益。首先，保护通过强化边境、阻止违法移民、击败恐怖主义、建立多层次反导系统保护美国的本土安全。其次，应当通过复兴经济、处理不公正贸易实践推动美国走向繁荣。同时，通过重建美国的武装力量，优化国防部官僚体制、强化与盟友和伙伴的关系。第四，通过强化美国在多边机制中的作用和提倡美国的价值观，推动美国的影响力。第一、二、四点已见于奥巴马政府的国家安全战略，而第三点则反映了里根政府的观点，因此有回归冷战的色彩。

相对于2015年国家安全战略，2017年版本的最大变化在于“重返亚洲”和“再平衡”的措辞消失，也不再提到特朗普就任时退出的泛太平洋伙伴关系。2017年国家安全战略取而代之的表达是一个“自由开放的印度-太平洋区域。”但是，特朗普的印太政策虽然否定多边自由贸易协议，也不太提及推动民主价值观和人权理念，但是其内容中有强烈的奥巴马亚洲再平衡战略元素，表现在2017年国家安全战略承诺扩大印太盟友和伙伴国范围，从而创建一个“能够遏制入侵、维持稳定，确保公共空间自由通道的联网化安全结构”。

复杂的反应

美国国内外各方对国际安全战略和国防战略反应复杂。对国家安全战略的主要批评之一在于国家安全战略违背了特朗普的许多观点和行为。比如，国家安全战略批评“对手”插手美国的国内政治，而特朗普却怠于批评俄罗斯总统瓦尔德迈尔·普京，甚至在他推出国家安全战略之前称赞美-俄反恐合作；国家安全战略提到升级美国外交能力的必要，而美国政府却希望削减国务院30%的预算。国家安全战略谈论美国在多边组织中的领导地位，而特朗普却带领美国退出《巴黎气候变化协议》和《泛太平洋伙伴关系》，同时批评许多美国为其创始国的多边组织，包括北越、联合国和世界贸易组织。这种悖论无疑导致“国际主义者”与特朗普政府中持“美国优先论”的本土主义者的紧张关系。不过，至少在制定国家安全战略时，国际主义者的影响力似乎高于本土主义者。

俄罗斯与中国毫无意外地对国家安全战略和国防战略两份文件持否定态度。中国外长呼吁美国“停止刻意歪曲中国的战略意图”，“放弃冷战思维”并聚焦双边合作。中国国防部长称国家安全战略“毒害”美中关系。俄国对国家安全战略的“帝国主义本质”及美国“无意放弃单极世界”的立场感到遗憾。

美国的盟友与伙伴基本沉默，但澳大利亚防长（Marise Payne）表示堪培拉对国防战略中的那些表述存在类似顾虑，但外长（Julie Bishop）指出，澳大利亚并未视俄罗斯和中国为威胁。

对东南亚的潜在影响

国家安全战略和国防战略中的4个主题可能直接影响：首先，大国竞争，尤其是美中博弈的可能性增加；其次，美中南海争议；第三，特朗普政府可能致力于强化美国的盟友与伙伴国关系；以及最后，东盟的作用。

大国竞争

美中之间出现一种更具竞争性的动态。前者试图阻止后者的影响力上升。局面将导致区域安全环境复杂化，也使东南亚各国难以平衡与美中的关系。在某些议题上，东南亚国家将日益面临在两国之间做出困难选择的境地。尽管大国竞争导致东南亚国家能够在两国之间博弈，并谋取经济利益，但公开的战略竞争可能导致区域国家面临美中非此即彼的尴尬选择。

任何美中竞争都可能加剧日中在东南亚的竞争并强化俄中关系。日中竞争将主要发生在经济领域，比如高速铁路项目竞争，而后者可能导致由于俄罗斯加速向中国转移防务技术，而强化中国的军事能力。俄罗斯还可能就南海问题向中国提供更多外交支持。

南海分歧

国家安全战略严厉批评中国在南沙列岛7个岛礁上的军事设施建设，认为相关举动“危害海上贸易自由流动，威胁其他国家的主权并破坏区域稳定”。国家安全战略断言，美国将“强化我们对海洋自由以及根据国际法和平解决海洋和领土争端的承诺”。而国防战略则强调确保“公共空间的自由开放”。

