中宁县农村土地“三权分置”加快放活土地经营权工作现状及建议

张菊霞

摘要 中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，是在新的历史条件下继家庭联产承包责任制后，农村土地产权制度改革的又一重大制度创新。本文结合中宁县农村土地经营权的基本情况，分析了工作加存在的问题并提出了相关建议，以期提升中寧县农村发展活力、促进农民增收。

关键词 “三权分置”；土地经营权；现状；建议；宁夏中宁

中图分类号 F321.1 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2017）24-0290-02

1 基本情况

近年来，中宁县委、县政府高度重视农村土地产权制度改革，采取积极措施深化农村土地“三权分置”工作，严格落实农村土地集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，扎实开展农村土地确权登记颁证工作，完善农村综合产权交易平台建设，引导土地经营权向新型农业经营主体有序流转，积极探索推进土地经营权股份合作抵押融资、土地托管等多项农村综合改革工作。“三权分置”成效初步显现，展现了农村基本经营制度的持久活力，彰显出了农村改革新动能。

1.1 做好农村土地确权登记颁证工作

建立归属清晰、权责明确的农村土地权属确认、登记和管理系统，是完善农村土地承包经营权确权登记颁证工作的重点。中宁县农村土地确权登记颁证工作于2013年4月启动，2014年全面展开，2015年底基本结束。全县11个乡（镇）、122个村委会、7.8万农户，确权面积6.87万hm2。完成了112个行政村7.68万农户承包合同的签订、7.5万农户确权书的发放，合同、证书发放率分别达98.5%和96.2%，名列宁夏川区县（市）第二。确权颁证明晰了农村土地承包经营权的归属，强化了对农村土地承包经营权的物权保护，解决了农村土地资产权属不清的问题，确保了农村土地产权合法化，让农民吃了“定心丸”，为土地流转、抵押贷款、惠农政策落实、农业产业发展奠定了扎实基础。

1.2 逐步完善了土地流转管理制度

明晰产权是基础，优化农业资源是目的。政府采取政策引导、典型带动等措施，促进土地流转市场规范运行，强化信息发布、政策咨询、权益评估、合同备案、纠纷仲裁等服务，积极引导承包农户将承包土地向专业大户、家庭农场、农民专业合作社、龙头企业、村集体经济组织等新型农业经济主体有序流转，发展适度规模经营。目前，全县签订土地经营权流转合同14 200份，流转土地面积1.65万hm2，占川区家庭承包地总面积的40.6%。2016年，中宁县农民从土地流转经营中取得的平均收入为671元，占农民可支配收入的6.37%；规模化流转（流转面积3.33 hm2以上）的新型经营主体达480户，逐步形成了以新型经营主体为流转主体的流转格局，培育了刘桥村、黄营村、永兴村、田滩村等一批发展势头良好的新型经营主体，为农户提供生产、种植、管理、销售等服务，实现了利益最大化经营，破解了进城务工农民城乡“两头跑”、留守老人“种地难”以及“谁来种地”的问题，做好“守土”和“离土”2篇文章，推动了中宁县农业现代化的发展[1]。

1.3 完善了土地承包经营监管体系

为确保农村土地流转有序推进，政府建立了农村产权交易服务平台，农村土地承包经营纠纷调节仲裁委员会，农村土地流转指导服务中心，制定下发了《关于加快农村土地承包经营权流转工作的意见》《关于引导规范农村土地承包经营权流转指导基准价格的意见》《关于规范农村土地经营权流转、加强工商资本租赁农地监管和风险防范的实施意见》。指导成立了11个乡（镇）土地流转服务中心、土地纠纷调节服务中心，构建了县、乡（镇）、村3级土地流转服务体系，强化了各级政府在农村土地流转中的管理、服务和监督职责，完善了工商资本租赁农地监管和风险防范机制，有效防止了耕地“非粮化”倾向，促使农地资源在更大范围内得到优化配置。

2 存在的问题

土地流转不是“三权分置”的目的，农民实现小康、农业和农村实现现代化才是“三权分置”的根本。中宁县在实施农村土地“三权分置”过程中还存在以下几个问题，需要慎重解决。

