影响马来西亚海上安全政策与立场的诸问题

托马斯·丹尼尔



影响马来西亚海上安全政策与立场的诸问题

托马斯·丹尼尔*

引言

本文旨在探讨影响马来西亚海上安全政策和立场的关键问题。为了全面概述这些问题及其影响，本文将分为以下3个部分。

首先，本文将探讨马来西亚作为一个海洋依赖型国家的概念，重点关注马来西亚对其周边海洋环境的依赖，以便为后文详述马来西亚制定健全的海上安全政策的重要性提供背景。第二，本文将探讨当前影响马来西亚海上政策和立场的5个关键问题：其中包括海上安全框架的巩固、地理上的挑战与资源的缺乏。其中还涵盖了两个正在发生的操作性问题——南中国海争端和东沙巴苏禄海域的安全保证问题，可以说这是马来西亚海上安全面临的最大挑战。

第三，本文试图探讨马来西亚海上安全决策背后的思路，特别是马来西亚政策制定者的总体观点、关切以及在他们漠不关心海上安全的背后，有何深层考虑。最后，作为结论，本文的第四部分将寻求为外部利益相关者在海上安全领域与马来西亚决策者和执行者开展合作提出建议。

一、作为海洋依赖型国家的马来西亚

马来西亚位于东南亚重要的贸易和航运通道节点上，高度依赖海洋来开展经济活动。2016年，马来西亚贸易总额相当于其国内生产总值的126%，其中很大一部分来自海上贸易。①经常被引用的数据如，某些阶段马来西亚约80%-95%的年度贸易依赖海上运输。②对马来西亚而言，海上贸易的重要性已是老生常谈。历史上，古老的马来王国和苏丹王朝都是繁盛的海洋帝国。它们依赖贸易，尤其是货物转运。

此外，马来西亚所有已知和已探明的油气储量均来自近海油田。马来西亚是东南亚第二大石油和天然气生产国，也是全球第三大液化天然气出口国。这对政府财政而言意义重大；一直到上个10年的末尾，在油价暴跌之前，油气收入惊人地占到马政府财政收入的41%。如今，这一比例已降至16%-20%，但依然十分可观。③海洋也是海产品的来源之一，而海产品是许多居住在或邻近海岸地区的马来西亚人日常饮食的重要组成部分，是廉价的蛋白质来源。去年，在马来西亚海域的捕鱼量多达80万吨。④

同样重要的是，海洋环境催生了一系列支持性经济活动，例如港口运营、海洋旅游、造船、船舶维修、船舶管理、物流、金融、贸易便利化等。这些溢出性活动创造了收入、就业、投资，并给国家经济带来了巨大的乘数效应。

鉴于海洋环境对马来西亚的重要性及其在地区内相对繁荣的事实，人们或许会认为，马来西亚明显应将注意力集中在海洋安全上，并适当地制定全面的政策与战略。不幸的是，和大多数安全政策一样，相比起实际执行，纸上谈兵总是容易得多。

二、需要考虑的关键问题

（一）马来西亚总体海上安全框架的巩固

马来西亚海事执法局（MMEA）成立于2005年，它的成立标志着马来西亚海上安全框架和方案转型与巩固的开始。在一段时期内，有7个机构负责处理马来西亚的海上安全问题，每个部门都有不同的职权范围。幸运的是，尽管情况能否得以改善尚不得而知，但是一套更为精简的方案已经就位。

目前，马来西亚海事执法局是海上执法机构中的牵头机构；马来西亚皇家海军作为海上防卫的首要部门，得到马来西亚皇家空军大力支持，进行独立的海上和空中巡逻；渔业部门和马来西亚皇家警察部队中的海警，是正式的海上行动部队。

