新时代三农问题：表象、症结和政策思考

宋光磊

摘要：习近平同志在十九大报告中指出，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。新时代“三农”问题的破解，将为我国迈向高质量发展道路提供关键保障。笔者在对基层农村调研的基础上，系统梳理了当前“三农”领域存在的生产力落后、生态环境恶化、治理效率低、人口过度流失、老龄化加剧等突出问题，并从“三农”框架的内部和外部两个维度分析新时代“三农”问题的症结所在。最后，有针对性地分层次提出了一些政策建议。

关键词：“三农”问题；农村治理；高质量发展；改革举措

习近平同志在十九大报告中指出，“实施乡村振兴战略。农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农问题作为全党工作重中之重。”2000年以来，超过3亿农村人口流向城市，廉价劳动力涌入形成的“人口红利”，是我国成长为全球制造业和贸易大国的重要因素，推动我国实现经济数量的高速增长，成为全球第二大经济体。当前，面临外部贸易摩擦升温、主要经济体经济周期分化的局势，以及国内防风险、去杠杠、促转型的战略导向影响，以加工贸易为主导、过度依赖人口红利的传统经济增长模式日渐式微，我国经济正处于转向高质量发展的关键时期。“三农”，即农业、农村、农民，是上一轮增长的核心动能，也要适应新的内外部约束条件，寻找最优的均衡状态。

一、当前“三农”问题的突出表现

（一）传统农业生产率低下，生态环境成本高，盲目追逐短期效益导致政策扭曲。

一是农业科技应用滞后，青壮劳力比例下滑，农业生产率低下。我国农村生产力水平仍沿用传统的“靠天吃饭”的生产耕作模式，农业生产能力接近饱和。中国科学院报告显示：我国农业劳动生产率相当于美国的1/12，日本的1/11，甚至低于印度。一方面，地方财力有限，对产出率较低的传统农业领域投入不够，一些农业技术站、农业机械站等基层农业科技机构缩编，或由公益化向半公益化和半市场化转变，提高了农业新技术的应用门槛。另一方面，劳动力老化。笔者调研发现：农村人口空心化加剧，农业劳动力平均年龄超过55岁，劳力质量有所下降。

二是以生态环境为代价的传统农业发展模式缺乏可持续性。有学者指出，我国成为全球第二大经济体的过程中，单方面追求经济增长的发展模式不仅造成许多地区经济、社会文化、生态环境不可持续发展的恶性循环，更造成灾难的恶性循环，导致脆弱的农村生态环境（陈映芳，2011）。笔者在农村调研中了解到，传统劳作模式，加上化肥农药的过度滥用，土壤肥力和自然生态持续恶化，“十年九旱”等不寻常气候频繁发生。

三是农业政策呈现短期化特征，盲目追逐市场的政策导向放大了农民经营风险。农业战略定位与产业定位割裂，导致稳产高产优产的长效机制难以建立，农业随政策导向而波动。笔者调研发现：2014年以来，车厘子等樱桃类产品受到消费者青睐，在地方政府引导和集体驱动下，樱桃种植盲目无序扩张，市场供需失衡，樱桃价格暴跌，导致一些农户“致富返贫”。此外，个别政府部门急于求成，同时推进生态种植、生猪养殖等环保互斥型产业，结果欲速则不达（见图1）。

（二）农村基层治理效率改善不明显，传统价值观面临挑战，劳动力人口持续外流加剧农村空心化。

一是基层治理效率改善不明显。随着人口流动频发，农业经济衰落，传统乡绅社会治理结构出现了一些问题。一些基层干部反映：当今农村工作难干，村干部说话没人听，工作不配合，无钱办事、无人办事、无章理事。国家出台的惠农利农政策，吊高了部分农民胃口，个人与集体争利事件时有发生。

二是传统价值观面临挑战，埋下社会问题深层次隐患。大部分青壮年长期在外，家庭破碎，带来种种社会问题。集体合作观念淡漠，私有观念膨胀，精神生活贫乏，沉迷网络游戏，大操大办成风，封建迷信风气不减。一些农村地区普遍开设棋牌室等赌博场所，农村宗教活动有升温趋势，很多老人处于“孤老”状态，留守儿童缺乏正常的父母教育。

三是劳动力人口持续外流，农村空心化日渐明显。笔者在农村调研中感受最深的是农村空心化，农村“十室九空”、人口流失现象严重。一方面，精英外流。在城乡二元分割的治理机制下，虽然农村人口流动还受到户籍制度的限制，但通过务工、考学等方式，农村的精英青年人才，不断流向城市。另一方面，新农民“非农化”。一些农村地区年轻人结婚条件之一是在县城购置楼房，一旦购房结婚后，就搬到县城，追求更好的就业和子女教育资源，村里年轻人几乎不下地，农村新增劳力接近枯竭。