2.1 政策宣传力度不够，综合改革机构有待进一步加强

《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》相关业务部门没有进行系统的政策宣传，相当一部分干部群众对农村土地“三权”的概念、关系、意义认识不到位，对土地“三权分置”并行的有关政策了解不多，农民群众参与土地流转的积极性不高。农村产权综合改革过程中，涉及国土、农牧、林业、水务、住建、财政等多个部门，整体工作缺乏牵头部门、缺乏工作的合力，致使农村产权流转交易、服务、监管不到位，产权纠纷矛盾不断，2015年至2016年上半年产权纠纷案件逾46件。

2.2 土地确权存在遗留问题，农村产权有待进一步明晰

中宁县农村土地确权颁证工作虽已基本结束，但全县集体土地所有权的遗留问题较多，纠纷矛盾复杂，有待进一步明晰、确权。喊叫水、徐套等山区乡（镇）和部分行政村的土地确权工作尚未开展，土地产权至今尚未明晰，没有确权登记到户；全县一些未利用的荒地、林地、经营性建设用地、空闲宅基地等资产还没有完全确权颁证，权能作用发挥不够充分。

2.3 相关配套政策缺乏，“两权”抵押贷款工作有待进一步完善

“三权分置”中农村土地经营权作为从农村土地承包经营权中分离出来的一项权能，由于缺乏法律上的依据和保障，无法建立与经营权流转、抵押相关的配套扶持政策，导致在其权益的实现中困难重重。抵押贷款签约银行对经营大户抵押贷款承担风险大（银行承担70%、政府承担30%）、利率低（银行基准利率上浮25%），金融机构放贷积极性不高，土地抵押贷款困难多，“两权”抵押贷款工作进展缓慢。截至目前，办理农村土地承包经营权抵押登记贷款有91笔，共2 857.6万元。新型经营主体流动资金短缺，没有真正“搅活”和解决在种植过程中种植户融资难的问题，群众经营积极性受限。endprint

2.4 农业产业发展规划有待进一步规范

以“一乡一业、一村一品”为主导的农业产业发展规划推进落实不够，特色产业标准园、示范园、精品园不多，专业大户、农民专业合作社、产业化龙头企业和农业经济带头人发展不足，科技创新示范作用不强，农业技术信息服务、政策性保险未实现全覆蓋[2-3]。

3 建议

针对如何进一步完善农村土地“三权分置”，界定农民集体的所有权、农户的承包权、经营者的经营权，真正做到承包户能放心流转土地、经营者能放心投资土地，笔者提出如下建议。

3.1 强化领导，加大政策宣传力度

一是加强农村产权确权登记颁证工作的组织领导。成立由农牧局、政研室、林业局、水务局、国土局、财政局、农发办等相关部门组成的农村产权综合改革领导小组，确定牵头部门，设立专门的办公室，负责政策研究、任务部署、督办改革落实，推动形成“集体所有、家庭承包、多元经营”的新型农业经营机制，加快实现农业现代化。二是加大政策宣传力度。政府相关业务部门（政研室、农牧局等）要准确把握农村土地“三权分置”政策的意义、要求，吃透精髓，加大宣传力度，让广大干部群众能够清晰了解，正确领会政策精神，认识到农村耕地和宅基地如不进入市场化流转，土地无法增值，农民就不能获得更多的收入。

3.2 扎实做好农村各项产权确权登记颁证工作

一是扩大确权颁证范围和覆盖面。加强农村宅基地使用权、农村房屋所有权、小型水利设施承包经营权、农村林权等其他依法可以交易的农村产权归属权的确权颁证；加快喊叫水、徐套等山区乡（镇）、部分村的土地确权颁证工作，实现农村产权应确尽确，让农民吃上“定心丸”，放心流转承包地，为各项权属尽快进入市场交易入股奠定基础。二是加大集体土地和农村空闲宅基地的确权和利用。中宁县农村宅基地和集体建设用地2 470 hm2，其中集体建设用地18.75 hm2，农村宅基地2451.25 hm2，全县共有闲置宅基地3 645宗，面积126.529 hm2，建立农村集体建设用地再利用和农村宅基地使用权有偿退出制度，依法依规处理好农村闲置宅基地，盘活用活土地资源，提升土地资源利用率，对中宁县新农村建设有十分重要的意义。

