宣城市土地整治战略目标与分区研究

张方平+张泽勇

摘要 土地整治是人类在土地利用实践活动中不断建设土地和重新配置土地，对土地利用进行外部干预，以实现土地优化利用目标的过程，也是一项推动农村发展的有效工具。本文在充分考虑宣城市经济社会条件、土地利用现状的基础上，立足于宣城市土地整治的发展条件，确定了宣城市建设高标准基本农田、推进城乡建设用地整治、开发土地复垦力度、利用土地后备资源的土地整治战略目标。根据宣城市各县（市）区土地整治潜力、自然条件和社会经济差异，将全市划分为中心城建设用地整理功能拓展区、北部平原农用地整理区、中部丘陵综合整治区、南部中低山水源涵养生态修复区4个土地整治分区，并提出各分区土地整治方向与整治重点。

关键词 土地整治；战略目标；整治分区；整治方向；安徽宣城

中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2017）24-0288-02

1997年，《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》从政策层面首次要求积极推进土地整理；1999年，《土地管理法》从法律层面首次提出鼓励土地整理；2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》进一步鼓励整理农村建设用地；2008年，十七届三中全会决定大规模实施土地整治；2010年，中央一号文件《国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》指出将大力建设高标准农田，按照统筹规划、分工协作、集中投入、连片推进的要求，加快建设高产稳产基本农田；2016年，中央一号文件《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》中提出坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线，全面划定永久基本农田，大力实施农村土地整治，推进耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。上述政策的出台与实施，使得土地整治上升为国家战略，为其不断推进提供了良好的政策环境和发展机遇[1]。

“十三五”期间，宣城市把土地整治定位为统筹城乡发展的重要抓手和推进新型城镇化的核心平台。2016年3月，宣城市正式启动《宣城市土地整治规划》（2016—2020年）（以下简称《规划》）编制工作。《规划》严格按照《安徽省国土资源厅转发国土资源部关于开展“十三五”土地整治规划编制工作的通知》（皖国土资〔2015〕83号）等有关文件要求，在充分考虑宣城市经济社会条件、土地利用现状的基础上，立足于市域土地整治的发展条件，提出了宣城市土地整治的基本原则、主要方向和总体策略；确定了土地整治目标，为统筹安排市域内耕地、各类农用地、建设用地、其他土地等资源的开发利用提供科学参考；科学划分了土地整治分区，为合理布局重点项目和实施时序提供科学参考。

1 宣城市土地整治SWOT分析

SWOT分析法是一种战略分析方法，即分析自身及外在环境的优势（strength）、劣势（weakness）、机遇（opportunity）和挑战（threat），进而充分发挥自身优势，弥补不足，抓住机遇，针对性地实现战略目标[2-3]。

1.1 优势分析

经过多年的努力，宣城市按照“科学规划、精心实施”的原则，开展土地整理复垦开发、城乡建设用地增减挂钩试点、农村土地综合整治示范区建设等项目，不断强化土地整治政策体系建设，不断提高土地整治规划设计、管理制度、技术标准、管理队伍、建设施工技术水平等，为开拓土地整治新局面奠定了坚实的基础。

1.2 劣势分析

2015年，宣城市国家级农民合作社示范社43家、省级29家，省级示范家庭农场90家，土地流转规模和建设在全省处于中等位次，制约了土地适度规模经营的推进和发展。整理农村建设用地、聚合农村居民点涉及农村生产、拆迁补偿安置、社会保障等问题，不同利益诉求之间的协调解决难度大，限制了土地整治工作的开展。同时，各地经济发展层次不一，多数县区的集体经济薄弱，整治资金不足。

1.3 机遇分析

“十三五”期间，宣城市将建设高标准基本农田2.5万hm2，现代农业示范区内大宗农作物基地全部达到高标准农田标准。大力发展现代农业，为宣城市的农用地整理工作的实施推进带来了难得的机遇。随着全国生态文明建设、安徽省“美好乡村”建设的全面推进以及宣城市建设国家生态市、国家生态文明先行示范区、美丽宜居乡村的战略部署，为宣城市城镇建设用地和农村土地的综合整治工作来了难得的机遇。