这些部门要应对马来西亚海上安全的三大主要威胁：海上犯罪、环境保护和维护马来西亚领海主权。海上犯罪，包括抢劫和海盗活动，是马来西亚长期面临的问题，也是该国各机构仍在努力解决的问题。虽然大多数基地设在马来西亚国内的犯罪组织和团伙已被瓦解，但在马来西亚海域及周边地区，此类犯罪事件仍然猖獗，其中最活跃的是活动于印尼海域的犯罪组织。马来西亚安全部门在评估报告中经常坦率地表示，如果没有邻国的合作，即使在大幅增加装备和行动的情况下，他们也依旧无能为力。⑤

尽管同上个10年相比，马六甲海峡犯罪活动数量已经大幅下降，但在2016年和2017年，这一数字又略有回升；背后的现象是印度尼西亚、马来西亚、新加坡和越南海域一系列海上犯罪事件的普遍上升。造成这一现象的关键问题之一是以燃料偷窃支撑的东南亚非法燃料市场的不断壮大。

非法捕捞也是马来西亚面临的严重问题。⑥2016年以来，共有256艘外国船只及设备被扣押，总价值1.8亿马币。同时，共2199名外国船员被拘捕。这些非法捕捞者来自印尼、越南和泰国等国家。在这一领域，渔业局继续依靠与海事执法局和皇家海军的合作，对在马来西亚领海与专属经济区进行的非法捕鱼活动进行监管和执法。

2017年12月，由于职权的扩大，马来西亚海事执法局在马海上安全中的地位得到了显著提升，成为了协调全国水域空中监视活动的主要机构。然而，这一部署也带来了一些问题：例如，与皇家海军不同，海事执法局在协调海上空中监视活动方面没有任何经验。据最新统计，该部门可执行任务的直升飞机尚不足10架，仅有两架小型固定翼飞机。⑦目前，正在进行有关组建联合委员会的讨论，这一委员会由海事执法局领导，同时皇家海军与皇家空军在其中扮演着重要的角色。看起来，海事执法局将成为马来西亚海上安全领域的最高领导机构，然其如何在马来西亚不同安全部门的内部政治中发挥作用，仍不清晰。刚成立不久的海事执法局，在与其他更早设立的机构打交道时，或将面临各种各样的困难。

（二）地理方面的挑战

地理是影响马来西亚海上安全的一个重要因素。如果将马来西亚声索的专属经济区包含在内，马来西亚海域总面积约为57.4万平方公里。⑧这比其33万平方公里的总陆地面积还要广阔，而其海岸线长度为4657公里。保护这样辽阔的区域，对马来西亚这样缺乏最优资源的发展中国家而言，是一项艰巨的任务。

地理因素还在另一个层面影响马来西亚海上安全。马来西亚的领土及其领海均是不连续的，在地理上被南中国海分成两块不同的区域，即我们通常所称的西马和东马。从最宽点看，西马（泰国延伸至马来半岛）到东马（沙巴与沙捞越两州，位于婆罗洲北部）之间横跨南中国海的距离约为1600公里。最窄之处距离约600公里。

更复杂的是，东西马之间的海空直接航线都须经过公海和印尼海域及其领空。而中国在南中国海的领土主张，特别是填海造岛等一系列改变现状的行为，使马来西亚面对的情况更加复杂。

马来西亚防务政策制定者们向来把东、西马之间的这段间隔视为战略要害，确保没有任何超级大国能够主导这片区域，这点毫不令人意外。⑨为了在一定程度上有效地保证其海域的海上安全，马来西亚需要投入大量的装备和资源，以覆盖这一广阔的海域，以及特定的区域，例如其专属经济区、南沙群岛的作业区、马六甲、柔佛、新加坡海峡，以及位于沙巴、菲律宾和印尼之间的苏禄海——这都是马来西亚需要重点关注的区域。

（三）资源匮乏

马来西亚在经济和社会发展上的投入，如基础设施、教育、技能培训和医疗保健等方面，总是优先于国防与安全领域的支出。独立以来，马来西亚的国防预算和支出从未超过年度预算的5%，即便在印马对抗和共产主义叛乱的顶峰时期也是如此。⑩国防支出平均占国内生产总值（GDP）的1.5%，远低于该地区2.2%的平均水平。⑪