华盛顿对中国在南沙行动的批评及其支持重要水域航行自由的立场并不新颖，但国家安全战略的口吻暗示，特朗普政府可能寻求在南海应对中国的强硬立场。可能的举措选项包括增加美国海空军在中国控制的南海岛礁附近水域的“航行自由行动”（FONOPS）的频率，2018年1月17日，就在国防战略公布2天以后，美国海军在黄岩岛附近实施航行自由行动似乎并非偶然。如果美国计划增加在南海执行航行自由行动的力度，中国可能以增加在人工岛礁上的军事存在作为回应。两种反应都可能加剧美中摩擦，并可能导致中国与东南亚声索国之间的紧张关系，双方关系原本在2016年趋于缓和。

美国的盟国与伙伴国

与奥巴马政府的“重返亚洲”类似，国家安全战略和国防战略都鼓吹美国加强与区域盟友和伙伴国的联系。就东南亚而言，国家安全战略承诺“再强化”美国与泰国和菲律宾的同盟关系（两种关系近年来都面临紧张局面），同时强化与“合作性海洋伙伴国”，即新加坡、越南、印尼和马来西亚的关系。国家安全战略还呼吁增强执法、防务、情报领域的合作，应对恐怖主义威胁。

国防战略则建议增加美国军方及他国同行在印太区域的行动关联，创建“联网化安全架构”。其内容进而解释，密切的防务关系需要美国推动对区域国家的武器销售、增加联合军事演习的频率、规模和禁毒（包括美国领导的多边演习如泰国境内举行的年度“金色言金蛇”演习）。协助各国改善其海洋领土预警能力以及军事设备海外投放能力。

东南亚国家已经预先感受到了美国国防部推动改善与区域国家军事纽带的举措。在国防战略公布后，美国国防部长詹姆斯·马蒂斯曾经访问越南和印尼两个东南亚海洋和大陆子分区的最重要国家。其日程的最优先思想是扩大和深化与这两个国家的军方间接触，两国都是南海争端参与方，且在多个层面上曾与中国有冲突。在印尼，双方讨论全面恢复美国与印尼特种部队的军事训练关系，进一步推动美国向印尼销售F-16战斗机，反恐合作以及改善印尼在纳土纳列岛周边区域的海洋领土预警能力。在河内，马蒂斯与越南领导人讨论南海问题和更紧密的防务合作，包括美国航母于3月访问岘港，这也是越南战争以来的首次这类行动。

马蒂斯之后是美国大使蒂娜·凯达诺（Tina Kaidanow）政治军事事务主要助理国务卿于1月底访问越南举行双边安全对话。据报，凯达诺讨论了美国对越南的武器销售，旨在改善越南的军事能力，同时也试图减少俄国的影响。后者是冷战以来越南的主要装备供应源。美国增加其印太军事存在意图的另一标志来自《华尔街日报》报道，其披露国防部曾经考虑部署重装机动海军陆战队远征单位与区域各国军方协同训练。

尽管部分东南亚国家欢迎与美国的密切军事合作，但其他国家态度犹豫，担心被中国视为参与美国领导的遏制战略。应对美国增加与东南亚军方的行动互动性，中国可能寻求扩大区域内的军事外交活动，包括港口访问、出售武器和联合军事演习。

东盟的角色

尽管国家安全战略称东盟为印太区域架构的“中心”，但其内容并未触及美国将如何强化与该区域组织的关系，或者东盟领导的论坛在大国博弈时代将扮演何种角色。在一个美中对抗升级的时代里，东盟的团结可能面临日益严重的压力，尤其是围绕南海问题将影响东盟表达共同立场和发挥区域安全框架中心作用的能力。

结论

由于现任美国总统任期内的国际政治新变化，美国的国家安全和防务战略经历了显著修改。因此，2017年国家安全战略和2018年国防战略中呈现的安全顾虑以及战略可能在未来3年经历修改。不过，就近期和中期而言，两份政策文件可能在预测美国与俄中的地缘政治和地缘经济博弈方面判断正确。美中之间更具竞争性的关系导致东南亚战略环境和区域各国的外交决策复杂化，同时削弱东盟的团结性，进而影响该组织在区域安全架构中的中心地位。

（原载新加坡东南亚研究所《观点》2018年第9期）

随 缘 编译