1.4 挑战分析

宣城市地处沿江丘陵平原区和皖南中低山区，不合理的土地开发利用会引起水土流失，致使土地生态系统遭受破坏，局部地区土地生态有进一步恶化的趋势。宣城市是传统的农业地区，农业人口基数大，农村居民点用地布局分散，农村基础设施和公共事业仍然薄弱。全市产业结构中的三大支柱产业（汽车及装备制造、食品医药、文化旅游）吸纳劳动力有限，城镇用地缺乏产业支撑难以吸引人口集聚。同时，土地整治缺乏多元化投融资渠道，土地整治后拆迁安置补偿、居民点建设、基础设施配套、农民社保等问题解决难度大。

2 宣城市土地整治战略部署基本原则

2.1 坚持依法整治

依据《土地管理法》等法律法规以及土地利用总体规划、新型城镇化规划、上级规划等部署安排，落实和细化土地整治的目标任务，與城市、农业、水利、生态等规划相协调衔接，推动规划管理法治化、制度化。

2.2 坚持保护优先

坚守耕地保护红线，以高标准基本农田建设为重点，合理确定土地整理复垦开发、城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用以及高标准基本农田建设等任务，保障耕地面积和质量，推进农业现代化建设。围绕国土生态安全建设，合理安排土地整治重大工程和重点区域，重点保护和恢复自然格局，提高国土综合承载能力[4]。

2.3 坚持城乡统筹

紧密结合新农村建设和新型城镇化战略要求，合理确定土地整理复垦开发、城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用以及城镇低效用地再开发等任务，调优城乡用地结构和布局，实现土地整治效益最大化，改善农村人居环境和生产条件，推进美丽乡村建设和城乡一体化发展[5]。endprint

2.4 坚持民主决策

扩大规划编制的公众参与度，多渠道听取社会各方意见，确保规划编制公开、透明，加强对重要指标、重大工程和重点项目的论证，提高规划的科学性，加强部门协调和上下衔接，做到相关规划、上下级规划之间衔接一致。

2.5 坚持重大抓手

搭建土地整治平台，紧抓重大工程、重大示范建设等规划目标任务的落实。

3 宣城市土地整治战略目标

3.1 加大农用地整治力度，建设高标准基本农田

高标准科学划定基本农田集中区，按照田块平整、集中连片、渠网配套、道路畅通、旱涝保收的要求，建设高标准基本农田示范区27片以上。规划期内，建设高标准基本农田达2.5万hm2，经整治，基本农田利用等平均提高1个等级，粮食产量平均提高1 500 kg/hm2以上，农田灌溉率超过75%。

3.2 改善人居环境，促进土地集约利用

以城乡增减挂钩为平台，搭建美丽乡村建设落地平台，支持新型城镇化发展，以整理散乱、废弃、闲置和低效农村建设用地为重点，聚合自然村落，发展中心村，加速农村人口集中规划、配套建设。整治城镇低效用地、棚户区，提高土地集约水平。探索统筹城乡建设用地整理周转指标跨区县调整使用，有效促进耕地保护和集约用地。规划期间，实现城乡建设用地增减挂钩800 hm2，完成棚户区改造逾5 000户，全市逾90%中心村达到美好乡村建设要求。

3.3 加大土地復垦力度，提高补充耕地能力

加大土地复垦力度，拓展城市发展空间。应充分考虑当地环境承载能力，坚持保护优先，构建资源节约型与环境友好型土地利用模式，稳步推进新损毁土地、遗漏损毁土地、自然灾害损毁土地复垦。规划期间，全市土地复垦补充耕地1 100 hm2。

3.4 合理开发土地后备资源，提高土地利用率

坚持开发和保护并举的原则，对生态脆弱区、退耕还林区以及水土流失区加以保护，合理开发土地后备资源。规划期间，开发宜耕土地后备资源补充耕地700 hm2。

4 宣城市土地整治分区及整治重点

根据宣城市“十三五”规划纲要、宣城市土地利用总体规划、宣城市城市总体规划以及宣城市国家森林城市建设总体规划，结合各县（市）区的土地整治潜力、自然条件和社会经济差异，划定了中心城建设用地整理功能拓展区、北部平原农用地整理区、中部丘陵综合整治区、南部中低山水源涵养生态修复区4个土地整治分区。

