辽宁省地方政府购买养老服务制度建设

姜洋

摘 要：辽宁省老龄化问题日益严重，养老问题成为地方政府的一件大事。通过调研，总结当地的老龄人口特点：例如人口多、收入低、空巢率高、独居比例高等，了解老龄人口的养老需求。因为收入低，所以更多老人会选择居家养老模式，空巢独居比例高，无力购买足够的养老服务来保证其基本养老需求，那么政府购买养老服务是其应尽之责。而该项购买数量大、时间长、种类多，必然需要在购买前、购买中及时有效地建立相应制度，保障该项购买能依法依规进行。

关键词：政府购买；养老服务；制度建设

根据全省14个市老龄办统计数据显示，辽宁省2015年末全省户籍总人口为4270.8万人，60周岁及以上户籍老年人口为879.0万人、占总人口20.6%。而辽宁省省人口老龄化趋势呈现以下几个特点：

一是老龄化程度高。与全国老年人口占总人口16.1%相比，高出4.5个百分点。从各市老年人口数量上看，沈阳市、大连市均超过百万，分别达到161.4万人和136.0万人；而盘锦市最少，为24.3万人。从人口老龄化程度来看，沈阳、大连、鞍山、抚顺、本溪、丹东、营口和阜新这8个城市均超过20%，其中大连、丹东、鞍山3个市人口老龄化程度居前三位，分别为22.92%、22.88%、22.28%；锦州市老龄化程度最低，为17.1%。

二是老龄人口增长较快。65周岁及以上老年人口567.2万人，占总人口的13.3%。与2014年相比较，老年人增加41.7万人，增长率为5.0%。

三是老龄化趋势加剧。截至2015年末，我省80周岁以上高龄老年人为115.8万人，占老年人口13.2%，其中百岁以上老年人口为1655人，较2014年末增加18人。

四是空巢化比重加大。截至2015年底，我省空巢老人为375.6万人，占老年人口42.7%。

五是患病及失能、半失能老人数量较多。截至2015年底，我省患有老年慢性病和其他疾病的老人有430.7万人，占老年人口的55.1%。

六是农村困难老年人口占比较高。截至2015年底，全省低保对象60周岁及以上老年人口有46.2万人，其中农村老年人占比达到78.8%。

面对辽宁省存在这样严峻的人口老龄化趋势，老年人口的增加以及城市家庭功能的急剧弱化，使得老年人的养老、医疗等社会保障问题越来越突出。在2016年11月11日辽宁省第十二届人民代表大会常务委员会第二十九次会议上通过的《辽宁省老年人权益保障条例》中提出：政府培育养老服务产业，将完善扶持政策，引导、鼓励企业和社会组织开展养老服务。鼓励社会各方面的投入，使老龄事业与经济、社会协调发展。

但是关于如何实现上述目標，还需要科学的研究论证和实践。课题组在沈阳、朝阳、阜新、丹东等城市发放了401张调查问卷（纸质和电子问卷），除了调查对象的基本信息外，对养老模式及养老服务、服务设施及服务次数等内容进行了调研。

调查对象基本情况

自然情况及收入、婚姻、健康状况

调查的老人中，男性为192人，女性为209人，且233人无配偶，168人有配偶，在收入上，调查分成5～6个阶段。另外，对于调查对象的健康情况也设置了四个选项，分别是“非常健康、有些小毛病、大病（治疗中）、慢性病”。对问卷进行统计分析可以看出：一是此次调查的城镇老年人中有超过47.76%的月收入未达到辽宁省最低工资标准，也就是意味着有近半数的老年人生活较为拮据，独自养老或是去私人机构养老对其来说都形成了一定的经济负担；二是此次调查的农村老年人有80%的月收入未超过500元。这个数据直观地反映出农村老年人收入微薄，独自养老或是去私人机构养老都十分困难；三是此次调查的老年人健康状况并不是十分乐观。其中非常健康的老人仅占12.47%，不到调查总数的四分之一。也就是说有超过四分之三的老年人身体状况欠佳，独自养老的风险较大。