（三）農民增收缓慢，消费结构不均衡，少子化问题激发深层次社会矛盾。

一是农民从事传统农业收入增长缓慢，收入增长的获得感不强。农产品价格长期保持稳定，对货币投放和通胀不敏感，农民实际购买力增长乏力。2006—2017年，货币投放量（M2）增加了3.85倍，累计通胀约40%。笔者在农村调研中发现，2006年以来，当地果农一直遵循2.5元/市斤的种植成本线，苹果收购价保持在3—5元/市斤之间，10年间价格没有大的变化。

二是城市消费文化下乡，在改善农民生活水平的同时，农民消费不均衡的现象有所凸显。消费文化从城市向农村的传播趋势明显。有学者认为，消费主义意识形态与国家消费政策捆绑，导致消费链底端的农户日益贫困（张和清，2012）。农民房前屋后的院墙上，涂满了各类家电、通讯、摄影、网游等消费广告，一些农户由于“孩子结婚购房、子女消费”背上了沉重债务。有媒体报道，某村一户家庭每月最大开支，竟是为外出打工失败返乡的儿子支付打游戏的电话费（见图2）。

三是农民的身份歧视依然存在，一些合法权益得不到保障。调研中了解到：在户籍、城乡社保改革过程中，进城务工农民难以享受到公平的社会公共资源，务工子弟教育问题突出，外出打工者存在“落不下、回不去”的顾虑。极个别基层干部和犯罪分子，利用农民的善良和宽容来非法牟利。农村留守的大多是老幼病残和妇女，本身属于弱势群体，合法维权意识淡漠，大多是忍气吞声，助长了犯罪分子的动机。

四是农民未富先老，少子化加剧深层次社会问题。笔者在调研中走访了一些农业合作社，遇到的都是“高龄农民”，种植玉米和麦子等粮食作物的农民平均年龄超过65岁，农户家庭平均子女不到2个，低出生率限制了农村经济的活力，也带来了养老、医疗的一系列深层次问题。

二、新时代“三农”问题的症结所在

“三农”问题不是割裂的个体，而是相互胶着、互相影响的综合体。国家大力实施乡村振兴战略，开展扶贫和污染防治攻坚战，农业投入持续增加，普惠金融等一系列政策措施陆续出台，政策利好持续释放。笔者在调研中了解到：积极政策的效果有所显现，但政策传导机制不畅、积极效果不充分，农民对政策利好的“获得感”不强，政策协同、衔接配合方面还有待进一步完善。

（一）“三农”政策体系内部，“三农”机制、“三农”价值、整体规划方面，认识上还有一定的空间。

一是客观看待“三农”问题及相互作用关系。传统社会农民固守乡土，农业发展问题是解决“三农”问题的突破口。当前“三农”问题已超出农业和农村，涉及到国家战略、城乡一体化、农民权益等多个方面。第一，农业是核心，土地权属是突破口。保障国家粮食安全和重要农产品的充分供给是农业的根本任务。土地权属是制约农民种粮积极性和影响投资者参与意愿的关键因素。第二，农民是难点，改革难度大。农民已经不是传统意义上单纯依附于土地的农业劳动者，要求平等参与现代化进程，市场化地交换生产要素，分享教育、医疗等公共资源等。第三，农村是支撑点。农村经济兴衰，是最终政策效果的测度标尺。

二是对“三农”背后承载的社会文明价值和生产潜能关注不足。历史哲学观点认为：农业文明与工商业文明发生碰撞，结果通常是农村天然拥有的生产要素被工商业和城市所吸纳，倒逼农村和农民转型，农业生产日渐工业化和商业化，农村日益边缘化和空心化。经济增长：与国际水平相比，我国农业生产率提升的空间更大，是转向高质量发展的重要潜力点。社会稳定：农村弱势群体众多，文化程度偏低，容易被蛊惑或不当引导。文化传承：农村是历史文化传承的重要载体，具有符号价值的村落、墓葬、寺庙、牌坊、古代农业工程等是不可替代的文化载体。

三是缺少对“三农”的整体性、系统性战略政策规划。第一，局限于农业和农村来认识农民问题，忽视对农民群体的整体设计和系统性制度安排。第二，局限于收入增长来认识农民的权利，忽视了农民平等参与社会经济进步和分配公共资源的权利。第三，局限于身份来认识农民，过度强调农民的身份特征，缺少对身份标签以外的群体分析和制度设计。

（二）城市化和产业政策等外部因素，对“三农”发展的支撑不足，甚至形成一定的挤出效应。

一是快速城镇化进程中，优质生产要素被城市过度吸附，“三农”发展的内在动力不强。我国传统农业生产力低下，生产效率低于二、三产业，对生产要素吸引力弱，导致农业难以吸纳其他行业的资源，自身资源被其他行业吸纳。农业和农村缺乏人才、资本、技术和管理，被动进入凋敝衰变的周期。