4.1 中心城建设用地整理功能拓展区

4.1.1 区域概况。该区土地总面积10.65万hm2，占全市土地总面积的10.45%，主要分布在宣州区和宁国市，共涉及20 个乡（镇）的街道、茶场、林场以及农场。该区位于微丘平原地带，城镇工矿用地集中，经济活动密集，是未来城镇建设的重要潜力发展区。

4.1.2 整治目标。应以城乡建设用地整理为主，升级改造旧城区和工矿企业用地，完善基础公共服务设施建设，推广节地技术与模式，利用现有建设用地，开展城乡建设用地增减挂钩，二次开发城镇低效建设用地，拓展城市发展空间。

4.2 北部平原农用地整理区

4.2.1 区域概况。该区土地总面积18.66万hm2，占全市土地总面积的18.30%，分布在宣州区和郎溪县，共涉及18个乡（镇）的街道、茶场、林场以及劳教所。该区以圩区为主，区内有建平、水阳、狸桥等中心城镇以及郎溪经济开发区、郎溪十字经济开发、宣州狸桥经济开发，工业企业分布较集中，工业化水平较高，耕地面积比例较大，农业生产基础良好。

4.2.2 整治目标。该区应以高标准基本农田建设为主，完善农业基础设施，发挥耕地资源优势，提高土地生产能力，大力发展高产、优质高效、创汇农业；聚合自然村落，推进农村建设用地整理。

4.3 中部丘陵综合整治区

4.3.1 区域概况。该区土地总面积32.55万hm2，占全市土地总面积的31.92%，分布在宣州区、宁国市、郎溪县和泾县境内，共27个乡（镇）的街道、林场以及劳教所。该区处于低山丘陵地带，青龙湾生态旅游区、观天下景区、桃花潭景区等著名景点均位于该区内，拥有优越的自然条件、丰富的旅游资源、完整的森林生态系统，生态功能价值较高，对宣城市旅游经济发展以及生态支持系统的维持具有重要作用。

4.3.2 整治目标。该区应以土地综合整治为主，在保护中开发土地资源，保障生态修复前提下，开发荒草地和滩涂等土地后备资源；改造中低产农田并修建和完善灌排系统，建设高标准基本农田；加大水阳江、青弋江等重要江河及大中型水库周边地区水土保持、水源涵养力度；调整农村建设用地布局，完善区内交通、水利等基础设施体系；改善农村基础设施建设，促进农业增产、农民增收。

4.4 南部中低山水源涵养生态修复区

4.4.1 区域概况。该区土地总面积40.11万hm2，占全市土地总面积的39.33%，分布在宣州区、宁国市、泾县、绩溪县和旌德县境内，共31个乡（镇）。该区地貌以山地为主，属宣城市水源涵养区，是水资源丰富和水能开发利用的重要区域以及全市社会经济发展的重要生态支撑。

4.4.2 整治目标。该区应以修复和保护生态为主，加强小流域综合治理、水土保持与环境恢复工作，对水土保持重点区域实施生态移民；在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域合理划定生态红线；加强水源涵养，划分饮用水水源地保护区，确保集中式饮用水水源地水质达标率达100%；

适当开展农用地整理、高标准基本农田和农村建设用地整理，结合汤村水库等骨干水利工程优化农田水利设施，以城乡建设用地增减挂钩为平台，加强散乱农村居民点整理力度，减少人为活动对环境的影响；整治中禁止开发25°以上坡耕地，开展以水土保持、涵养水源为目的的退耕还林还草、植被培育工作，稳定深林覆盖率，减少水土流失，筑牢皖南山区森林生态安全屏障。

5 参考文献

[1] 严金明，夏方舟，马梅.中国土地整治转型发展战略导向研究[J].中国土地科学，2016，30（2）：3-10.

[2] 严金明，夏方舟，李强.中国土地综合整治战略顶层设计[J].农业工程学报，2012，28（14）：1-9.

[3] 吕聪，李新举.基于SWOT分析法的新泰市土地整治战略分析[J].中国人口资源与环境，2015 （增刊2）：209-212.

[4] 徐忠国.浙江省土地整治战略目标与分区探讨[J].浙江农业科学，2014（6）：805-808.

[5] 吕添贵，吴次方，费罗成.基于发展视角下的土地整治顶层设计障碍分析及其路径选择[J].农村经济，2014（2）：17-21.endprint