家庭情况及居住方式

该部分主要对调查对象的居住方式和家庭情况（子女数量）、养老意愿进行调查。其中居住方式有“夫妻住、自己住、与子女同住、其他”四种选项；子女数量有“无子女、1个、2个、3个、3个以上”五种选项；养老意愿有“居家养老、政府主导型养老机构养老、私人机构养老”三种选项。

对问卷进行统计分析可以看出，此次调查的调查对象中，老人不同子女同住的占比高达71.32%；其中独居老人比例达到32.92%。另外，两个子女及以下的人数占比高达63.84%。最后，在“养老意愿”项目中，有89.02%的老人选择居家养老和政府主导型机构养老所。

调查养老模式及养老服务

养老服务需求种类

调查表上的养老服务需求种类有：“家政服务、生活照料、医疗保健、紧急救助、餐饮服务、娱乐设施、参与社会活动、其他”七类，其中“生活照料”“医疗保健”“紧急救助”“餐饮服务”“娱乐设施”这五项有超过半数老人进行了选择。

养老模式

调查中，被调查人表示，其希望的养老模式主要有民营养老机构和居家养老两大类，其中居家养老因为存在服务购买，又分成“私人购买养老服务”和“政府购买养老服务”两类。

政府现有的养老措施

调查对象希望政府设立的服务设施

对问卷进行统计分析：生活照料、医疗保健、紧急救助、餐饮服务、娱乐设施的需求都超过50%，位于TOP1的服务需求是医疗保健，位于TOP2的服务需求是紧急救助。有超过七成的老年人对医疗保健服务有强烈的需求，有超过六成的老年人对紧急救助服务具有浓厚的兴趣。

其次，老年人在关注自身健康之余也需要生活照料、娱乐设施、餐饮服务、家政服务等，老年人对该三项服务的需求超过四成。所以在表格2中可以看出“棋牌室”“茶室”这样的娱乐设施有半数以上的老人做了选择，甚至“健身房或康复室”选择占比高达70.32%。

最后，目前调查对象的所在地政府提供的养老措施主要是一定的慰问金和物质福利（米+面+油），这与调查对象的期望差距较大。

调查综合分析

此次调查虽然是在辽宁省的部分城市展开，但是辽宁省各个城市的老年人口基本数据高度相似，所以调查结果还是相当有代表性的。

辽宁省老年人口需要政府协助养老

首先，此次调查的老年人口普遍收入较少，有超过47.76%的月收入未达到辽宁省最低工资标准，通过调查可以看出，这些老年人在养老方式上仅有一成会选择在条件较好的私人养老机构养老。同时，在选择最多的“居家养老”时，由于健康、居住等原因，需要有更多的外界帮助，但由于收入低，其没有能力自行购买需要的养老服务。其次，此次调查的老年人口有近71.32%是无子女共同居住的，另外还有子女人数较少的问题，其中两个子女及以下的人数占比高达63.84%。另外，空巢老人占比40%左右，说明辽宁省老年人如果采取居家养老方式，就会缺乏子女的适当照料。

辽宁省各地方政府目前的养老措施有限

目前，在此次调研的四个城市中，走访慰问、物质福利、慰问金占了养老措施的90%以上，远远不能满足老年人的需求。

辽宁省政府购买养老服务的需求旺盛

通过上述的几种调研数字，可以看出辽宁省的老龄人口多、空巢老人占比高、健康率低，同时收入水平也较低，这就导致多数老人没有选择其他养老方式的能力，只能居家养老，但居家也不能自行解决全部生活需求。那么，在各地政府不能全部解决养老机构养老的情况下，购买养老服务来解决居家养老的老人的生活问题，是目前最为合理有效的方式。基于辽宁省一千多万人口的老龄人口数，政府需要购买的养老服务数量是相当可观的。

结语

通过上述调查和分析，可以看出辽宁省各地方政府需要结合自身情况购买养老服务，并且该项购买将是时间长、数量大、种类多的，因此相应的向政府提供养老服务的市场也必将越来越大，参与者越来越多。那么，必然需要政府组织在事前、事中制定好相应的规范性文件，建立购买制度、规范参与主体等，保证该项政府购买行为能健康有序地进行。

（作者单位：辽东学院）