二是公共资源向城市倾斜，农村获得感不强。城市与政府具有特殊地缘关系，政府官员是城市居民，更容易对城市问题感同身受，有助于问题有效解决。农村与政府交流存在天然障碍，甚至存在语言、习惯、风俗等差异，加大了农业、农村、农民获得政府切实关注和公共资源的难度。

三是工业化起飞阶段，产业政策天然偏向非农产业，容易扩大城乡差距。从历史经验看，英美国家都经历过“重商轻农”的政策阶段。工业革命后，国家竞争力由农业生产能力转向工业制造能力。交通、通讯技术和现代金融的巨大进步，使得国家竞争更依赖于非农产业实力，拉大了非农与农业的竞争差距，加速了农业和农村的衰退进程。

三、破解“三农”问题的总体原则和政策建议

（一）总体原则：加强政策协调性，系统性、战略性地进行整体政策设计，避免单兵作战。

一是不搞“一刀切”，因地制宜，因城施策。鼓励农民探索合作社等自发性产业集群的尝试，不搞“拉郎配”，减少代替群众决策的行为。结合实际情况，制定行之有效的可行的发展目标。

二是兼顾长远和当前，免短期性和政绩倾向。高度重视“三农”政策，将其放在整体的政策框架进行考虑，宜保持政策定力和持续性，尽量不要进行短期性、平衡磋商性的政策安排，避免激化深层次矛盾，引发社会性、群体性事件。

三是坚定改革决心、深化改革力度，打通“三农”领域的关键梗阻。在保持新农村建设与城乡一体化建设相协调的前提下，深化“三农”改革力度，处理好农民社会权利与社会稳定、农民收入增长与粮食安全、农業生产与环保防治、农民人口流失与农村治理等深层次结构性矛盾，振兴农村，打造我国经济高质量发展的新的潜力点。

（二）政策方面：提升乡村治理水平，提高农业生产力，避免政策扭曲，发挥好金融杠杆作用。

笔者在调研中发现，经济方面的惠农政策是农民最为关切的，也是呼声最高的，政策力度和执行效果对于“三农”问题解决起到关键作用。笔者根据收集到的具体信息，提出建议如下。

一是从引财到引智，强化乡村治理的长效机制建设，提高行政治理效率。面对脱贫攻坚、污染防治、防范重大风险三大攻坚战的目标，国家对于振兴乡村战略的投入不可谓不大。“三农”问题的破解，除了财政“硬支持”外，还需要乡村治理能力、契约制度建设等“软实力”来配合。目前在一些地区开展的“驻村”制度效果明显，应在此基础上不断总结经验，升华为现代乡村治理的长效机制范本，从“外源式”的帮扶模式转向“内生性”的自循环模式。同时，也可借鉴美国等全球大国的治理框架，适当缩减现有国、省、市、县、乡“五级模式”的行政链条，节约政府资源，提高行政治理效率。

二是重视农村生产力的发展，提高农业科研和转化应用效率，促进农村全要素生产率的提升。“三农”具有广阔的供给和需求空间，应加大农村科技创新力，优化完善传统的农业生产关系，降低对自然环境的依赖度，提升市场化、产业化、专业化水平，促进农村生产力的提升，吸引人才、资本等生产要素向农村回流，形成城乡一体、生产与生态相融合、各类要素自由流动的良性循环。

三是统筹政府可支配财力，在加大对“三农”的支持力度的同时，避免激励扭曲。现有的“三农”政策支持，距离农民美好生活的需要还有差距。宜加快补足农业投入的短板，合理安排好对“三农”的支出。同时，在进行农业支持时，统筹考虑地方各级财政财力情况，灵活采取配套配给、转移支付、定向拨付等方式，把握进度和节奏，既能帮助农民走上致富道路，又要避免“吊高胃口”、“杀鸡取卵”等过度超出财力的做法。

四是发展普惠金融和农业保险，发挥金融的杠杆引导作用。除财政资金支持外，用好普惠金融、农业保险等杠杆型政策，通过适当引导、市场化激励、风险分担的模式，建立与现代农业经营相适应的市场化风险定价模式，逐步打通城乡“二元”分割的市场壁垒，推动城乡一体化大市场的建立，有效拉动国内经济总需求。

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[Abstract] ：Comrade Xi Jinping pointed out in the report of the 19th National Congress that solving the " Three Rural Issues" must always be a top priority for the whole Party. In the new era， solving the problems of agriculture， rural areas and farmers is an important guarantee for Chinas achieving high-quality development. Through the investigation in rural areas， the author summarized the outstanding problems in the fields of agriculture， rural areas and farmers in China， including low productivity， deterioration of ecological environment， low governance efficiency， excessive population loss and aging. At the same time， the author analyzed the root causes of these problems from both internal and external dimensions. Finally， the author put forward some specific policy suggestions in different levels.

[Keywords] ：Issues concerning agriculture， countryside and farmers， Rural governance， High quality development， Reform measures

（作者單位：中国工商银行〔亚洲〕有限公司）

责任编辑：凌玉