值得注意的是，马来西亚的国防预算并不包括对皇家警察部队和海事执法局的拨款。这两个民事机构是另行拨款的。后者尽管是马来西亚第一线的海上执法部门，但长期以来，一直苦于缺乏资源与设备来执行其使命。⑫2018年，海事执法局获得近9亿马币拨款，其中多一半资金用于新巡逻艇的升级与采购。⑬马来西亚新采购的装备包括6艘新巡逻艇和3艘近海巡逻船。⑭其中两艘翻新的近海巡逻船是从日本海上保安厅购买。⑮尽管增加了拨款和订单，但仍需要更多支持以满足海事执法局的最佳需求。特别是近来海事执法局的权限扩大后，这一需求就显得更为紧迫。

由此，海事执法局可支配的资源严重不足。更甚，类似海事执法局这样的关键机构不仅要依靠更少的装备来执行任务，还要使用有缺陷的、过时的装备。甚至就在几年前，执法局的大部分船只还是从海军获得的二手舰船，导致大量资金被用于修理和维护，而非升级和新的采购。执法局配备的老旧船只速度缓慢，难以逮捕非法渔民、走私者和海盗。否则，可以极大提高实际起诉率，并实现马来西亚希望达到的威慑效果。⑯

（四）南中国海争端

马来西亚正在应对来自中国的船只，它们正越来越多地、有组织性地进入马方声索的海域。这些船只来自不同的部门：中国人民解放军海军、海岸警卫队、渔业执法指挥部和海上民兵。⑰他们在演习中的行动越来越咄咄逼人，特别是海上民兵，造成了这一海域的一些船只冲撞事件。这些从未见诸报端。

中国海军和海岸警卫队仍然在南康暗沙和北康暗沙（North and South Luconia Shoals）保持长期军事存在。随着中国进一步试探马来西亚在南中国海问题上的底限，未来潜在的冲突——如2016年曾引起广泛关注的中国渔船“大规模”涌入马来西亚宣称拥有主权的海域事件——有可能再次发生。

此外，对马来西亚而言，中国未来的填海造地工程将是一个重大的问题。这极大缩短了中国在海南与西沙群岛的军事基地和马来西亚海域间的作战距离。马来西亚将如何应对中国在南中国海南部地区更加频繁密集的军事存在？

为此，马来西亚海事执法局和皇家警察部队在南中国海地区的巡逻增加了多达30%，并且部署了更多船只。⑱这导致在其他地区，特别是在西马的巡逻不足，缺乏足够的力量部署。马来西亚皇家空军还在位于东马、面向南中国海的纳闽部署了包括战斗机在内的更多飞机。此外，尽管国防预算缩减，越来越多的资金仍然投入到采购和升级海事执法局和海军的武器装备之中，这在南中国海是极其必要的。有迹象表明，皇家空军还购买了海上巡逻机。

（五）东沙巴苏禄海地区

当前，困扰苏禄海地区的主要威胁是以勒索赎金为目的的绑架。⑲海岸巡逻、基地和监控活动的增加，减少了沿海度假胜地、渔业农场和沿海村庄的绑架案数量。然而，自2016年年中开始，绑架者开始把注意力集中在海上：在菲律宾南部、沙巴东部和东加里曼丹之间繁忙航线上的各种商船、渔船和拖船上的船员成为了新目标。由于这一海域辽阔，安全部队尚无能力将其完全置于掌控之下。到2017年第三季度，共有59人遭绑架，其中15人仍被扣为人质。⑳

盘踞在菲律宾南部的武装组织成员与支持者，包括与极端主义意识形态有关的团体，他们的活动给这一地区带来更多的威胁。[21]2013年建立的东沙巴安全司令部负责协调该地区的安全，同时，马来西亚海事执法局、海陆空三军、皇家警察部队以及联邦和州一级等多个部门联合开展工作。