3.3 逐步完善新型农业经营体系，大力培育新型经营主体发展

一是以“一乡一业、一村一品”为导向，依法推进农村土地经营权的有序流转，实施“互联网+科技+现代农业”示范行动，鼓励其采用先进科技和生产手段，增加技术、装备、资本等生产要素投入，科学种田、养地，防止掠夺式经营，为农业规模化、集约化、专业化生产奠定土地要素基础，解决“谁来种地”的问题。二是充分发挥各类专业合作社及新型经营主体的引领示范作用，从制度建设、经营管理、市场营销等方面加强指导，完善内部管理；加大合作社及新型经营主体带头人的培养，选拔一批头脑灵活、有热情、肯干事的新型经营主体负责人，采取“送出去”和“请进来”的培训学习方法，切实提高其综合素质，强化其专业管理能力、技术服务能力、市场把握能力和风险预测能力，带动合作社及新型经营主体整体水平的提高。三是集中观摩，典型引路。选择一批具有一定经营规模、具有发展前景、效益好的新型经营主体，如恩和镇刘桥村股份经济合作社、呜沙镇黄营村佳成蔬菜种植专业合作社、余丁乡永兴村康宁菊花种植专业合作社等，组织干部群众进行观摩学习，并在合作社及新型经营主体中开展评星定级活动，对获得国家级、区级、市级、县级示范合作社的新型经营主体，除政策支持外，采取以奖代补的方式予以资金扶持，解决分散经营下“地怎么种”的问题[4]。

3.4 加快推进农村各项产权抵押贷款工作

加强金融服务农业的能力，激活土地财产属性。一是加大农村土地承包经营权抵押贷款风险基金投入，积极推进农村土地承包经营权抵押贷款业务，推进各类金融创新，稳步推进小额担保贷款，创新公司与农户的金融链接方式，推动合作社、家庭农场等新型农业经营主体进行多渠道融资，鼓励金融机构参与农业基础设施建设和新型农业经营主体发展，提高金融服务农业能力。二是提高“两权”抵押贷款风险防范政府承担比例、经营权抵押贷款利率。宁夏平罗县是农村土地“三权分置”工作相对比较成熟的县（区），试点之初，抵押贷款风险防范比例是银行承担20%、政府承担80%，待运行成熟风险机制健全后银行承担50%、政府承担50%；沙坡头区抵押贷款风险防范比例是银行承担30%、政府承担70%。目前，中宁县此项工作处于试运行阶段，应借鉴平罗县、沙坡头区的经验，提高“两权”抵押贷款风险防范政府承担比例、经营权抵押贷款利率，激发银行放贷积极性，确保土地持续性投入。三是探索农业补贴（如基础设施建设、生产条件改善、购置农机具）等向适度规模经营的家庭农场、合作社等新型农业主体倾斜。探索以资源性资产、经营性资产等多种形式的股份合作经营，培育壮大农村发展内生动力。

3.5 完善体制机制，加大现代农业支持保障力度

依托政府公共资源管理交易平台，进一步完善土地流转服务信息平台，健全完善县、乡、村三级土地流转服务体系。落实特色优势产业、新型农业经营主体各项优惠扶持政策，大胆探索创新信托、土地股份制等模式开展土地流转，建立土地流转风险基金，健全农村产权融资评估机制，促进土地

流转有序健康发展。研究制订农村土地承包地、闲置宅基地使用权有偿退出办法，盘活用活有限的土地资源。完善失地农民社会保障体系，多渠道、多层次、多方式兴办农村养老、医疗、生育、伤残等保险制度，为农户解决流转土地后顾之忧，实现土地集约化、规模化经营，更好地释放农村重要生产要素动能，提升中宁县农村发展活力。

4 参考文献

[1] 张红宇.落实“三权分置”引导多种形式适度规模经营健康发展[N].农民日报，2016-12-27（007）.

[2] 王怀勇，徐浩.“三权分置”：农村土地产权制度的重大创新[J].中国农村金融，2016（24）：41-42.

[3] 段禄峰，魏明.“三权分置”下农业土地规模经营与城镇化耦合发展机制研究[J].广西社会科学，2017（8）：74-78.

[4] 周猛.“三权分置”背景下家庭承包与其他方式承包经营权之区分[J].社会科学动态，2017（8）：23-26.endprint