马来西亚、印尼和菲律宾在苏禄海组成的三边巡逻，是应对各类威胁的关键对策。这是一项基于海上力量的行动，但是最终空中和地面安全部队也将参与。此项巡逻在印尼东加里曼丹的打拉根（Tarakan）、沙巴的斗湖（Tawau）和菲律宾塔威塔威的邦奥（Bongao）均设有海上指挥中心，以协调这些巡逻活动。[22]

虽然东盟及其对话伙伴在内的更多利益攸关方的参与，能够在培训、能力和技术建设方面帮助马印菲3国，但这不应操之过急。外部参与一旦过多、过快，很可能对苏禄海安全这一最终目标产生反作用。[23]

三、探索马来西亚海上安全政策制定的思路

（一）马来西亚是否有切实的海上安全战略？

每个国家都面临着海上安全领域的挑战，但考虑到困扰马来西亚海上安全的各种复杂因素，以及马来西亚作为海洋依赖型国家的现实，研究这一问题的一些分析人士开始怀疑，马来西亚是否认真地应对其海上安全问题？许多人，特别是议员和公务员，对具体的海上安全问题似乎只有笼统的认知。另一方面，能够抓住深层细微变化的一线安全部门人员却往往不在决策圈内。

观察人士应该提出的一个关键问题是，对于马来西亚这样一个海洋依赖型国家，为什么没有全面的海洋政策或战略。尽管马来西亚有无数与海洋相关的政策、立法和组织，但直到最近，仍缺乏一个全面的海洋政策，这导致了海上安全机制的碎片化。因此，各个机构有时以特定的立法为指导，而这一法律仅适用于特定机构。这些独立的机构往往根据各自的利益和议程，对海上安全法律和政策进行解读。[24]

即使最近海上安全领域内部进行了整合，也无法保证全面、切实的海上安全政策得以成功实施。目前的重点仍然是各个部门自身的能力建设，而不是急于制定一个全面的、总体的跨部门合作计划。

（二）海上安全是国防还是执法问题？

观察人士们常常有这样一种感觉，当在国防中制定安全框架，尤其是面对主要大国时，政策制定者认为，作为一个能力有限、处在战略地区中央、大国竞争中间的小国，马来西亚安全政策的最终决定权并不掌握在自己手中。由此，一些政策制定者认为，只做最低限度的努力，不应把精力和资源浪费在这些不受控制的领域。反之，应将资源投入到国家发展和社会项目中，这将增加国家收入、受到选民欢迎。因为选民们意识不到、也不了解国家在安全领域的投入。

所以，即便有（事实上的确有）足够的资金用于安全领域，又有什么不同呢？这也可以解释，为什么长期以来马来西亚的政策中，把发展与经济增长而非军事能力建设视为服务于国家和地区和平的关键，这也同样体现在马来西亚如果处理海上安全问题的方式上。

然而，执法者和政策制定者处理安全问题上的视角是完全不同的。执法者总是把惩戒违法犯罪活动视为自己的分内之事，这和防务政策应有的思路正好相反。这也是为什么海上执法部门总是坚决要打击非法捕鱼、走私和海盗活动，而不是将外国入侵拒之门外。

这可以解释马来西亚海事执法局主导的海上安全执法整合行为，这是一种试图改变马来西亚国内海上安全观的努力。在与海事执法局官员、决策者、执行者的谈话中，他们对海上安全执法的观点给笔者留下了类似的印象，即与海军相比，他们明显表现出更为积极的态度。

结论：域外利益攸关方的角色

外部利益攸关方在协助马来西亚提高海上安全能力和意识方面发挥了重要作用，特别是海事执法局已经与美国和日本海岸警卫队形成了密切的合作关系。最近，日本海上保安厅向马来西亚捐赠了两艘船，未来将提供远程海上巡逻机。虽然这值得赞赏，也是重要的权宜之计，但并非一个长期的解决方案。此外，尽管能力建设很重要，但日本和美国等合作伙伴需确保其不会让受援国家形成依赖心态。

外部利益相关者更应该考虑如何引导和促进马来西亚整合海上安全部门，形成海上安全应对路径。此外，外部利益相关方还可以继续鼓励马来西亚海事执法机构加强与区域内和邻近国家安全机构的合作。东南亚国家的海上执法机构与域外国家联系紧密，而缺乏彼此间的合作。

（原载《日本国际问题研究所政策简报》2018年第3期）

北京外国语大学中印尼人文交流研究中心研究助理 陈戎轩

北京外国语大学中印尼人文交流研究中心研究员 傅聪聪 译

①Ministry of International Trade and Industry Malaysia, “25th MITI Report - 2016,” June 2017.

② Nazery Khalid, “Assessing the Contribution of the Maritime Industry to Malaysia’s Economy”, seminar, the Maritime Institute of Malaysia, 2012.

③Cecilia Kok, “Govt reveals M’sia net importer of crude oil, petroleum products since 2014”,, 21 January 2015.

④Joseph Kaos Jr, “Something fishy going on at sea”,, 9 November 2017.

⑤信息来源于同海事执法局以及皇家海军官员进行的访谈。

⑥Azura Abas, “Fisheries Department doing all it can to manage, protect Malaysia’s maritime resources, says DG”,, 8 November 2017.

⑦Malaysian Maritime Enforcement Agency, “MMEA Assets”, 2018.

⑧Dzirhan Mahadzir, “A look at maritime security in Malaysia”,, 6 March 2013.

⑨Elina Noor & TN Qistina, “Great Power Rivalries, Domestic Politics and Malaysian Foreign Policy”,, Vol. 3, Issue 3, 2017.

⑩Mohamad Faisol Keling, Mohd Na’eim Ajis, Md Shukri Shuib, Muhammad Fuad Othman & Hishamudin Md Som, “The Malaysian Government’s Efforts in Managing Military and Defence Development”,, Vol. 2, No. 12, 2011, p. 181.

⑪ Zachary Abuza, “Analyzing Southeast Asia’s Military Expenditures”, CSIS, 2015.

⑫ Zulkifli bin Abu Bakar, “Enhancing Maritime Security-Law Enforcement in Malaysia”, prepared for the 24th Asia-Pacific Roundtable, Kuala Lumpur, 7-9 June 2010.

⑬ Fairuz Mohd Shahar, “MMEA appreciative of RM900 million allocation”,, 27 October, 2017.

⑭ “New ships for MMEA to safeguard our waters”,, 22 March 2017.

⑮ “MMEA strengthening operations with new vessel from Japan”,, 19 April 2017.

⑯ Prashanth Parameswaran, “Why Did Malaysia Just Burn an Illegal Fishing Vessel?”,, 2 September 2017.

⑰ Andrew S Erickson, “Understanding China’s Third Sea Force: The Maritime Militia”,, 9 September 2017.

⑱ Elina Noor & TN Qistina, “Great Power Rivalries, Domestic Politics and Malaysian Foreign Policy”,, Vol. 3, Issue 3, 2017.

⑲ Reena Raj, “Sabah Security Under Scrutiny”,, 21 November 2015.

⑳ Zam Yusa, “Of 59 people kidnapped from boats off Sabah, 15 still being held captive”,, 14 September 2017.

[21] “Malaysia detains 20 suspected militants, 13 of them foreigners”,, 22 December 2017.

[22] “Indonesia, Malaysia, Philippines launch joint operations in Sulu Sea to tackle terrorism, transnational crimes”,, 19 June 2017.

[23] Prashanth Parameswaran, “A US-China Role in the New Sulu Sea Trilateral Patrols?,”, 13 October 2017.

[24] Lt Col Azman bin Jantan RMAF, “An Analysis of Malaysia’s Maritime Security Strategy in Safeguarding Its National Interests in the 21st Century,” Malaysian Armed Forces Defence College, 2016.

*作者托马斯·丹尼尔（Thomas Daniel）为马来西亚战略与国际问题研究所（ISIS）分析员。

*本文为教育部国际交流与合作司2018年度中外人文交流研究委托课题“2018年印度尼西亚研究报告：变化中的身份认同”阶段性成果。